Глава ІІІ. Касационното производство в сравнение с другите производства пред ВАС – за оспорване на административни актове и за отмяна на влезли в сила съдебни решения

Глава ІІІ. Касационното производство в сравнение с другите производства пред ВАС – за оспорване на административни актове и за отмяна на влезли в сила съдебни решения

За да очертаем мястото, във функционално и предметно отношение, на касационното производство в системата на административното правосъдие, както и за да определим степента на самостоятелност на това производство, ще го съпоставим с другите две оснвни производства, които се развиват пред ВАС – за оспорване на административни актове пред първата инстанция и за отмяна на влезли в сила съдебни актове. Между тези производства се наблюдават ред различия: в сроковете и в начина за подаване на жалбите, в начина на разглеждането им от съда, във въпросите, които могат да се разглеждат, в основанията за отмяна и касация, във възможностите за съда да връща делото за ново разглеждане или да го решава сам по същество. Два са обаче главните и основни правни въпроса, с които съдът трябва да се занимае – въпроса за подсъдността и въпроса за основанията за отмяна.

Процесът пред първата инстанция като производство, насочено към съдебното унищожаване на един порочен административен акт, се развива между едно лице, което иска отмяна на акта, и администрацията, която защитава акта, при участието понякога и на трети заинтересовани страни. За да може да се достигне до съдебно решение по повдигнатото оспорване, трябва да е налице жалба за отмяна, редовно подадена от лица, които по закон могат да подават такива жалби, и да отговаря на изискванията, които законът е установил за нея. Надлежно сезираният съд пристъпва към разглеждането на доводите и доказателствата, изтъкнати в жалбата, за да се произнесе по оспорването. Това са двете фази на този процес, характерни и за всяко съдебно производство.

А. Ангелов определя съдебният процес за отмяна като един конститутивен процес, при който жалбоподателят предявява потестативно право за отмяна на незаконосъобразния административен акт. От упражняването на това право, при успешно обжалване и с произнасянето на решението на съда, следва правната промяна на унищожението на административния акт.¹ В производството пред първата инстанция главната правосъдна функция на ВАС е проверка на административните актове, но едновременно с това се следи и за точното изпълнение на законите от администрацията.

1.1. Като основен критерий за разграничаване на производството за оспорване на административни актове от касационното производство се посочва характерът на обжалвания юридически акт. В първоинстанционното производство се обжалват само административни актове, докато предмет на касационната инстанция могат да бъдат единствено съдебни решения – в административното правосъдие това е съдебен правораздавателен акт, постановен по повод обжалване на административен акт, който не е влязъл в сила. Посочената основна разлика между административния и съдебния акт, съответно между органа на изпълнителната и на съдебната власт, е причина законодателят да наложи да се следват от ВАС две различни производства при отмяната на тези актове. И при двете производства въпросът е сведен до отмяната на незаконосъобразен официален държавен акт в резултат на подадена жалба или протест до съответния съд. При следване на определено съдебно производство, след надлежно сезиране с един спор, ВАС е призован да упражни съдебна функция и да се произнесе с решение. Произходът и на двете производства е резултат от общата цел да се запази общественият интерес, като се осигури единство в приложението на закона от държавните органи.²

Административният акт не влиза в законна сила (материална и формална) и може да бъде изменен или отменен служебно преди да бъде оспорен от самия орган, който го е издал, или от неговия йерархически началник, докато съдебното решение, ако не е обжалвано своевременно, влиза в законна сила и не може да бъде отменено от същия или по-горен съд, освен чрез преглед по законоустановения ред за отмяна на влезли в сила съдебни решения. Съдебната практика приема, че административният орган има право сам да отмени свой влязъл в сила индивидуален административен акт, от който не са били придобити права, дори и актът да е бил обжалван пред съда, но само при условие, че са налице законови предпоставки за отмяна на акта.¹ Настоящото законодателство не урежда подобна възможност, но проектът за АПК предвиждаше в производството пред първата инстанция - при всяко положение на делото, със съгласието на останалите ответници - административният орган да може да оттегли издадения от него акт (тази разпоредба при липсата на изрична забрана би трябвало да се прилага и по отношение на общите и нормативните административни актове – чл. 159, 188, 200; днес това е допустимо само по отношене на индивидуалните административни актове – чл. 156 АПК). От правната същност на административния акт следва допустимостта на законоустановена възможност по време на производството за отмяна администрацията, чийто акт се обжалва, да удовлетвори жалбоподателя, като отмени сама акта си по отношение на него и след като съдът се увери, че тъжителят е удовлетворен, да прекрати делото в разпоредително заседание (такъв правен институт е съществувал и в по-старото ни законодателство – вж. чл. 244 ЗУС от 1926 г.). Обратно, първоинстанционният съд никога не може да оттегли по време на касационното производство решението, което се обжалва.

