Катедра ”Административноправни науки” касационно производство пред върховния административен съд докторант: Научен ръководител



страница5/15
Дата01.06.2017
Размер3.01 Mb.
#22613
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

2. През периода на социалистическото държавно управление до 1989 г. у нас съществува преглед по реда на надзора като контролен извънинстанционен способ. Той изразява преди всичко стремежа на държавата да обезпечи законосъобразността на своите актове и като последица да се защитят интересите на страните. Да възбудят това производство са могли единствено председателят на Върховния съд или Главният прокурор. Правоимащата страна не участва в процеса и няма никаква възможност да въздейства върху него. Тя може само да отправи молба до сезиращите органи, от които единствено зависи защитата на личните и́ права и интереси. Едва с измененията на ГПК от 21.04.1990 г. на заинтересованата страна е предоставена възможността да сезира пряко ВС за преглед по реда на надзора.

Последователните промени в законодателната уредба 1 постепенно превърнаха прегледа по реда на надзора от служебен почин за отмяна на влезли в сила съдебни решения в средство за защита, предоставено на заинтересованата страна. С оправомощяването на страните пряко да сезират Върховния съд за преглед по реда на надзора, както и със задължението съдът да разглежда делото в открито съдебно заседание, този институт до голяма степен се доближи по форма до редовна контролна инстанция от касационно-ревизионен тип. Въпреки това, след политическите промени от 1989 г. законодателят реши да замени прегледа по реда на надзора с касационно производство като последна редовна инстанция в процеса. Като най-вероятни причини за тази промяна могат да се определят на първо място желанието да се скъса радикално с всичко, свързано със социалистическото държавно управление и да се възвърнат традициите, съществували преди 1944 г. На следващо място важен фактор е стремежът да се уеднакви нашата съдебна система с тези на развитите западноевропейски страни, което пък се мисли все повече в перспективата на бъдещата интеграция на България в модерна Европа.

Новата Конституция 2 определи основните принципи, върху които трябва да се гради съдебната реформа. Тя въплъти в себе си съвременните обществени тенденции, свързани с развитието на демокрацията, с укрепването на гаранциите за законност и за правата на гражданите съобразно изискванията на правовата държава, с интереса от бързина и достъпност на правораздаването, от процесуална дисциплина и процесуална икономия. Конституцията постави основите на обновено и единно административно правосъдие у нас. Чл. 120 К потвърди и разшири въведената със ЗАП от 1979 г. обща клауза за обжалваемост на административните актове, както индивидуални, така и общи и нормативни. Съдилищата осъществяват контрол за законност на актовете и действията на административните органи, а гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Според Конституцията административното правораздаване се изгражда като дейност, извършвана изключително от съдилищата. Елиминира се възможността от създаването и функционирането на особени административни юрисдикции (чл. 119 К). Общата клауза за обжалване на административните актове пред съдилищата е подкрепена единодушно в VІІ-то Велико народно събрание при създаването на Конституцията. Налага се мнението, че в Конституцията трябва да се закрепи именно идеята, че административните актове по принцип подлежат на съдебен контрол. По-голямата част от народните представители не осъзнават напълно обществения интерес от обжалването на административните актове и се стремят да го свържат със засегнати конкретни права и интереси на отделните граждани.

Член 125 от Конституцията предвиди възстановяването на Върховния административен съд като институт, който осъществява върховен надзор за точно и еднакво прилагане на законите в административното правосъдие и се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет, на министрите, както и на други актове, посочени в закон като подлежащи на обжалване само пред него. ВАС е част от стремежа на създателите на Конституцията да изградят самостоятелна съдебна власт, която да предоставя възможност на всеки, който счита, че е нарушено негово конституционно право, да може да се обърне към съдебната власт, за да получи защита.1

