Глава І. История на касационното производство в българското административно правосъдие

Глава І. История на касационното производство в българското административно правосъдие

Историята на касационното производство е неразривно свързана със създаването и развитието на Върховния административен съд (ВАС) в България. С малки изключения касационното оспорване по административни дела се е осъществявало в рамките именно на тази съдебна институция.

Още в самото начало на руско-турската освободителна война (1877 – 1878 г.) в щаба на руското командване се създава Гражданско управление на България. Една от основните задачи на това управление е изграждането, наред с другите области на държавно устройство в освободените български земи, на пригодна действаща съдебна система. Тази задача руското управление осъществява с обнародваните на 24.08.1878 г. “Временни правила за устройство на съдебната част”. Модерно за времето си решение е постановяването с тези правила на двустепенни административни съдилища – окръжни, като първостепенни, и губернски, като втора инстанция. Първоначално въззивните актове на губернските съдилища не се обжалват по касационен път, а тези, чийто предмет надминава 5000 гроша, се представят за одобрение от комисаря на руския император (ст. 922 и 923 от Временните правила). По-късно с промяна на обстановката тази позиция на руското гражданско управление претърпява развитие към образуването на върховно съдилище. Така с отделна наредба на 25 ноември 1878 г. се учредява Върховен съд с правомощията на касационна инстанция.

Трудно е да се възприеме така създаденото учреждение като ВАС, както го нарича Марин Дринов в своите “Записки “, тъй като този Върховен съд първоначално се състои от три отделения - гражданско, наказателно и административно. На практика в този си вид Върховният съд е част от съдебната администрация при комисаря на руския император, тъй като началникът на съдебния отдел (който е пръв председател на съда) е изпълнявал всъщност функциите на министър на правосъдието. Като официална дата за откриването на Върховния съд се счита 26 май 1879 г., когато в София той започва работа в нов попълнен състав. Този съд просъществува твърде кратко, като за Южна България той прекратява дейността си с влизане в сила на Органическия устав на Източна Румелия на (14.04.1879г.), а в Княжество България той работи до 25 май 1880 г., когато Второто обикновено народно събрание с Допълнение към временните съдебни правила приема Закон за устройство на съдилищата (ДВ, бр. 47 от 2.06.1880 г.), чрез който правата на административните съдилища преминават върху общите съдебни учреждения.

Обръщаме внимание на този Върховен съд, тъй като една от основните негови компетенции е да разглежда по касационнен ред жалби, подадени срещу решенията и присъдите на губернските административни съдилища. Въпреки че русите изграждат този съд като касационен, те влагат и съществени ревизионни елементи в неговите правомощия. Така според вижданията на тогавашния руски императорски комисар княз Дондуков-Корсаков, Върховният съд, във връзка с местните условия в страната по това време и в отклонение от неговата касационна същност е трябвало, след като отмени обжалваното решение, сам да реши делото по същество, без да го връща в по-долна инстанция.¹ Това разрешение по стечение на обстоятелствата се оказва сполучливо и перспективно по отношение на административните дела. Нека още тук отбележим, че и в съвременното касационно обжалване все повече се разширяват правомощията на ВАС да решава по същество.

Върховният съд, създаден от Временното руско управление, има твърде кратък живот, поради което е доста трудно да се направи преценка за неговата практическа роля в процеса на изграждане на административното съдопроизводство и в частност - на касационното оспорване в българската съдебна система. Създаването му е било наложително поради острата нужда от еднакво тълкуване на законите и от осигуряване на единство в съдебната практика при решаване на делата. Все пак от значение е, че още в самото начало на образуването на българската държавност се демонстрира разбирането и волята на учредителите за създаването на модерно триинстанционно административно правосъдие.

2. За първи път в историята на административното правосъдие в България самостоятелен ВАС е организиран в създадената в резултат на Берлинския конгрес (юни 1878 г.), васална област Източна Румелия. По силата на чл. 18 от Берлинския договор се образува европейска комисия от представители на държавите, участващи на конгреса, със задача да изработи Органически устав на областта. Администрацията, включително и административното правосъдие са поверени на френският представител барон де Рен (baron de Ring). По тази причина така устроеното административно правосъдие, включително и ВАС, са по подобие на френското административно правосъдие и френския Държавен съвет (Conseil d`Etdt), изпълняващ в онзи период ролята на върховно административно съдилище.

Органическият устав на Източна Румелия е изготвен и одобрен в Цариград на 14/ 26 април 1879 г. Частта от него, изработена от барон де Рен, е приета без изменения и без разисквания. По подобие на френското устройство в Източна Румелия е учредено едно Върховно съдилище за административни тъжби (Cour superieure de contentieux administratif), със седалище в Пловдив и шест окръжни съдилища за административни разпри, по едно във всеки департамент на областта. Тези съдилища, за разлика от положението, установено за Северна България с “Временните правила”, не са включени в областта на съдебните власти. Това е обяснимо като се има предвид, че през този период във Франция административните съдилища са част от администрацията. Така устройството на Върховното административно съдилище е поставено в глава ІV на Устава, уреждаща Централното управление на областта. Чл. 60 от Органическия устав гласи: “Във ведомството на Главния секретар влизат сношенията с… върховното съдилище за административни тъжби, съставлението на личния състав на това съдилище…”. С други думи ВАС на Източна Румелия е подчинен и неговият състав се определя и назначава от първия главен администратор на областта – главен секретар и министър на вътрешните работи.

Интерес представлява смесеният състав на Върховното административно съдилище, което според акад. П. Стайнов е една от големите прилики с френската система на административни съдилища.¹ Независимо че ВАС в Източна Румелия е част от администрацията, в неговият състав единият от членовете, председателят, е професионален съдия. Единият съветник, назначен от Областното събрание, е депутат от неговия състав, а другият съветник е чиновник, назначен от генерал-губернатора. Присъствието на представители на трите власти – съдебна, изпълнителна и законодателна се разглежда като гаранция за независимост и по-широк контрол над администрацията. Акад. П. Стайнов счита, че при липсата на установена и опитна администрация, тази смесена система е едно сполучливо приспособление към местните условия в току-що освободената провинция.

На основание чл. 123 от Органическия устав всички присъди (решения), издадени от окръжните съдилища за административни разпри, освен случаите, за които те по силата на законодателни или административни наредби се произнасят като втора инстанция, могат да се подлагат на въззив пред Върховното съдилище за административни разпри. Законодателят определя компетентността на ВАС да се произнася като апелативна инстанция, която разглежда делата за втори път по същество и издава окончателно решение, което не подлежи на обжалване. А по силата на чл. 67, ал. 2 той се произнася като въззивна инстанция също и по жалби срещу решения, издадени първостепенно от главните администратори и от окръжните съвети, подобно на административни юрисдикции (тази тяхна компетенция е заимствана от разпространеното по това време във Франция учение за правомощията на министъра като административен съдия). Това е първият случай в историята на българското административно правосъдие, когато ВАС е уреден като апелативна инстанция. По-късно това разрешение е повторено и в първия Закон за административно правосъдие от 1912 г., но там редом с апелативни правомощия съдът притежава и касационни. Впоследствие подобна практика е напълно изоставена.

Органическият устав предвижда в чл. 124 издаването на специален закон, уреждащ административното правосъдие и административните съдилища. За тази цел на 31.08.1881 г. е издаден публично-административен правилник, който по-късно е оформен и е обнародван на 22.03.1882 г. като областен закон за съдопроизводството на Върховното и окръжните административни съдилища, състоящ се от 27 члена. Чл. 15 от този закон дава възможност за въззивно обжалване на всички присъди, издавани от окръжните административни съдилища като първа инстанция, в тридесетдневен срок от съобщаването им. В същия срок на въззивно обжалване подлежат и решенията на главните администратори и решенията на областните съвети, когато се произнасят като административни юрисдикции (чл. 18).¹ Неспазването на този срок води до изгубване правото на въззив (чл. 15, ал. 2). В по-рано издадения публично-административен правилник срокът за обжалване е 15 дни, но явно впоследствие се е оказал твърде кратък и законодателят го променя (чл. 15, чл. 17, чл. 18 от правилника).¹ Интересен момент в закона представлява засиленото служебно начало, установено в чл. 16, във връзка с разпоредбата на чл. 25. Според първата норма, ако не е подадена въззивна жалба против решението на окръжния административен съд, председателят му е длъжен да изпрати в период от 7 дни от изтичане на срока за въззив препис от това решение до Върховното административно съдилище. Това задължение за служебно представяне пред ВАС на всички решения, издадени от окръжните съдилища, има значение за уредената в чл. 25 възможност прокурорът по своя инициатива да иска въззив: “…по искане от изпълняващия прокурорска служба и след като чуе заключенията им, Върховното административно съдилище може да реши званично (d`office) унищожението на ония присъди от първа инстанция, които са противни на закона, макар и да не е направен въззив против тях… “. Тази разпоредба е една гаранция за по-добро спазване на законността в процеса, а оттам и по-сигурна защита не само на личния, но и на обществения интерес, който заема основно място в административното съдопроизводство.