Правният характер на оспорвания акт определя и една друга разлика между двете производства. Пред касационната инстанция могат да се обжалват само изрични решения, не и мълчаливи актове. Мълчаливи административни актове могат да съществуват, но мълчаливи съдебни решения няма. След като веднъж е надлежно сезиран, съдът е длъжен да се произнесе с мотивирано писмено съдебно решение ( чл. 127 АПК; чл. 186 и сл. ГПК).

1.2. Друга важна отлика между двете производства представляват отменителните основания. Основанията за оспорване на административни актове и касационните основания не съвпадат напълно, въпреки че някои от тях на пръв поглед са идентични. Основанията за отмяна на административните актове отговарят на нарушенията на петте изисквания за законосъобразност, докато касационните основания се отнасят до нарушения, свързани с решението на първоинстанционния съд по административно дело. Без да се спираме поотделно на всяко основание за отмяна или за касация (чл. 146 и чл. 209 АПК, както и чл. 218б, ал. 1 ГПК), ще щрихираме някои от характерните прилики и разлики между тях.

Нищожността на съдебното решение е изведена като самостоятелно касационно основание, като теоретически и практически са изяснени и конкретните нарушения, които могат да водят до нея. При основанията за отмяна на административните актове това не е необходимо, защото всяко по-съществено нарушение на изискванията за законосъобразност, което води до липса на волеизявление, прави акта нищожен. Нищожността на административния акт може да бъде и основание за образуване на касационно производство, като съдът следва и служебно да констатира и провъзгласи нищожността, ако я установи от фактите по делото.

Съпоставянето на основанията за оспорване на административните актове с касационните основания показва, че законодателят държи да се запази формалният характер на касационното производство. Вследствие на това касационните основания са строго ограничени. Касационният съд разглежда съдебен акт, резултат от едно строго съдебно производство, ръководено и решавано от висококвалифициран орган в лицето на съда, което гарантира в много по-голяма степен законосъобразността на постановения юридически акт. За това и недопустимостта на съдебното решение е касационно основание, докато при административния акт от значение са единствено компетентността на органа, който го издава, и предписаната от закона форма.

Нарушението на материалния закон е основание както за оспорване на административен акт, така и за касационно оспорване, но нарушението на закона е порок много по-тежък, когато е извършено от съда, отколкото когато е дело на един административен орган, който може да упражнява и свободно усмотрение, защото, както отбелязва П. Стайнов, съдията „знае и трябва да знае правото” и да го прилага, докато административният орган има за задача преди всичко да управлява и да задоволява обществения интерес. В своята дейност администрацията, дори и да сбърка, може да поправи грешката си, като оттегли акта си и издаде на негово място нов, съобразен с материалния закон. Съдията не може да оттегли вече прогласеното съдебно решение, неговия акт е необратим, ползва се със сила на присъдено нещо. Това според П. Стайнов принуждава съда да бъде много по-внимателен в своята работа и да допуска нарушаване на закона много по-рядко от административния орган, който при това е и юридически по-слабо подготвен.¹

Нарушението на съдопроизводствените правила също е основание, което е посочено и при двете производства. Производството само по себе си играе различна роля при създаването на административните актове и на съдебните решения. Производството, което трябва да се следва от съда при решаването на делото, е много по-строго регламентирано. То - наред с наличието на правен спор, надлежно сезиране, самостоятелност и независимост на съда при решаване на делото, силата на присъдено нещо на съдебното решение - е един от основните елементи, които характеризират дейността на съда като правораздавателна. Трябва изрично да се подчертае, че нарушаването на производствените правила като касационно основание се отнася до съдебното решаване от първоинстанционния съд, а не до издаването на оспорвания административен акт.

Порокът превратно упражняване на власт няма място като основание в касационното производство, тъй като в този случай се касае за възможност да се подложат на преценка актове, в които е упражнено свободно усмотрение, което е отличителна черта за административните актове. При упражняване на административна дейност може да се постави въпросът за цел и свободно усмотрение, а оттам и за превратно упражняване на власт, което липсва при съдебната функция. Логическата дейност на съдията при формиране на неговото решение се проверява чрез касационното основание за необоснованост, но тя е много по-ограничена от формалните правила, които законът и́ предписва за разкриването на субективната истина.