Въпреки че Конституцията урежда степените съдилища, без да се ангажира с броя на инстанциите и със съотношението между редовните и извънредни способи за атакуване на съдебните решения, може да се каже, че тя поставя основите на изграждането на триинстанционното производство в гражданския и наказателния процес и на двуинстанционното производство в административния процес. Според § 3, ал. 3 от преходните и заключителни разпоредби на основния закон “Народното събрание в срок от три години приема законите, които изрично са посочени в Конституцията”. Касае се за устройствените и процесуалните закони, необходими за изграждането на съдебната власт. Следващата конкретна крачка към същата цел - възстановяване на касационното производство в административното правосъдие - е направена със ЗСВ,2 заменил ЗУС. Чл. 15, ал. 1 дефинира цялото съдебното производство като триинстанционно - първоинстанционно, въззивно и касационно (със забележката “освен ако в процесуален закон не е предвидено друго”). Въз основа на тази разпоредба, последващите общи и специални административнопроцесуални закони регламентират само две инстанции в административното правосъдие – първоинстанционно и касационно производство.

Като първа инстанция за разглеждане на споровете за законосъобразност на индивидуалните административни актове по установения със ЗАП ред, законът посочва специално обособени административни отделения при окръжните съдилища (чл. 58, ал. 1). И при тази трета за историята на нашето административно правораздаване реформа законодателят не намира воля за изграждането на система от самостоятелни първоинстанционни административни съдилища. Касационна инстанция за съдебните актове на всички съдилища относно законосъобразността на административните актове ще бъде ВАС (чл. 92, ал. 1). Целият раздел VІІІ от Глава четвърта на ЗСВ е посветен на устройството, правомощията и мястото на ВАС в съдебната система. Чл. 95 определя и в какъв състав съдът ще разглежда касационни жалби и протести.

Реално касационното производство се въвежда в действие с изменението на чл. 44 ЗАП, който в новата си редакция постановява решенията на окръжните съдилища да подлежат на касационно обжалване по ЗВАС.1 Така в нашето административно правораздаване отново се включва втората инстанция, съществувала до 1948 г. За нормалното правораздаване на възстановения ВАС е необходимо законодателно уреждане на неговата организация и дейност. След като ЗСВ уреди структурата на съда, възникна необходимост от специален процесуален закон, който да урежда правилата, по които ВАС ще осъществява своята дейност. Общото съдопроизводство по граждански дела не е в състояние да отговори на специфичната проблематика на административното правосъдие. В съответствие с текста на чл. 125 К, на 9.12.1997 г. ХХХVІІІ Народно събрание приема ЗВАС.2 За една от основните функции на съда законът определя разглеждането на касационни жалби и протести, а ВАС трябва да заработи като контролна инстанция спрямо съдебните и други органи, осъществяващи административното правораздаване. С постепенното заличаване на административните юрисдикции и при липсата на съответна нормативна уредба на дейността им, може да се приеме, че в съвременния български административен процес ВАС е касационна инстанция основно по отношение на съдебните решения на първоинстанционните съдилища.

Изработени са два проекта за новия закон. Под № 02-01-39 Министерският съвет внася в парламента Законопроект за производство пред ВАС. Паралелно с това народният представител Любен Корнезов представя Законопроект за ВАС под № 54-01-21. При уредбата на касационното производство е възприет подходът на подробно формулиране на съдопроизводствените правила в съчетание с препращане към отделни текстове на производството по дела за обжалване на административни актове, когато уреждат едни и същи проблеми. Използвани са и стари закони, уреждащи административното правосъдие у нас преди 1948 г.1 Въпреки че двата законопроекта са доста близки по съдържание, съществуват и няколко съществени различия между тях. Първата особеност в проекта на Л. Корнезов е, че той възприема ВАС като касационна инстанция само по отношение на решенията на по-нискостоящите по степен съдилища. Той предвижда решенията на ВАС като първа инстанция по дела за отмяна на административни актове да бъдат окончателни и да не подлежат на обжалване (чл. 26 от проекта). Авторът не урежда възможност съдът да заседава в друг състав освен 3-членен. Това съответства на неговото разбиране, че не е уместно съдиите от един и същи по степен съд да решават дела в различни инстанции, като по този начин решенията на едни съдии се проверяват от техни колеги със същия ранг.2

В законопроекта на МС е предвиден 5-членен състав на ВАС, който наред с правомощията си на първа инстанция, да разглежда касационни жалби и протести срещу решенията на 3-членните състави на съда. При обсъждането на законопроектите в Народното събрание са направени предложения за уреждане на двуинстанционно производство за разглеждане на жалби и протести срещу актовете на МС и министрите. Първоинстанционните решения на 5-членния състав по тези дела да се обжалват по касационен ред пред един разширен състав от 7 или 9 членове. Тази идея обаче не заляга в закона.

Разлика в двата законопроекта се наблюдава и по отношение на сроковете за подаване на касационни жалби и протести. По отношение на жалбоподателите Л. Корнезов предвижда 14-дневен срок за обжалване, но от датата на обявяване на решението (чл. 29 от проекта). Този срок се явява твърде кратък, при положение, че жалбоподателят сам трябва да следи за деня, в който решението ще бъде готово и официално обявено, при това, нито в двата законопроекта, нито във впоследствие приетия закон не е предвиден пределен срок, в който касационната инстанция трябва да е готова със своето решение. Може би затова МС в своя проект предлага по-дълъг, едномесечен срок за подаване на жалбата, който да тече също от датата на обявяване на пръвоинстанционното решение (чл. 34, ал. 1 от проекта на МС). Най-сполучливо е разрешението, окончателно възприето в закона, което определя 14-дневен срок за обжалване, който да тече от датата на нарочно съобщение до жалбоподателя, че решението с мотивите е изготвено (чл. 33, ал. 1 ЗВАС отм.).

За подаване на касационен протест Л. Корнезов определя същия 14-дневен срок, както и за жалбите (чл. 29 от проекта). Тук разрешението срокът да тече от датата на обявяване на решението е уместно, защото прокурорът като блюстител на законността е длъжен служебно да следи за дейността на съда. По тази причина необяснимо дълъг изглежда предложеният от МС 6-месечен срок, предоставен на главния прокурор на Р България и на заместник главния прокурор за подаване на касационни протести при ВАС. За работата на изпълнителната власт шест месеца са дълъг период от време, в който тя не може да си позволи да бездейства под страх, че неин акт може да бъде протестиран. Ако прокурорът атакува даден акт в края на предоставения му срок и съдът го отмени, администрацията е под угрозата да се окаже в положение цели шест месеца да е работила в погрешна посока. Затова смятаме, че едномесечният срок, който в своя проект МС предлага за подаване на жалби (чл. 34, ал. 1), би намерил своето удачно място именно при протестите на прокуратурата (този срок възприе и новият АПК). За съжаление при приемането на закона законодателят потвърди 6-месечния срок за подаване на протест. Ще отбележим пътьом, че Л. Корнезов не предвижда в проекта си заплащането на държавни такси в касационното производство, следвайки принципа, че административното правосъдие трябва да бъде безплатно за да е по-достъпно.

Най-важната разлика между двата законопроекта е във връзка с правомощията на касационния съд, след като отмени незаконосъобразното първоинстанционно решение. Според Л. Корнезов, тъй като идеална съдебна система не може да съществува, въпросът е да се намери по-рационалното и целесъобразно разрешение. Затова той предлага за да се спази принципът на процесуална икономия и бързина, ВАС като касационна инстанция винаги, независимо от порока на решението, включително и когато е налице съществено нарушение на съдопроизводствените правила, да решава делото по същество, а не да го връща на по-долния съд отново за решаване (чл. 36, ал. 2 от проекта).

В закона е прието предложението от проекта на МС, според което, когато ВАС като касационен съд отмени решението поради съществени нарушения на процесуални правила, връща делото на първоинстанционния съд за ново разглеждане от друг състав. Във всички останали случаи касационният съд решава делото по същество. Той решава делото по същество и когато отмени повторно обжалвано решение, дори касационното основание да е нарушение на съдопроизводствените правила (чл. 41, ал. 2 и 3). Това е един компромис между основната роля на касационния съд да бъде преди всичко контролна инстанция и принципа за бързина и процесуална икономия, много необходим в административното правосъдие.

Трябва да отбележим, че за разлика от своите предшественици, които през 1912 г. с нескрит ентусиазъм приемат първия Закон за административното правосъдие, при второ четене на ЗВАС в Народното събрание присъстват само 139 депутати. По-голямата част от народните представители не са особено заинтригувани от съдържанието на закона. Доказателство за това е фактът, че преобладаващата част от членовете на закона се приемат с пълно мнозинство, а предложенията, които Л. Корнезов прави, се отхвърлят предимно по политически причини. (Въпреки декларациите, че ЗВАС е част от провеждането на съдебната реформа и от него се очаква да подобри административната и нормотворческа дейност на изпълнителната власт.) Единствено председателстващият Народното събрание Ал. Джеров определя приемането на закона като факт твърде значим и съществен, като важен индикатор за действително провеждаща се реформа в съдебната система.1

Правната уредба на касационното производство не беше уредена изчерпателно със ЗВАС и затова се налага привличането на ГПК, към който чл. 11 изрично препраща за субсидиарното му прилагане. Препращането към нормите на касацията в гражданското съдопроизводство невинаги е уместно и достатъчно, тъй като не е пригодено изцяло да обслужва специфичната материя на касационното производство в административното правосъдие. Но реалностите са други и ГПК е част от правната уредба на административния процес. По тази причина, както и поради факта, че промените в гражданския процес, с които триинстанционното проозводство се възстанови, бяха гласувани и приети от Народното събрание едновременно със ЗВАС, трябва да обърнем внимание и на някои особености от уредбата на касационното обжалване по ГПК. Със Закона за изменение и допълнение на ГПК (ДВ, бр. 124 от 23.12.1997 г.)1 са отменени процесуалните разпоредби на чл. 225-230 ГПК, с които се уреждаха ПРН, и се прие нова глава ХІХ “а”, която регламентира касационното обжалване пред ВКС, като редовна трета инстанция, по решения, които не се ползват със сила на присъдено нещо. За разлика от ВАС в гражданското правораздаване ВКС се учреди единствено като касационна инстанция.

С удовлетворение Ж. Сталев отбелязва, че при провеждането на реформата в гражданския процес законодателят предпочете да отмени или да замени отделни разпоредби на ГПК и да го допълни с нови, вместо да го отмени изцяло и да създаде нов кодекс. Той определя този подход като мъдър, защото въпреки промяната в държавното устройство, много от разпоредбите на ГПК могат успешно да продължат да функционират. От значение е и възможността да бъде използвана богатата практика на ВС и ВДА по прилагане на ГПК, както и повелята на разума, че не бива с лека ръка да се унищожи основен закон, действал в българската съдебна система близо половин век.2

При обсъждането на промените в ГПК в Народното събрание се отчита фактът, че триинстанционната система се въвежда с голямо закъснение от около шест години, въпреки че още през 1992 г. започва изготвянето на законопроекти. Основен въпрос, който се поставя относно третата инстанция, е дали да се възприеме касационно или ревизионно обжалване. В класическата френска система, системата на романските страни, която е била възприета и от нашия ЗГС до 1948 г., касационната инстанция никога не може да реши спора сама. Тя може само при определени касационни основания да върне делото с указания за ново разглеждане. Ревизионната инстанция по австрийската и немската система може да отмени решението не само когато има процедурни нарушения и нарушения на материалното право, но и когато решението на съда е необосновано; тя може сама да реши спора при определени обстоятелства. Системата на ревизионно обжалване на пръв поглед дава гаранции за по-бързо движение на делата. В. Гоцев (министър на правосъдието и вносител на законопроекта на МС 1) счита, че ако ВКС е ревизионна инстанция, той ще бъде затрупан с решаване на дела и практически ще води по-бавно правораздаване, отколкото ако той бъде една чисто касационна инстанция. В. Гоцев вярва, че делата няма да се връщат до безкрайност, защото съдебната система винаги се стреми да работи. В големия брой от случаите върнатото дело ще бъде решавано по указанията на касационния съд. Така касационния съд ще бъде по-малко натоварен и ще разглежда основно въпроси, свързани с тълкуванията, които дава. Ж. Сталев е бил категорично против този проект за възприемане на романската система, уреждаща касационно производство в чист вид. Още повече, че след реформа от 1979 г. дори във Франция касационният съд е овластен да решава делото по същество, без да го връща за ново разглеждане, като по този начин се сближава с ревизионното производство.

Свой законопроект представя и Л. Корнезов.2 В него той предлага да се запазят отменителните основания по чл. 207 ГПК и по-точно необосноваността на решението като касационно основание в чл. 218б, б. “в”, но законодателната комисия отхвърля това предложение, защото смята, че необосноваността е всъщност нарушение на съществени процесуални правила. Според Л. Корнезов необоснованост означава, че съдът не е допуснал нарушение на правна норма, а има грешка в логиката, в логическите правила, което води до грешки във вътрешното убеждение. Какво ще направи съдът, когато едно решение страда от порока необоснованост, когато например неправилно е присъдена сумата не на този, на когото се дължи. Л. Корнезов призовава достиженията на гражданскопроцесуалната наука и практика, натрупани с години, да не се изтриват с лека ръка от законодателя. Както и в законопроекта за ВАС, Л. Корнезов счита, че касационната инстанция винаги трябва да решава делото по същество, независимо от порока относно неправилността на решението. Ако ВКС винаги трябва да върне делото на съда, който е допуснал грешка, делото може да се озове дори в районен съд… Отново първа, втора и трета инстанция, което практически означава, че ако до въвеждането на триинстанционното производство едно дело се е решавало средно за около 5 години, то след това ще трябва да се решава за 10 години. Така според Л. Корнезов триинстанциоинното производство става много по-тромаво и по-неефективно. Процесът става вместо по-добър, по-бавен и по-скъп. При второто четене на закона Л. Корнезов подчертава, че се гласува един много важен закон пред полупразна зала. Той отбелязва, че с приемането на касационна инстанция в този вид депутатите правят лоша услуга на гражданското правораздаване и не трябва впоследствие да винят съдиите, че гледат бавно и тромаво делата си, а да винят самите себе си, че приемат закона в такъв вид.1 Това довежда логично и до нови промени през 1999 г.,2 на които ще се спрем по-надолу.

Новата Конституция от 1991 г. постави началото, а приетите въз основа на нея ЗСВ и ЗВАС, както и промените в ГПК, възстановиха и уредиха втората касационна инстанция в административното правосъдие. Не е предвиден друг следващ редовен инстанционен ред за контрол на съдебните решения в производството за обжалване на административни актове. ВАС е единствена касационна инстанция в административното правосъдие. Решенията на ВАС като касационен съд са окончателни и не подлежат на повторно касационно производство. През февруари 1997 г., като последна символична крачка, ВАС се върна в сградата, построена специално за него преди повече от половин век.


Каталог: paunov
paunov -> Европейски формат на автобиография
paunov -> Програма „международни отношения юридически факултет
paunov -> Нормативна уредба на ордените и медалите по времето на търновската конституция христо Паунов1
paunov -> Преглед на уредбата на основните права и свободи на гражданите в конституциите на българия наташа Ценева1
paunov -> Римскоправни аспекти на Имуществения статус на религиозните организации* Малина Новкиришка- стоянова1
paunov -> Програма по публична администрация примерен в ъ п р о с н и к по сравнителна публична администрация
paunov -> Гл ас д-р Ангел Шопов Образование, професионален опит и научни интереси
paunov -> Латинска правна терминология и казуистика анотация на курса
paunov -> L’âge d’or de l’ancienne faculté de droit de Bourges au xvie siècle Xavier Godin


Сподели с приятели:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница