Жан Моне“ Център за високи постижения в изследването на европеизацията на държавите от Югоизточна Европа

чакванията към първото Българско председателство, което ще се проведе в периода 1 януари – 30 юни 2018 г. са сравнително големи. На моменти те се превръщат в свръхочаквания, които нямат връзка с реалността. Затова е добре в началото му да си отговорим по-ясно на въпроса какво точно е и съответно не е ротационното председателство.²

През първите шест месеца на 2018 г. България председателства Съвета на ЕС, която безспорно е една от най-важните институции на ЕС. Съветът на ЕС представлява интересите на държавите членки на Съюза. Той има водеща роля по приемането на законодателните предложения, които се представят от Европейската комисия, като в повечето случаи той споделя тази роля с Европейския парламент. В Съвета на ЕС се осъществява и координацията на политиките на държавите членки на ЕС, в т.ч. и в рамките на т.нар Европейски семестър. Съветът развива също така политиката на ЕС в областта на външните отношения и сигурността, като се базира на насоките на Европейския съвет. Той може да взема решения за сключване на споразумения между ЕС и трети държави и международни организации. Не на последно място, Съветът на ЕС, заедно с Европейския парламент, има водеща роля и при приемането на бюджета на ЕС. Той изпълнява и редица други функции, които определят важното място на Съвета на ЕС в институционалната архитектура на Съюза.

В следващите редове ще представим едни от най-често срещаните заблуди, митове и грешки, които се приписват на председателство на Съвета на ЕС. Това ще ни даде по-ясна представа какво не е едно ротационно председателство.

• 
  Ротационното председателство не е председателство на целия Европейски съюз
  

Заблудата, че България ще председателства целият Европейски съюз е и един от най-често срещаните митове за Българското председателство. Тази заблуда не бе разсеяна дори и от малко дългото заглавие на министерството и ресорния министър, който отговаря за неговата подготовка и провеждане. На мястото на Националния център по подготовката и провеждането на Българското председателство на Съвета на ЕС бе създадено Министерство за Българското председателство на Съвета на ЕС 2018.

Вярно е, че Съветът на ЕС е една от най-важните институции на ЕС, но институционалната архитектура на ЕС е изградена по такъв начин, че нито една от тях не може да има водеща роля за развитието на ЕС, без да се зачита мнението и на останалите институции на Съюза. В същото време, колкото и наднационална организация да е ЕС, различна от останалите международни организации в света, тя не може да се развива без съгласието на Съвета на ЕС. За да може ЕС да върви напред, политиките и реформите му трябва да бъдат подкрепяни от неговите държави членки, в т.ч. и в рамките на Съвета на ЕС.

• 
  Ротационното председателство не задава самостоятелно дневния ред на ЕС
  

Например, Българското председателство на Съвета на ЕС не може да пропусне да разглежда такива въпроси като тези за подобряването на сигурността и отбраната на Съюза; предприемането на по-нататъшни мерки за борба с тероризма и неговото финансиране; осъществяването на по-нататъшни действия във връзка с климатичните промени; предприемането на последващи мерки в областта на енергетиката; изпълнението на плановете за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз и други.

Много често ротационните председателства се опитват да включат в дневния ред на Съюза теми, които са приоритетни за тях. Но нито Малтийското председателство успя да промени през първите шест месеца на 2017 г. значително морската политика на ЕС или политиката по отношение на Северна Африка, нито Естонското председателство успя да въведе през втората половина на същата година електронното провеждане на заседанията на Съвета на ЕС и изцяло безхартиен документооборот, каквито амбиции имаше то няколко месеца преди неговото начало. В тази връзка, България има по-голям шанс да постави в дневния ред на ЕС ускоряването на европейската перспектива на страните от Западните Балкани, но все още няма гаранция за подобен успех. А и той едва ли би се дължал единствено на желанието на българската дипломация за ускоряването на присъединяването на Западните Балкани към ЕС.