За съжаление след Съединението (6.09.1885 г.) административните съдилища в Източна Румелия са унищожени. С Окръжно от Министъра на правосъдието № 5228 от 10.12.1885 г. и Указ № 198 от 24.12.1885 г. тяхното съществуване се прекратява и в Южна България се въвеждат действащите в княжеството закони. Висящите пред тях дела се прехвърлят за довършване в гражданските съдилища (по силата на закон от 27.11.1887 г.).

Въпреки че Върховното съдилище за административни тъжби в Източна Румелия не е устроено и не е разглеждало дела по касационен ред, а има компетенции само на апелативна инстанция, вниманието ни към него - в отклонение от разглежданата тема - е основано на две важни причини. На първо място това е началната стъпка в изграждането на самостоятелен ВАС като най-висша инстанция в българското административно правосъдие. Още повече, че на дейността му, както и на цялата система от административни съдилища в автономната област, се дава изключително висока оценка, независимо от краткия период на съществуването им. Единодушно е мнението в научната литература, че административното правосъдие в Източна Румелия е много по-сполучливо и по-съвършено от създаденото с “ Временните правила”. Дори някои от авторите, привърженици на френското административно право, считат, че то е било “ наредено” по един образцов начин.¹ Дали това е така, едва ли можем да бъдем сигурни, но според съвременниците закриването на административните съдилища след Съединението е представлявало крачка назад поради необмисленото премахване на общия съдебен контрол над администрацията.

На второ място, интересно е проблемът за въззивното обжалване на делата в административното правосъдие да се разгледа и осмисли, тъй като днес, след възстановяването на двуинстанционното административно правосъдие, съществуват колебания по въпроса как трябва да бъде устроена контролната инстанция. Понастоящем имаме касационно производство, което съдържа и някои съществени елементи на ревизионна инстанция. Разглеждането и решаването по същество на част от делата в съвременния ВАС (чл. 40 от Закон за Върховния административен съд – отм.; чл. 222 АПК) изправят пред въпроса за мястото на въззивното обжалване в административното правосъдие във връзка с един от основните принципи за бързина на процеса. Трябва да се напомни, че разглеждането и решаването на делата от Върховното съдилище за административни разпри в Източна Румелия като втора въззивна инстанция по същество е било улеснено и от факта, че този съд е принадлежал структурно към самата администрация и в неговия състав са били включени редом с професионалните съдии и опитни администратори. Те са били достатъчно компетентни да решават въпроси от областта на държавното управление. Днес нашият ВАС принадлежи организационно към съдебната власт и е съставен изцяло от професионални съдии, които едва ли могат да бъдат в пълна степен подготвени да се произнасят по материя от областта на изпълнителната власт. При това положение отмяната на незаконните административни актове и връщането им на органите, които са ги издали, при сегашното устройство на административното правосъдие е добро решение.

