„Качество или количество? Преосмисляне на ролята на върховните юрисдикции в Централна Европа”

Текстът се включва успешно в активния европейски дебат за ролята на върховните съдилища.  Проф. Бобек обсъжда необходимостта от преосмисляне на ролята и функциите на върховните и конституционните съдилища в контекста на постоянно нарастващата им натовареност, като прави критичен анализ на законодателните промени и съдебната практика в Република Чехия.  Обяснява тенденцията по постоянно нарастване на делата с цялостното поставяне на обществения живот в рамките на правото в посткомунистическите държави, за разлика от предходното управление, когато съдилищата не са предпочитаният форум за разрешаване на спорове.

Качество или количество?

През последните десетилетия постоянно нарастващата натовареност на върховните и на конституционните юрисдикции в Европа принуди някои от тях да преосмислят ролята и функциите, които те би трябвало да изпълняват. Тази статия представя изследването на този феномен на основата на опита на Република Чехия. Представен е също така пример за юридически трансплант, въведен в системата и частично отхвърлен от нея. Този пример е поставен в по-широкия контекст на ролята на върховните съдилища в посткомунистическа Европа и продължаващия европейски дебат.

Върховният съд на Селекция функционира съвсем другояче. Поначало този съд е много по-малък. Макар броят на образуваните дела да е голям, той не решава повече от стотина дела годишно, защото подбира делата, които ще разгледа. Съдът подбира за решаване по същество само нови, важни или особено спорни проблеми. Делата, които съдът избира да разгледа, се изследват и обсъждат задълбочено. Решенията на съда, постановени през годината, се четат и широко се разискват от юристите, а по-долустоящите инстанции получават ясна насока, която се прокарва в съдебната практика и която те могат да следват.

Настоящата статия изследва проблемите, с които правните системи и върховните им юрисдикции биха могли да се сблъскат, щом вземат решение да преминат от подхода на Обемия към този на Селекция. Наистина правомощието да се подбират делата¹ е само една от съставките, необходими за трансформирането на Съда на Обемия в Съда на Селекция, но то е най-същественото.

Постоянно нарастващият обем дела във върховните и конституционните юрисдикции в цяла Европа през последните десетилетия принуди много от държавите да преосмислят ролята и функциите, които тези съдилища трябва да изпълняват.² Проблемите с натовареността, които са се развивали постепенно в Западна Европа след Втората световна война, станаха реалност в Източна Европа³ в рамките само на едно десетилетие след падането на комунистическия режим. Тази статия предлага изследване на един от примерите за този проблем. Основният предмет на изследването е чешката правна система, и по-конкретно усилието на двете върховни юрисдикции (Върховният съд и Върховният административен съд) да преначертаят своите функции, което може лесно да се резюмира като „по-малко количество и повече качество”. Този пример е поставен в по-широкия контекст за ролята на върховните съдилища в посткомунистическа Европа и продължаващия европейски дебат. В същото време статията дава пример за юридически трансплант, който след като е направен, е отчасти отхвърлен от приемащата система.

Тази статия се състои от четири части. Първата част съдържа общ преглед на идеалните модели на върховни юрисдикции и съответните интереси, на които тези модели по принцип са призвани да служат в различните системи. Втората част разглежда чешкия пример и останалите централноевропейски системи в по-широка перспектива и впоследствие поставя на обсъждане приведените в действие механизми на селекция с примери от гражданското и административното правораздаване. Третата част разглежда напрежението между върховните и конституционните съдилища в една и съща юрисдикция, доколкото става дума за подбор на дела. По-конкретно са разгледани два въпроса – конституционосъобразен ли е подборът на дела във върховните съдилища и могат ли конституционните съдилища да подбират делата, които разглеждат? Последната, четвърта част, разглежда в по-широк план политическите проблеми и очертава някои последици, които преминаването от Обемия към Селекция може да има за правните системи като цяло.

1. 
   Върховните юрисдикции и техните функции в сравнителен план
   

Върховните юрисдикции са призвани да изпълняват разнообразни функции. Привилегията на върховната юрисдикция да подбира делата, които ще разглежда, е само една от външните прояви на дълбоките различия в съдебните структури и култури. За да поставим чешката и другите централноевропейски юрисдикции в по-голямата картина, ще предложим две нива на въвеждащ анализ: анализ на „микро-ниво“, който се фокусира върху вида и условията за достъп до върховните съдилища, когато те функционират като съдилища от последна инстанция⁴, и анализ на „макро-ниво“, който поставя условията за достъп до върховните юрисдикции в по-широката перспектива на общата съдебна структура.