В касационното производство активната легитимация на жалбоподателя се определя от качеството му на страна в първоинстанционното производство, съдебното решение по което се оспорва. Това се отнася и за другите заинтересовани страни. Пред касационната инстанция могат да участват като тъжители или ответници само лица, които са участвали или са могли да участват в делото по същество. По тази причина не се изисква от тъжителя да доказва наново наличието на пряк и личен интерес, защото той е имал такъв още когато е бил допуснат да участва пред първата инстанция. Процесуално недопустима е касационна жалба, подадена от лице, неучаствало в производството пред първата инстанция (чл. 215, т. 1, АПК). Това се отразява и при законодателното установяване на причините, поради които касационната жалба се оставя без разглеждане, където не фигурира изискването за личен и пряк интерес, за разлика от условията, при които жалбата за отмяна се оставя без разглеждане (чл. 20, ал.1, т. 3 и чл. 37 ЗВАС отм.; чл. 159, т. 4 АПК и чл. 219 проект за АПК; чл. 215 АПК).

На практика страните по оспорване на административния акт са като при касационното обжалване на решението по този акт, същите страни се конституират още в началото на производството по издаването му.

1.4. Особености в разглежданите производства се наблюдават и по отношение на влиянието на жалбата върху атакувания юридически акт. Жалбата и протестът срещу оспорения административен акт спират изпълнението му, освен ако съдът разпореди друго. Когато административният орган е допуснал предварително изпълнение на акта си, съдът по искане на заинтересованата страна може да спре изпълнението (чл. 15, ал. 2 ЗВАС отм.; чл. 166 АПК). Своевременно подадената жалба в производството за отмяна притежава суспензивен ефект. В теорията това се определя като сериозна гаранция, че докато трае оспорването и съдът не се е произнесъл, актът няма да се изпълнява, като по този начин се обезпечават правата и законните интереси на жалбоподателите. Жалбата и протестът срещу общ или срещу нормативен административен акт не спира изпълнението му, освен ако съдът постанови друго (чл. 15, ал. 1 ЗВАС отм.; чл. 180 и 190 АПК). В производството за отмяна по ДПК жалбата не спира изпълнението и на оспорения индивидуален административен акт. Актът подлежи на незабавно изпълнение, освен ако е спряно от данъчния орган (чл. 127 ДПК отм; чл.156 ДОПК).

Правната уредба отпреди 1944 г. предпоставя, че тъй като администрацията в една правова държава е длъжна да съобразява своята дейност с наредбите на закона, то всеки неин акт трябва да се счита законно извършен и поради това подлежащ на изпълнение, без да се обръща внимание на оспорването, което се развива пред съда, относно законността на акта. По това законодателство подадената жалба не спира изпълнението на административния акт. Съдът може да постанови в разпоредително заседание спирането му, ако незабавното изпълнение не се налага от обществен интерес или спирането би причинило непоправима вреда на страните. В основата на такова законодателно разрешение стои презумпция, че администрацията действа винаги легално и законно (вж. чл. 222 ЗУС от 1926 г.; чл. 46 от НЗАП от 1934 г.).

За разлика от първата инстанция, в касационното производство, на пръв поглед по аналогия с гражданския процес (чл. 218б, ал. 2 и следв. ГПК във връзка с чл. 144 АПК) следва да се приеме, че касационната жалба и протест не спират изпълнението на оспорваното решение. Съдът по искане на заинтересованите или на прокурора може да спре изпълнението след представяне на надлежно обезпечение. На практика не е така. Подадените в срок касационна жалба и протест имат и суспензивен ефект. Фактът на завеждане на жалбата и протеста в деловодството на съда предизвиква суспензивния ефект. Те възпрепятстват пораждане на силата на пресъдено нещо на първоинстанционното решение. Оспорването спира и изпълнението му (арг. от чл. 166, ал. 1, вр. чл. 228 АПК; чл. 268, т. 2 АПК). Същото е становището и на съдебната практика (О. № 1517 от 14.08.1998 г., ВАС, ІІ отд.). Първоинстанционното решение не влиза в сила до разглеждането на жалбата или протеста. Висящността на жалбата и протеста пред ВАС препядства изпълнението на атакуваното решение, поради което е ненужно спирането му с отделен съдебен акт.