Първи опит за създаването на Държавен съвет по френски образец в България е направен непосредствено след Освобождението, с подготовката на проект за Органически устав за държавно устройство на Княжество България. По образец на сръбската конституция, проектът предвижда съществуване на Държавен съвет с административно-контролни и съвещателни функции. Този орган е трябвало да бъде съставен от назначени от княза и избрани от Народното събрание членове. Наред с другите правомощия на съвета, чл. 148, т. 3 предвижда, че той “ Ще разглежда в последна инстанция решенията на губернските управителни съдилища, когато има тъжба от частни лица срещу хазната или от хазната срещу частни лица." Губернските административни съдилища са изпълнявали ролята на втора инстанция в административното правосъдие, което означава, че Държавния съвет е трябвало да разглежда техните решения най-вероятно като третостепенен касационен съд. Очевидно това е пример за касационно производство, протичало по избирателна клауза само по жалби срещу и от хазната, което буди недоумение. Разбираем е фактът, че въпросите, свързани с данъците, са от първостепенно значение за една държава, особено в периода на изграждането и́, но това не оправдава съществения пропуск, допуснат вероятно поради пряко заимстване на подобни разпоредби от чуждо законодателство.

Проектът за Органически устав е представен на специално съставена комисия от български първенци, за да го проучи и внесе за гласуване в Учредителното събрание. Едно от решенията, които тази комисия взема, е предвиденият в проекта Държавен съвет да бъде трансформиран във втора камара на Народното събрание във вид на сенат, натоварен със същите функции. По това предложение в Учредителното събрание се разгарят остри дебати между представителите на либералното и консервативното течение. В резултат на заседание, проведено на 7.04.1879 г., с 99 срещу 22 гласа народните избраници отхвърлят идеята за държавен съвет или сенат и решават част от функциите им да отпаднат, друга част да се предоставят на Народното събрание, а трета част, включително и тези по т. 3 на проекточлен 148, да се включат в правомощията на Върховния касационен съд (Дневник XXІІ).¹ Изглежда депутатите не са били напълно наясно с ролята и мястото на подобен орган в нашето държавно устройство. Факт е, че никой не обръща внимание и не разглежда този орган в ролята му на висше административно съдилище. Явно е било твърде рано, за да се почувства нуждата от административно правосъдие в току-що освободена България.

След този първи неуспешен опит “нуждата от Държавен съвет е била наново изтъкната” ¹ през режима на пълномощията (1881-1883 г.). Княз Ал. Батенберг извършва държавен преврат, в резултат на който е суспендирана Търновската конституция. Главна реформа в новото правно организиране на страната е създаването от правителството на Държавен съвет, отново по френски образец. Той е трябвало да изработва законите и да осъществява контрол над правителството. Наред с другите правомощия, Уставът на Държавният съвет (обнародван на 14.09.1881 г., в сила най- вероятно от 16 същия месец) предвижда и съдебни функции в областта на административното правосъдие. Тези негови функции са в по-широк обем в сравнение с предвидените за Държавния съвет по руския проект за конституция от 1879 г. Съдебните компетенции на съвета се намират в § 19 от Устава, като основно значение за това изложение има буква “е”, която постановява: “да се изказва в последна инстанция върху административните препирни”.² Интересно последна инстанция на каква система от съдилища е трябвало да бъде Държавният съвет, след като окръжните и губернските административни съдилища, създадени с Временните правила за устройство на съдебната част, вече са били закрити (с Указ от 21 юни 1880 г. - ДВ, 28.06.1880 г.), без изрично да се посочва, че тяхната подсъдност преминава върху общите съдилища? Най-вероятно този съвет е призован да се произнася като касационна инстанция при обжалване решенията на съществуващите през този период разни административни юрисдикции. Дали Държавният съвет е разглеждал делата точно по касационен ред и как се е произнасял - в целия си състав или в отделна секция, подобно на френския си първообраз - няма достатъчно данни. Еднозначно е мнението в специализираната литература, че съветът несъмнено е изпълнявал ролята на истински върховен административен съд. Немалко са и неговите привърженици, един от които И. С. Бобчев, съвременник на събитията, пише: “… за голямо съжаление, било поради страх от консерваторщина, било поради незнанието на тънкостите на правото и значението на разните правителствени учреждения, едно учреждение толкова полезно за конституционни държави само с една камара се унищожи, и то без даже да се направи поне какъв-годе опит за неговото прилагане на дело.” ¹

Режимът на пълномощията е прекратен с възстановяването на Конституцията на 7 септември 1883 г., а с постановление на ІV-то Обикновено народно събрание през следващата година са отменени всички закони, резултат от политическия режим през този период, включително и уставът на Държавния съвет. По този начин опитите за създаване на ВАС в България замират за един период от около двайсет години. Това не означава, че през това време контрол над държавното управление под формата на административно правосъдие не се осъществява. Създадени са били множество изрично определени от закона административни органи, еднолични или колегиални, като съвети, комисии, бюра, учреждения, които са разглеждали жалби срещу незаконни актове и действия на администрацията. Това са така наречените административни юрисдикции. Независимо че се намират в състава на самата изпълнителна власт, те се занимават с правораздавателна дейност. Някои от административните юрисдикции се произнасят и като касационни инстанции. Така например министърът на финансите разглеждал по касационен ред жалби срещу решенията на специалните контролни комисии по облаганията с преки данъци. Също така окръжният финансов началник се е произнасял като касационна инстанция срещу решенията по облагане с поземлен данък. Други административни юрисдикции се произнасят като въззивни инстанции. Например министърът на обществените сгради е разглеждал въззивно жалби срещу постановления за събаряне на сгради, заплашени от самосрутване, а също и сгради, строени без разрешение. Министърът на финансите е бил въззивна инстанция по жалби срещу определяне разряда на патентите за право на търгуване със спиртни питиета.

Всички тези административни юрисдикции са съставени предимно от лица, изхождащи от самата администрация, служители на ведомствата, чиито актове се контролират, което не дава достатъчно гаранция за независимост и безпристрастие. Още повече, че техните решения не са подлежали на общ касационен контрол, осъществяван от един Върховен административен съд. Специалните административни юрисдикции не се ползват с доверие в административно-правната теория в този период. Те са смятани за несигурни и дори опасни учреждения, които по никакъв начин не могат да заместят редовните административни съдилища.¹

Въпреки че през този период не съществуват особени административни съдилища, много често административни спорове са били отнасяни по силата на специални закони за разглеждане в общите съдилища. В тези случаи общият съд действа подобно на административните юрисдикции. Такава подсъдност е била предоставена предимно на окръжните съдилища. Най-често те са се произнасяли като първа и последна инстанция, но понякога техните решения са подлежали и на касационно обжалване. Такъв е случаят, когато окръжният съд е извикан по закона за благоустройството да се произнася по регулационни планове и планове за дворищна регулация. Тези негови решения са подлежали на касационно обжалване пред ВКС.

Необходимостта от административно правосъдие води и до друга интересна възможност, уредена от законодателството през този период. Член 2 от Закона за гражданското съдопроизводство (ЗГС) от 1891 г. дава възможност на “частните лица или общества”, чиито законни субективни права са нарушени от актове и разпореждания на административни органи, да предявят пред съда иск за възстановяване на правата им, както и иск за претърпени вреди и загуби. Въз основа чл. 1 от същия закон обаче въпросът винаги трябва да се отнася до “препирни за гражданско право”. Това принуждава гражданските съдилища при липсата на специализирано административно правосъдие да прибягват до обширно тълкуване на понятието гражданскоправен спор. Още повече, че тогава в правната теория под гражданско право се разбира всяко субективно право, което представлява паричен или имуществен интерес дори когато произтича от отношения между гражданите и изпълнителната власт. Така широк кръг от административни правоотношения успяват да попаднат в компетенцията на общите граждански съдилища. От значение за разглеждания въпрос е, че административните спорове, оказали се в подсъдността на гражданския съд, се разглеждат по установения от ЗГС триинстанционен ред. По този начин и тук присъства касационното обжалване, макар и в едно косвено административно правосъдие. Но гражданските съдилища не могат в пълна степен да заместят административните. На първо място в тяхната компетентност попадат не всички административни спорове, които могат да възникнат, а само тези при които има нарушено едно субективно право. Второ, тези съдилища нямат власт да отменят или изменят акта или действието на администрацията, решенията им засягат само лицата, подали жалби, но продължават да бъдат в сила спрямо всички останали (чл. 2 ЗГС от 1891 г.). По този начин защита получава единствено конкретното субективно право, но не и общественият интерес за възстановяване на правовия ред, който винаги е имал предимство в административното правосъдие. Това много точно и умело е изтъкнато в Мотивите към законопроекта за административно правосъдие, изложени от специална комисия в навечерието на приемането на първия закон за административно правосъдие през 1912г.¹