1. 
   „апелативен“ модел;
   
2. 
   „касационен“ модел;
   
3. 
   „ревизионен” модел.⁵
   

При апелативния модел (например Апелативната комисия на Камарата на лордовете – Appellate Committee of the House of Lords), в много други държави с общо право, но и във Финландия и Швеция⁶) Върховният (апелативен) съд има правомощието да отмени решението на долустоящата инстанция и да постанови ново собствено решение, т.е. не е необходимо да връща обратно делото на долната инстанция. При касационния модел (представен типично от френския Cour de cassation и съществуващ и в други държави на „романската” правна култура (например Италия и Испания⁷) съдът може или да потвърди решението, постановено от долустоящата инстанция, или да го отмени и да върне делото на долустоящия съд за ново разглеждане. Той не може да замени решението на долустоящата инстанция със собствено решение. Последният конвенционален модел е ревизионният модел, типичен за достъпа до върховните юрисдикции в германския правен кръг (Германия, Австрия, Швейцария,⁸ но, както ще бъде дискутирано детайлно по-нататък – такъв е и общият първоначален модел в посткомунистическа Централна Европа). Както при касационния модел, очаква се принципно върховната юрисдикция при ревизионния модел или да отмени разглеждания акт, или да го потвърди. Ако фактите не са достатъчно добре изяснени от долустоящата инстанция, Върховният съд може само да отмени решението и да върне делото. При условие обаче, че фактите са достатъчно добре изяснени, т.е. не са необходими нови доказателства, Върховният съд може да постанови ново собствено решение на мястото на решението на долустоящия, респ. долустоящите съдилища.

Моделите са, разбира се, идеални, и не винаги съществуват в своята чиста форма.⁹ Независимо от това идеалните модели са показателни за представяне на различията в достъпа до съд при различните модели на върховни съдилища и допустимостта, респ. недопустимостта да се подбират делата за разглеждане в съответните системи.
2. Подбор на делата за разглеждане
Подборът на дела най-често под формата на различни „разрешения за обжалване”, „петиции за разглеждане“ или „certiorari процедура” се различава от допустимостта на обжалването. Въпросът за допустимостта е процесуален – необходимо е да бъдат спазени определени процесуални изисквания, за да може съдът да разгледа делото. Решаването на въпроса за допустимостта зависи например от това дали жалбата е подадена в определен срок след постановяването на решението от второинстанционния съд, дали страната има професионално процесуално представителство, дали са платени съдебни такси. Ако тези процесуални предпоставки не са изпълнени, съдът ще откаже въобще да разгледа делото. Подборът на дела се различава от допустимостта по своето естество – при него се разглежда делото по същество, макар и по предварителен и непълен начин. Преценява се дали, според естеството на делото, правният проблем, който се поставя, е достатъчно значим, за да бъде напълно и задълбочено разгледан от върховната юрисдикция. Така, допустимостта на обжалването и подборът на дела за разглеждане са две отличаващи се и различни стъпки. Първата е необходимо предусловие за втората.

Разграничаването на решението за допустимост на обжалването от решението за разглеждане на делото пред върховната юрисдикция е ясно на теория, но все пак на този етап следва да бъдат направени две уточнения. На първо място – не всички системи включват и двата етапа. В някои системи, например в касационната, няма никаква селективност на делата per se – делото се разглежда, щом са удовлетворени всички критерии за допустимост на жалбата. От друга страна, в изцяло селективна система (апелативната система в нейната идеална форма), допустимостта на обжалването, макар да съществува, не е от особено значение. При условие че върховната юрисдикция е свободна да избира измежду определени дела само тези, които желае да разгледа, изискването за стриктно спазване на критериите за допустимост не е решаващо: ако някой от тези критерии не е удовлетворен, върховната юрисдикция просто няма да подбере делото за разглеждане. Това не означава, че в тези системи не съществуват изисквания за допустимост. В тях тези изисквания просто не са решаващи в такава критична степен, както в касационните и ревизионните системи, където критериите за процесуална допустимост функционират като единствен способ за филтриране на обжалванията пред върховната юрисдикция.

На второ място, в някои юрисдикции, които не са официално оправомощени да подбират делата за разглеждане, твърде широкото тълкуване на критериите за допустимост може да доведе до злоупотреби – до оставяне без разглеждане на значителна част от жалбите. Това важи особено при онези до голяма степен „хибридни“ критерии за допустимост, които не съдържат чисто процесуални условия за обжалванията –например срокове за подаване на жалби или задължително процесуално представителство от адвокат, а някои „субективни“ критерии – например че жалбата няма да бъде разглеждана, ако е „явно недопустима“ или „явно неоснователна“. Статистическите данни за съотношението между заведени и разгледани дела, които разкриват, че над 90 % от жалбите са отхвърлени като „явно неоснователни“¹⁰, показват, че критериите за допустимост с широки и непрецизни правни рамки могат ефективно да бъдат използвани за средство за филтриране там, където първоначално не е била предвидена никаква дискреция за филтриране.