Жалбата и протестът и в двете производства притежават деволутивен ефект – те сезират с определен административноправен спор компетентния контролен съд, който е задължен да се произнесе по допустимостта им. Деволутивен ефект в производството за отмяна жалбата и протестът имат и спрямо автора на акта, когато се подават чрез него. Той е длъжен да приеме и оформи преписката и в законния срок да я препрати на надлежния съд. Въпреки че жалбата се подава чрез издалия акта орган, за него не съществува вече т. н. право на отзив. Той не може повече по своя преценка, необвързан с другите участници в съдебния процес, да преразглежда спорния въпрос и евентуално да отменя или видоизменя издадения от него акт. Жалбата и протестът пренасят административноправния спор в съдебната система на контрол на административните актове, където единственият разпоредител с този спор е компетентният съд. Административният орган придобива качеството на страна в съдебния процес и по такъв начин по закона се третира наравно с всички останали.

В жалбата за отмяна на административния акт оспорващият трябва да посочи достатъчно основания и доказателства във връзка с тях, за да обоснове допустимостта и́. Липсата на изброени и обосновани основания в жалбата за отмяна не води непременно до недопустимост. В жалбата може да не е посочено конкретно нарушение на изискванията за законосъобразност на акта или може да е посочено друго нарушение, а не това, което съдът открива и преценява като незаконосъобразно. Съдът може да приеме за разглеждане дори жалба, която да не съдържа надлежно формулирани основания за отмяна, а само да се иска от съда да отмени акта, защото е незаконосъобразен. Жалбата ще бъде недопустима, ако в нея се оспорват въпроси, които не влизат в рамките на нито едно от изброените от закона пет изисквания за законосъобразност на административните актове. Първоинстанционният съд в това производство не е обвързан единствено с доводите, изложени в жалбата. Такива могат да бъдат наведени и в хода на самото съдебно производство, за разлика от касационното обжалване, където посочването и краткото формулиране на пороците, които съставляват касационните основания, е условие за допустимост на жалбата (чл. 35, т. 4 ЗВАС отм.; вж. и чл. 212, ал. 1, т. 4 АПК).

Ограничението в правомощията на касационния съд, което налага чл. 39 ЗВАС отм., не може да се приеме като абсолютно. Въпреки че липсваше изричен законов текст, процесуалната теория и практика приемаха, че касационният съд трябва служебно да контролира нищожността и недопустимостта на обжалваното решение и дори да прогласи нищожността на административния акт, предмет на цялото производство, ако това следва от установените по делото факти. Този нормативен пропуск беше поправен с приемането на АПК, ал. 2 на чл. 218, който значително сближи компетенциите на съда в двете производства, като изрично оправомощи касационния съд да следи и служебно за валидността, допустимостта и съответствието на обжалваното решение с материалния закон. Извън обхвата на служебната проверка остават единствено случаите, когато като основание е посочена неправилност поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила или поради необоснованост на решението. И в по-старото законодателство (чл. 238 ЗУС от 1926 г.) при касационни дела, въпреки че се изисква в жалбата да бъдат означени ясно и обстоятелствено касационните основания, ВАС не е длъжен в своето решение да има предвид само посочените в жалбата закононарушения.

1.6. Разлика между тези производства се наблюдава и във връзка с допускането и събирането на доказателствата. В производството за отмяна се доказват за първи път обстоятелствата по спора, личния и пряк интерес и др., за които се налага събирането на всякакви доказателства. При положение, че първоинстанционният съд е оправомощен да разглежда делото за първи път по същество и в немалко случаи да изменя административния акт, би следвало участващите в делото да могат да представят всички видове доказателства, да се подложат на преценка всички факти, чието установяване е необходимо за решаване на спора, за да се съобрази административният акт посредством съдебното решение със закона. Затова в производството за отмяна съдът събира всички допустими по ГПК доказателства. С оглед да се провери цялостната законосъобразност на оспорения административен акт, належащо е съдът да разполага с възможност да събира всякакви доказателства, в това число свидетелски показания, заключения на вещи лица (понякога това са единствените доказателства) и др. Тъй като действията на административните органи при издаване на административните актове се извършват при спазване на съответни производства, водене на преписки, съобразяване със срокове, обнародвания и др., самите доказателства и доказателствени средства се определят от характера на производството и са преимуществено писмени.

В касационното производство се допускат писмени доказателства (чл. 39 ЗВАС отм.; чл. 219 АПК). Не се допускат доказателства за установяване на обстоятелства, несвързани с касационните основания (вж. чл. 219, ал. 2 АПК). В миналото се е приемало, че при касационното разглеждане на делото изобщо не става дума за привеждане и разглеждане на доказателства, защото в производството по същество пред първата инстанция те са били вече веднъж разгледани, и то окончателно.