• 
  Ротационното председателство няма законодателна инициатива
  

В тази връзка, Съветът на ЕС, респективно ротационното председателство, не може да въвежда нови реформи и политики, ако те не са инициирани от Европейската комисия. Това прави ролята на ротационното председателство още по-ограничена.

• 
  Съветът на ЕС обикновено приема актовете на вторичното право съвместно с Европейския парламент
  

С всяко изменение на учредителните договори се увеличаваха правомощията на Европейския парламент в процеса на вземане на решения в ЕС. Последните изменения на тези договори не правят изключение. Всичко това доведе до сравнително изравнени позиции между Съвета на ЕС и Европейския парламент при приемането на директивите и регламентите на ЕС. Случаите, в които от Европейския парламент се иска само общо съгласие по проекта на акт (без възможност Европейския парламент да въвежда изменения в този акт) или се провежда само процедура на консултация с него, са рядкост от общото правило на съвместно вземане на решения от двете институции.

В този смисъл, колкото и да е значима ролята на Съвета на ЕС за приемането на актовете на ЕС, в преобладаващата част от случаите, той не може самостоятелно да одобри новите норми, които се прилагат в Съюза. Напротив, в рамките на обикновената законодателна процедура представителите на Европейския парламент се опитват да имат все по-голямо влияние и роля, като в немалко случаи с цел постигането на компромис, е необходимо Съвета на ЕС и ротационното председателство да правят значителни отстъпки от своите първоначални позиции.

• 
  Председателството на Европейския съвет вече не се води от ротационното председателство
  

За разлика от Съвета на ЕС (преди той се е наричал Съвета на министрите), който е съставен от десет формата, в които участват съответните ресорни министри (например в Съвета по земеделие и рибарство участват министрите на земеделието на държавите членки)³, Европейският съвет е съставен от държавните и правителствени ръководители на държавите членки на ЕС, председателя на Европейския съвет и председателя на Европейската комисия. Договорът от Лисабон прие и друга съществена промяна, предоставяйки официално на Европейския съвет статут на институция на ЕС.

С въвеждането на поста на постоянен председател на Европейския съвет, който е с мандат от 2.5 години и може да бъде подновяван веднъж, се засилва още повече ролята на тази институция и на неговия председател. Ротационното председателство има единствено координационна роля по отношение на избора на председателя на Европейския съвет, но такъв избор не се очаква да се провежда по време на Българското председателство на Съвета на ЕС, тъй като наскоро Доналд Туск бе преизбран за втория си мандат от 2.5 години.⁴

След влизането в сила на Договора от Лисабон, функцията на председател на Европейския съвет все повече се изпълва със съдържание. Той председателства срещите на Европейския съвет и ръководи неговата дейност. Той има за задача също така да подготвя тези срещи, в сътрудничество с председателя на Европейската комисия и на база на подготвителната работа на Съвета по общи въпроси. Една от най-важните задачи на председателя на Европейския съвет е да се стреми да постига консенсус между членовете на Европейския съвет при договарянето на насоките, по които ще продължи да се развива Европейския съюз. Той предоставя доклад до Европейския парламент след всяка среща на Европейския съвет. Председателят на Европейския съвет не може да заема национална позиция в някоя от националните институции на държавите членки на ЕС.

Определянето на постоянен председател на Европейския съвет с ясен мандат и функции намали ролята на ротационното председателство на Съвета на ЕС. Целта на тази промяна бе да се засили лидерството при определянето на посоката на развитие на ЕС, тъй като шестмесечното ротационно поемане на председателството на Европейския съвет преди Договора от Лисабон не се оказа особено успешно и ефективно за дефиниране на дългосрочни приоритети и задачи на Съюза.

• 
  Съветът по външни работи не се председателства от ротационното председателство
  

Към настоящия момент това е единственият от десетте формата, който по правило не се председателства от ротационното председателство. След Договора от Лисабон той се председателства от Върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност. След влизането в сила на този договор, функцията на Върховен представител на ЕС по въпросите на външните работи и политиката на сигурност се изпълнява от член на Европейската комисия, който е и неин заместник-председател. Понастоящем това е Фредерика Могерини, която замени на този пост Катрин Аштън.⁵

• 
  Ролята на ротационното председателство по преговорите за Брекзит е ограничена
  

Преговорите за оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС се водят от страна на ЕС-27 основно от Европейската комисия и преговорният екип, начело с Мишел Барние. Европейският съвет дава насоките и одобрява мандата на преговорния екип във връзка с разговорите с Обединеното кралство за неговото оттегляне от ЕС.

Ролята на ротационното председателство до голяма степен се изчерпва с участието на негов представител като наблюдател в групата, която работи по преговорите за Брекзит, както и при евентуално обсъждане на някои по-технически въпроси на заседание на КОРЕПЕР, което на този етап е по-скоро рядкост. Достатъчно е също така да се цитира изказването на настоящия министър на външните работи на страната след срещата с Мишел Барние през втората половина на декември 2017 г. След тази среща, по информация на българските медии, министърът е заявил, че страната ни като ротационен председател „ще помогне с каквото може в процеса по Брекзит“. В тези думи се усеща липсата на водеща роля на съответното ротационно председателство по преговорите за Брекзит.

Това че Българското председателство няма да има водеща роля в преговорите за Брекзит има и своите положителни аспекти. Защото през първите шест месеца на 2018 г. се очаква те да навлязат в решаваща фаза, в която да започне обсъждането на редица въпроси, които пряко ще се отнасят до бъдещата договореност на отношенията между Обединеното кралство и ЕС. По този начин Българското председателство ще може да акцентира на останалите законодателни предложения, които са в дневния ред на ЕС.

• 
  Ротационното председателство няма роля в определяне на паричната и надзорната политика в еврозоната.
  

Страната ни няма да има роля и за осъществяването на общата надзорна политика в рамките на Единния надзорен механизъм, който е част от банковия съюз. Тази политика бе въведена наскоро и също се осъществява от Европейската централна банка, която извършва пряк надзор над най-големите и системно важни банки и взема най-важните решения и за останалите банки в еврозоната.

Заключение

Ротационното председателство на Съвета на ЕС не означава председателстване на целия Европейски съюз, каквито очаквания и възприятия понякога се създават, включително и в българското общество. Едно от основните ограничения на всяко ротационно председателство, включително и на Българското, това е времевият период за неговото провеждане. Шест месеца са един много кратък отрязък от време, за да може да се прокарат изцяло нови идеи за развитието на ЕС.

След промените в Договора от Лисабон, ролята на ротационното председателство бе допълнително ограничена, както във връзка със засилването на функциите на Европейския съвет и на неговия председател, така и с поемането на председателството на Съвета по външни отношение от Върховния представител по въпросите на външните работи и политиката на сигурност. В бъдеще е възможно ролята на ротационното председателство да бъде допълнително ограничена и то все повече да започне да прилича на една церемониална длъжност, която се препредава на шест месеца. Също като караулите, които се сменят пред президенствата на някои страни (в т.ч. и пред президентската институция в България), но чиято смяна „на караула“ не води до сериозни изменения вътре в самата институция (Съвета на ЕС), в която политическия и административен живот продължават по свои собствени логика и обстоятелства.

Затова на ротационното председателство не следва да се възлагат прекалено големи надежди и свръхочаквания. Защото те могат да доведат и до свръхразочарования. Българското председателство на Съвета на ЕС не следва да бъде свързано и с прекалени амбиции и обещания, които да не се изпълнят до неговото приключване, защото това ще намали доверието в страната ни.

И все пак ролята на ротационното председателство на Съвета на ЕС не е малка и тя не следва да се подценява. Българското председателство ще има за задача да се справи с немалко предизвикателства, които ще изискват сериозна дипломация и усилия от българска страна.

Ето защо ротационното председателство нито следва да се надценява, нито да се подценява. Като повечето неща от реалния живот, то следва да получи адекватна и реална преценка на ситуацията и наличните способности.

Доколко сме успели да се подготвим за първото Българско председателство на Съвета на ЕС ще можем да говорим едва след около шест месеца.

А дотогава ще ни очаква много работа.