Как трите модела се справят с подбора на дела за върховните юрисдикции? С най-широк достъп до съд и без всякакъв подбор на дела се характеризира касационният модел. В тези системи достъпът до върховната юрисдикция се счита за субективно право.¹¹ Последицата от неограничения достъп до върховната инстанция е, че върховните съдилища в тези системи са големи институции със стотици съдии, които решават десетки хиляди дела годишно.¹²

= делото е от значение за развитието на правото („квази“ законодателна необходимост);

= проблемът се решава противоречиво в практиката на долустоящите (най-често апелативните) съдилища;

= някои от процесуалните кодекси освен това съдържат определени „остатъчни“ категории за значителни и тежки процесуални нарушения, които са повлияли на изхода на делото по същество.¹⁴

Различните характеристики на съответните системи отразяват различния избор на целите, на които върховните юрисдикции трябва да служат. Те могат да бъдат назовани „частни срещу публични“,¹⁹ „индивидуални срещу обществени“. Разбира се, и двете цели присъстват във всички национални и международни правораздавателни органи. Въпросът е на коя от тях се отдава предпочитание. Частната цел се фокусира върху разрешаването на правни спорове по отделни казуси. Водещ е частният интерес на отделната страна – ищецът отнася спора до съда и ако „не е доволен“ от решението, иска да обжалва колкото е възможно повече. Публичната цел, от друга страна, поставя акцента върху обществения и общностния залог в правораздавателния процес. Публичната цел излиза на преден план най-вече на нивото на върховната юрисдикция. Задачите, с които върховните юрисдикции са натоварени, са по принцип от публично естество – гарантиране на единството на националната (федералната) правна система, изясняването на конкретни проблеми и гарантирането на цялостната законосъобразност на правораздаването, както и на развитието на правото.

Ясно е, че тези две функции никога не могат да бъде изцяло разделени – справедливото правораздаване по отделен казус служи на по-широките обществени интереси за законност, а често и на други цели – като изясняване на правото или неговото развитие. Но ясното, пълно и предвидимо тълкуване на закона, управлявано и надзиравано от върховната юрисдикция, е също от изключителен интерес за всекиго. Ясната и предвидима практика, създавана от върховната юрисдикция, намалява правната несигурност относно съдържанието на правото. Тя дава ясни насоки на долустоящите инстанции, така че да не е необходимо лицата всеки път да достигат до върховен съд, за да знаят как трябва да се реши техният казус.

Системите се различават по акцента, който поставят върху съответните цели и интереси, на които една върховна юрисдикция трябва да служи. Както добре отбелязва J. A. Jolowicz,²⁰ донякъде е парадоксално, че касационните системи, в които върховните юрисдикции са първоначално замислени като институции, служещи на чисто публична цел,²¹ постепенно са се свели до върховно правораздаване с частни цели. Касационните съдилища в Италия и Франция, замислени първоначално като пазители на общата законност, постепенно са преминали към чисто „частни“ функции. Почти никаква публична функция не се изпълнява в десетките хиляди дела, произвеждани всяка година, тъй като в голяма част от тях няма нищо ново за правото, а решенията им са кратки до степен на пълна неразбираемост. При този брой дела, разглеждани всяка година, и стотиците съдии, които ги решават, вътрешните противоречия между решенията са неизбежни.²² Върховните юрисдикции в тези държави са сведени до трета инстанция по отделни спорове без почти никаква забележима „публична“ функция.

В другия край на видимия спектър е апелативният модел. Тук акцентът ясно е поставен върху публичната функция, която върховният съд би трябвало да изпълнява. Достъпът до върховната юрисдикция и подборът на дела се извършват изключително на основата на значимостта и новостта на правния проблем, който се разглежда по делото, т.е. критериите надхвърлят интереса на отделната недоволна страна, която търси още едно преразглеждане на спора. Индивидуалното правосъдие няма много общо с тези дискусии. Като пример за този възглед е „certiorari“ процедурата в САЩ, където разглеждането се прави в интерес на правото, а не в интерес на страните.²³ Не е главна задача на съда да въздава индивидуална справедливост. Този въпрос е поставен доста остро от един наблюдател на практиката на Върховния съд на САЩ по време на сесията от 1958 г., когато Съдът разглежда значителен брой дела за отговорност на работодателя, в които е принуден да събира доказателства (нещо, което не е било извършено надлежно от долустоящите федерални съдилища) и да разрешава индивидуални спорове. Установяването на такава практика от Върховния съд е наречено „лошо боравене с власт” и „тежко пропиляване на съдебните ресурси на нацията”.²⁴