В касационното производство не се поставя въпрос за призоваване на трети заинтересовани лица, тъй като активната легитимация на страна в него се определя от правната възможност за реално участие в производството пред първата инстанция. Не е възможно възникването и наличието на правен интерес от касационно обжалване без лицето да е заинтересовано от съдбата на спорното пред първата инстанция правоотношение. На всеки етап от съдебното производство предметът на делото остава един и същ и затова присъединяване към процеса директно в инстанцията за касация по приницип е недопустимо. (вж. чл. 210, ал. 2 АПК)

В процеса по оспорване на административните актове пред съда са съчетани контролно-отменителното производство и производството по същество (чл. 28 ЗВАС отм. във вр. с чл. 42 ЗАП отм.; вж. и чл. 173 АПК). Като контролно-отменителен съд дейността на първата инстанция се свежда до проверка на редовността на издаването на административния акт и съобразяването му с приложимите материалноправни и процесуалноправни разпоредби. В това производство съдът проверява единствено дали са спазени изискванията за законност. Като контролно-отменителна инстанция съдът не решава делото по същество, преценява доказателствата не за да разреши поставения пред административния орган в производството по издаване на акта въпрос, а за да провери дали административният орган е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая и дали при установена фактическа обстановка е приложил правилно закона.¹ Съдът може да отмени акта, без обаче да може да издаде нов на негово място. Това ще стори органът, чийто акт е бил отменен.

В първоинстанционното производство съдът не решава делото по същество в няколко изчерпателно посочени в закона случая. На първо място, когато въпросът е предоставен на преценката на административния орган, т.е. в хипотезата на оперативна самостоятелност при издаването на акта. На второ място, когато съществото на оспорвания административен акт не позволява съдът сам да разреши по същество спорния въпрос. Третият случай е при отмяна на мълчалив отказ на административния орган, когато съдът също не може да изземе компетентността на администрацията и да упражнява изпълнителна власт. И в производството по оспорване на нормативни актове съдът никога не може да измени съдържанието на нормативен акт и да реши сам въпроса по същество. Във всички тези случаи първоинстанционният съд изпраща преписката на компетентния административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Ако след отмяната на оспорвания административен акт, съдът определи, че делото е в положение да бъде решено по същество, той дава по-нататъшен ход на процеса, в който следва да бъде издадено и самото решение по съществото на спорния въпрос, заместващо отменения акт. На този втори етап трябва да се обърне основно внимание върху обстоятелствата и фактите, които очертават съществуването или не на претендираното право или зъдължение. Когато развива производство по същество, първоинстанционният съд прави изводи и заключения, като отсъжда окончателното правно положение. Съдът решава спорния административноправен въпрос вместо административния орган. Така се постига бързина и икономичност в процеса и се преодолява упорството на администрацията да не издаде акт, на който гражданите имат законно право.¹ В този случай администрацията не е изправена пред необходимостта да издава нов акт на мястото на отменения, а ще прилага занапред изменения от съда съобразно със закона административен акт. След като съдът в решението си по същество установи единствено възможното според закона съдържание на административния акт, то е задължително за администрацията, защото е установено със силата на присъдено нещо.

К. Лазаров добавя, че в случаите, когато съдът е овластен да се произнесе по съществото на делото и евентуално да замести обжалвания незаконосъобразен административен акт със свой, законосъобразността на административния акт се преценява към момента на постановяване на съдебното решение. В такъв случай съдът трябва да вземе под внимание както фактите, настъпили след издаване на административния акт, така и тези, настъпили в течение на административното производство по разглеждане на жалбата срещу административния акт – субсидиарно се прилага чл. 188, ал. 3 ГПК.²

Анализирайки съдебната практика, Д. Хрусанов констатира, че въпреки предоставената му по закон възможност да решава делата по същество, в повечето случаи първоинстанционният съд действа като контролно-отменителна инстанция.¹

От своя страна касационното производство, с изключение на хипотезата, при която ВАС отменя обжалваното решение за първи път поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила и връща делото за ново разглеждане на първата инстанция, е производство по същество – ВАС решава делото по същество. По-подробно на този въпрос ще се спрем в следващата глава, когато предмет на анализ ще бъдат правомощията на касационния съд.

В заключение ще припомним, че в историята на нашето административно правосъдие различно е поставян въпросът за възможността - както в производството по оспорване на административни актове, така и в касационното производство - съдът да е овластен да решава спора по същество. Според ЗАП от 1912 г. и ЗУС от 1926 г. в производството за отмяна съдът не може да решава делото по същество, а единствено, ако уважи жалбата, прогласява отмяната на акта и надлежната администрация се лишава от възможността да прилага така отменения акт. В противовес, когато ВАС като касационна инстанция уважи жалбата и отмени решението, той може да реши делото по същество, ако прецени, че то е в положение да бъде решено. Наредбата-закон за административното правосъдие от 1934 г. предоставя възможност на административните юрисдикции, за разлика от ВАС като първа инстанция, да се произнасят и по същество, като могат да видоизменят с решението си обжалвания акт. Административната юрисдикция търси не само основания и поводи, за да произнесе отмяната на акта, а преди всичко търси чрез съпоставянето на закона и доказателствата какво трябва да бъде съдържанието на административния акт, за да бъде той напълно законосъобразен. ЗАП от 1970 г. разбира правомощието на административния съд като контролна инстанция и дава възможност при проверка законосъобразността на обжалвания акт съдът или да отхвърли жалбата, или, когато актът е противоправен, да го отмени изцяло или частично. Съдът не може да стигне дотам, че да реши сам по същество поставения пред административния орган въпрос, т.е. да започне непосредствено да администрира.¹

Решението по жалбата за оспорване на административен акт има сила на присъдено нещо между участващите в делото лица и учреждения, а ако атакуваният административен акт се отменя като незаконен без първоинстанционният съд да решава делото по същество, разпростира силата си спрямо всички – erga omnes. Съдът изявява воля обжалваният и намерен за незаконосъобразен акт да бъде лишен от правните си последици, като засегнатите от него лица бъдат освободени от задължението да го зачитат и изпълняват. След отмяната на акта другите заинтересовани не са длъжни да го обжалват отделно. Те могат да се позовават на отменителното решение и да черпят от него основания за неизпълнение на акта. Това е резултат от контролно-отменителния характер на производството за отмяна, за което в теорията се смята, че не се развива между конкретни страни, т.е. спор за права между страни няма и такъв не се разрешава, а предмет е оспорваната законност на обжалвания акт в интерес на законосъобразната дейност на администрацията. Когато актът се признае за незаконен и се отмени, той вече не съществува в правния мир. Решението, с което актът се отменя, има сила спрямо всички – актът не съществува за тъжителя, не съществува за администрацията, от която произхожда, не съществува за всички други, които актът е могъл да засегне.²

Когато обаче жалбата се остави без уважение, това решение има сила само спрямо тъжителя и административният орган, издал акта. Друго засегнато от акта лице може да оспорва същия акт самостоятелно, стига жалбата да е подадена в законния срок.

В случай, че първоинстанционният съд, след като отмени оспорения административен акт, пристъпи към разрешаване на въпроса по същество, в тази втора част на решението силата на присъдено нещо ще се простира само по отношение на участвалите в процеса страни.

П. Стайнов охарактеризира прегледа на окончателно съдебно-административно решение (прилага се субсидиарно правната уредба в ЗГС от 1930 г.) като производство, чрез което се атакува по изключение едно влязло в законна сила решение, за обжалването на което съществува редовно средство. Прегледът на решението означава преустановяване на силата на присъдено нещо. Силата на присъдено нещо обхваща само страните в делото, затова и само те ще могат да подават молба за преглед. Понеже прегледът е свързан със силата на присъдено нещо, негов предмет могат да бъдат само съдебни решения, не и административни актове, които не се ползват от нея. Според П. Стайнов преглед на окончателно касационно решение е недопустим, защото касационната инстанция не решава делото въз основа на налични доказателствени факти, а само проверява тълкуването на закона, който е приложен при решаването на спора от инстанцията по същество. Новооткрити обстоятелства, установяване по съдебен ред на лъжливост на показания или подправка на документи са без значение за касационния съд, който не решава въз основа на преценка на данни и доказателства.¹ Днес това теоретично разбиране е преодоляно и в обхвата на производството за отмяна по чл. 237 и сл. АПК влизат както решенията на низшите инстанции по отмяна на административни актове, така и решенията на тричленен и петчленен състав на ВАС по касационни жалби и протести.² Единствено отменителните решения на касационния съд не подлежат на контрол по този извънреден режим, тъй като той е допустим само за решения, които се ползват със сила на присъдено нещо. С отменителното решение на касационната инстанция не се разрешава спорът между страните, защото делото се връща на първоинстанционния съд за разглеждане и постановяване на ново решение по съществото на спора.³ Подобно е положението и с решението на касационната инстанция, с което жалбата се отхвърля като неоснователна. На отмяна подлежи решението на първоинстанционния съд по съществото на спора (О. № 6242 от 18.12.98 г., ВАС, 5-чл. с-в). От обхвата на това производство се изключват и касационните решения срещу съдебни актове, издадени от петчленен състав по обжалване на нормативни актове (О. № 5262 от 3.06.02 г., ВАС, 5 чл. с-в, О. № 8231 от 12.09.02 г., ВАС, 5 чл. с-в; вж. чл. 237, ал. 2 АПК и чл. 241, ал. 2 във вр. с чл. 195, ал. 1 от проекта за АПК, според който най-висш ще бъде седемчленен състав).

Съвременното производство за отмяна на влезли в сила съдебни актове се ръководи от принципите, че всяко съдебно решение в административното правосъдие трябва да бъде съобразено с изискванията на материалното и процесуалното право и да бъде обосновано. Всяко нарушение на тези изисквания, което би могло да се отрази на правилното решаване на делото по същество, трябва да повлече отмяна на издаденото по него решение. За да бъде доведена до край грижата на законодателя за осигуряване на законосъобразност на издаваните административни и съдебни актове, той предвижда и извънреден път за правна защита срещу евентуалните закононарушения в тях. Съществува ли друг ред за атакуване на съдебния акт или за защита на правото, отмяната е недопустима. Ж. Сталев подчертава, че отмяната по чл. 231 и сл. ГПК (респективно по чл. 237 и сл. АПК) не е обжалване, защото се развива след като решението е влязло в сила и процесът е приключен. Тя е средство за защита срещу неправилни решения, когато неправилността се състои в несъответствие между решението и действителното правно положение и се дължи на изчерпателно изброени в закона причини. „Тя се свързва с принципа за дирене на истината и цели да го обезпечи даже спрямо влезли в сила решения, като отстранява тяхната сила на присъдено нещо и налага повторно разглеждане на делото, за да бъде заместено неправилното решение с ново, правилно решение.”¹

Ясно е, че и при касационното производство, и при производството за отмяна на влезли в сила съдебни актове става дума за предоставено от закона на страните средство да атакуват едно съдебно решение с цел преразглеждане на делото и поправяне на констатираните недостатъци. Но те не са идентични нито по предмет, нито по метод, нито по място в общия съдебен процес. Основната разлика между касационното производство и това за отмяна на съдебни решения е дали атакуваният съдебен акт е влязъл в сила или не.

С изчерпване на двете инстанции в административния съдебен процес се изчерпват и редовните основания за оспорване на административните актове. Съдебното решение става окончателно и повече не може да се обжалва или пререшава и подлежи на изпълнение. Принципът е, че влезлите в сила съдебни решения са окончателни и не се допуска тяхното преразглеждане. Отмяната на влезли в сила съдебни решения е извънреден способ, призован да преодолее законовата материална сила на съдебното решение. Касационното производство е редовно, инстанционно, докато отмяната на влезли в сила съдебни актове е извънредно, извънинстанционно. Извънинстанционните производства се прилагат след като са били изчерпани редовните възможности. Предмет на такова производство могат да бъдат само съдебни решения, които са влезли в сила или защото не подлежат на обжалване, или защото срещу тях не е подадена жалба в определения от закона срок или подадената жалба е оттеглена, или защото са обжалвани в срок, но жалбата не е уважена (чл. 219 ГПК), т.е. всички предвидени редовни правни механизми са били вече използвани или в законните срокове е пропуснато да се използват. Подаването на молбата за отмяна не спира изпълнението на решението, тъй като става дума за вече влязло в сила решение, но съдът по искане на страната може да спре изпълнението му (чл. 236, ал. 1 ГПК, вр. чл. 144 АПК).

Различни са и основанията за касационно обжалване и за отмяна на влезли в сила съдебни актове, но и при двете производства те са изрично и изчерпателно определени от закона. Основанията по чл. 239 АПК са подобни на касационните основания, сочещи неправилност на съдебното решение, като се прокарва обособяване с оглед на специфичността на способа за защита. Докато касационните основания визират винаги нарушения, извършени от първоинстанционния съд при решаване на делото по същество, при отмяната всички основания визират наличието на нови факти, които ако биха били налице или имани предвид при съдебното обжалване на административните актове, нарушение на приетите съдебни актове нямаше да има. В някои случаи и тук вина носи съдът (чл. 239, т. 4, 5, и 6 АПК). В други случаи в някои от хипотезите вина може да носи съдът или той може да не е допуснал грешка (т. 2, т. 5 втората хипотеза). В трети случаи отговорни за допуснатата неправилност на решението не са нито страните, нито съдът, разглеждал делото по същество (т. 1 и 3). Жалбоподателят трябва да посочи отменителното основание и да го докаже, съдът се произнася само по това посочено и доказано основание. Подобно на касационните основания, и отменителните обвързват и ограничават както съда, така и страните в съответното съдебно производство, но не в еднаква степен. Съдът в това производство е абсолютно обвързан от съдържащите се в молбата основания за отмяна. Когато страната се позовава на едно отменително основание, съдът не може служебно да премине към друго.

Както вече стана дума, съдът в касационното производство като правило решава делото по същество (с изключение на случаите на съществено нарушение на съдопроизводствените правила от по-долния съд), с което приключва производството по първоначално повдигнатия административноправен спор. Съдът в производството по отмяна на влезли в сила съдебни актове не решава делото по същество, той връща делото за ново разглеждане от надлежния съд, т.е. цялото производство за решаване на административноправния спор започва отново. В това се състои и ролята на този институт. Съдът за отмяна не връща делото за ново разглеждане единствено при основанието по б. „г” на чл. 231 ГПК (респективно т. 4 на чл. 239 АПК), защото при две противоречиви съдебни решения е най-нормално ВАС като върховна инстанция сам да отмени неправилното и да остави в сила правилното. Само ако и двете решения са неправилни, ще се стигне до връщане на делото за ново разглеждане.

В касационното производство делото се разглежда със задължителното участие на прокурор. В производството за отмяна такова изискване не съществува.

Производството за отмяна е средство за защита само срещу неправилните съдебни решения, но не и срещу нищожни и недопустими решения. Правото на страната за отмяна е субективно процесуално публично право, което стои много близко до правото на жалба. Решението, с което е оставена без уважение молбата за отмяна на влязъл в сила съдебен акт, не подлежи на касационно обжалване. Недопустимо е при подадена касационна жалба, с аргумент за процесуална икономия тази жалба да се трансформира в жалба за отмяна по реда на чл. 237 и сл. АПК (О. № 9281 от 4.12.01 г., ВАС, 5 чл.).

2.2. С тълкувателно решение № 1 от 08.06.2001г. на ОС на ВАС в административното правосъдие беше допусната възможността за отмяна на влязло в сила съдебно решение по молба на трето неучаствало в делото лице, спрямо което решението има сила въз основа на чл. 233, ал.2 ГПК. Това е самостоятелно извънинстанционно отменително производство, което „охранява интересите на заинтересованите лица, неучаствали като страна по делото по независещи от тях причини, срещу силата на присъдено нещо, която се разпростира спрямо тях и засяга правната им сфера с неблагоприятния ефект на решението”.¹ Легитимирани да искат отмяната са само тези лица, които биха били необходими другари поради неделимостта на спорното правоотношение, участници в което са и те, ако биха били конституирани в делото. По отношение на тях законът изисква кумулативно наличие на три признака – лицето да не е конституирано като страна, решението да има сила спрямо него и да е имало обезпечено право на участие в делото. За тези лица липсва друг процесуален път за защита. Основанието за отмяна е единствено неучастието в делото на третото лице, легитимирано да вземе участие в него като страна.

Според ТР предмет на това производство са постановените в производството по административни дела и влезли в сила конститутивни решения, с които се отменя обжалвания акт, също и декларативните решения, с които актът се обявява за нищожен, както и установителните решения, с които се отхвърля жалбата на един от необходимите другари по неделимото спорно правоотношение.

В АПК е обособен самостоятелен раздел І от гл. ХІV на това извънредно производство, съществувало в нашата юриспруденция преди 1944 г. АПК предоставя право и на касационна жалба на лица, спрямо които първоинстанционното решение има сила, макар и да не са участвали в делото (чл. 210, ал. 2). Този институт доближава касационното производство до възстановеното в административното правосъдие производство за отмяна на влязло в сила съдебно решение по искане на трето, неучаствало лице. И двете производства целят защитата на лица, спрямо които съдебното решение има правна сила, но те не са могли да защитят своите субективни права и законни интереси, поради неконституирането им в делото като страни.