B. Макро-ниво: структура и йерархия на съдебната система
Различията в достъпа до върховния съд и допустимостта, респ. недопустимостта на подбора на дела имат дори по-дълбоки корени от различията в акцента върху целите на ролята на върховните съдилища. Тази различия може да бъдат проследени до самите принципи на функциониране на съдебната система и ролята на съдията в тях. В своя задълбочен анализ на съдебната и държавната власт M. R. Damaska различава две концепции за устройство – йерархичен идеал и координационен идеал.²⁵ Йерархичният идеал представлява модел на класическата бюрокрация – той се характеризира с професионален корпус, организиран в ясна йерархична структура и вземащ решения на основата на своите технически познания. Системата разчита на широкообхватен контрол и надзор върху дейността на долустоящите нива на системата. Координационната система, от друга страна, е по-скоро „аморфна“ машина без такава стриктна йерархия. Процесът на вземане на решения в системата се основава главно на техническото познание и компетентност, но не и на опит, на споделени концепции и общо разбиране за етични и политически норми, поддържани от „здравия разум“. Системата не изисква широкообхватен контрол и надзор на отделни решения – оттам и наименованието „координационен“ идеал.

Континенталните съдебни структури, особено латинските (Франция, Италия, Испания), но до голяма степен също и германските, имат йерархично устройство. Англо-американските системи, както изобщо държавите с общо право, могат да бъдат отнесени към координационния модел на устройство. Тази разлика може, между другото, да има дълбоко отражение върху достъпа до върховния съд и неговата роля.

В координационния модел върховните съдилища разчитат не само на споделените ценности, но и на по-важни системни инструменти, които са се развили на основата на този идеал – продължителното съблюдаване на вече решеното по силата на доктрината stare decisis и силата на прецедентите. С тези инструменти координацията на дейността на долустоящите съдилища изисква много по-малко дейност на страна на върховния съд. Системата не изисква широкообхватно преразглеждане на решенията на долустоящите съдилища, а единствено създаването на общи насоки, които се следват автоматично. При тези рамки и по тези причини върховните юрисдикции могат да подбират делата и да навлизат в дълбочина в съответните области на правото. Тяхната основна функция е да създават нови прецеденти, т.е. да решават дадени правни проблеми с оглед на бъдещото развитие. Върховното съдебно правотворчество е ориентирано към бъдещето – делата се подбират така, че да създадат прецедент и да регулират бъдещите правоотношения.

Задачата на върховните юрисдикции при йерархичния модел е различна. Тя се свежда преди всичко до упражняването на контрол върху правилността на индивидуалните решения на долустоящите съдилища. „Продукцията“ на юриспруденцията на върховния съд при йерархичната система е предимно свързана с правни грешки по индивидуални дела, а не със създаването на „прецеденти“. Ако все пак някакви „прецеденти“ бъдат създадени, по-принцип под формата на „установена съдебна практика“,²⁶ това е само „вторичен продукт“ измежду хилядите или десетките хиляди решения, постановявани ежегодно от върховната юрисдикция. Процес на вземане на решения в тези съдилища е предимно ретроспективен. Годишно те разглеждат и коригират десетки хиляди вече постановени индивидуални решения.

Това са в изчистен вид двата противоположни модела. Те са показателни за разбирането на някои доминиращи принципи на функционирането на върховните юрисдикции във всяка система. Германският и централноевропейският ревизионен модел на върховни съдилища е в известен смисъл хибрид между тези две изчистени идеални устройства. От една страна, този модел не се доближава до установяването на пълноценна доктрина за stare decisis или система от прецеденти, позната на системите от общото право. От друга страна, не може да се каже, че решенията на техните върховни юрисдикции (общите юрисдикции, но също и конституционните съдилища) не биха имали никаква обвързваща сила извън индивидуалното дело.²⁷

Тази хибридна форма до известна степен е отразена в достъпа до върховния съд и подбора на дела от него в рамките на културния кръг на германския ревизионен модел. Както вече е видно от общите критерии за достъп до върховните съдилища от този тип, условията са смесени. От една страна, системата частично е ориентирана към бъдещото – като прецедента система. Върховният съд разглежда дела, когато възниква въпрос от фундаментално правно значение, където има нужда от развитие на правото, или при противоречива практика на апелативните съдилища. От друга страна, типично присъства допълнителна „остатъчна“ категория, при която достъп до върховната юрисдикция може да бъде предоставен най-вече при допуснато по делото явно нарушение на материалния закон или тежко нарушение на процедурата пред долустоящите съдилища. В този смисъл тези системи често изглеждат, от една страна, като развиващи се по посока към координационния модел, но са неспособни да се откажат от идеята за индивидуален съдебен контрол и индивидуализирано правосъдие пред върховната юрисдикция.

2. 
   
   
   Изтегляне 0.71 Mb.
   
   Сподели с приятели: