Глава ІV. Развитие на касационното производство пред ВАС

Глава ІV. Развитие на касационното производство пред ВАС

Съдебното оспорване на административните актове е двуинстанционно (вж. чл. 131 АПК). И докато пред първата инстанция предмет на съдебен контрол са административни актове, издавани от изпълнителната власт при упражняване на нейните компетенции, то пред касационната инстанция се провежда второинстанционно производство за осъществяване на контрол върху правораздавателните актове на първоинстанционните съдилища. Предмет на всяко едно касационно производство е съдебен правораздавателен акт. Не е задължително обаче атакуваният пред касационната инстанция правораздавателен акт да е непременно издаден от апелативна инстанция след двустепенно разглеждане по същество, какъвто е принципът в гражданското и наказателното съдопроизводство (Р. № 2363 от 17.04.2000 г., ВАС, ІІ отд.; ¹ Р. № 6271 от 18.10.2000 г., ВАС, ІІ отд.). ЗСВ определя ВАС за обща касационна инстанция за всички съдилища, правораздаващи в системата на административното правосъдие (чл. 92, ал. 1).

След игнорирането на административните юрисдикции от съвременното законодателство, (не са предвидени нито в Конституцията, нито в ЗСВ, нито в ЗВАС отм., нито в АПК ²) единствените органи, компетентни да разглеждат административноправни спорове, останаха съдилищата. Всички решения на съдилищата по административни дела могат да бъдат оспорвани по касационен ред. „Обща клауза” регламентира касационното производство в административното правосъдие. За да не може определено съдебно решение по административно дело да бъде оспорвано по касационен ред, е необходимо да има изрично изключване от закон.

ЗВАС (отм.) фокусира предметния обхват на ВАС като касационна инстанция върху „съдебните решения, постановени по обжалвани административни актове” (чл. 5, т. 4). И според АПК на касационно обжалване подлежат „изцяло или в отделни свои части” първоинстанционни съдебни решения (чл. 208). Като висш касационен съд ВАС осъществява контрол върху съдебните решения на първоинстанционните съдилища по административни дела, а оттук и върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите в областта на административното правосъдие. При касационното производство предмет на оспорване са невлезли в сила съдебни решения. Касационната инстанция е втора и последна редовна инстанция в производството по оспорване на административни актове. Ето защо невлизането на решението в сила е абсолютна процесуална предпоставка за касационно оспорване. Влязло в сила съдебно решение (чл. 219 ГПК), може да бъде подложено на контрол чрез извънинстанционното производство за отмяна по чл. 237 и сл. АПК. Предмет на касационно оспорване вече не са окончателни по отношение на материалноправния спор съдебни решения, както е според по-старото ни законодателство (ЗАП от 1912 г.; ЗУС от 1926 г.; ЗАП от 1934 г.), което позволява в касационната инстанция наново да се подлагат на оценка установените в първата инстанция факти и обстоятелства по съществото.

На касационно оспорване подлежат само и единствено съдебни решения по административноправни спорове, но не и административни актове, предмет на тези спорове (както се е приемало в зората на административното правосъдие). Макар и много рядко, в съдебната практика се срещат случаи на объркване по този въпрос (Р. 4639 от 13.10.98 г., ВАС, ІІІ отд.¹ ).

До приемането на АПК и създаването на специализирани административни съдилища (§ 2 ПЗР от проект за АПК), админстративноправните спорове по „обща клауза” (чл. 120, ал. 2 от Конституцията) се разглеждаха като първа инстанция предимно от административни отделения на окръжните съдилища, подпомагани от тричленни състави на ВАС. Решенията на тези съдилища по правило подлежаха на касационно обжалване пред ВАС, в първия случай от тричленен, във втория - от петчленен състав (О. № 1977 от 21.04.99 г., ВАС, ІV отд.¹). АПК въведе система от специализирани административни съдилища. Техните решения се оспорват по касационен път единствено пред ВАС. Не всички решения на тези съдилища обаче подлежат на касационно оспорване. Не следва по касационен ред да се поправя пропуска на първоинстанционния съд да се произнесе по целия правен спор, заявен с жалбата. За допълване диспозитива на обжалваното решение законодателят е предвидил производството по чл. 176 АПК (чл. 193 ГПК; О. № 2335 от 12.05.99 г., ВАС, ІІІ отд.; Р. № 189 от 10.01.02 г., ВАС, І отд.). В касационното производство не се разглежда молба за поправяне на явна фактическа грешка (Р. № 4939 от 30.09.99 г., ВАС, ІV отд.), както и молба за тълкуване на неясно първоинстанционно решение. Решенията, издадени по чл. 175, 176 АПК (чл. 192, 193, 194 ГПК), ще подлежат на касационно оспорване, ако основните решения, чиято поправка се извършва чрез тях, подлежат на този контрол. Решение и по чл. 237 и сл. АПК, с което е оствавена без уважение молба за отмяна на влязло в сила решение, не подлежи на касационно оспорване.²

Не подлежат на касационно оспорване решения, постановени по касационни жалби и протести, т.е. повторно касационно оспорване е недопустимо. Тези решения са окончателни и влизат в сила с обявяването си (О. № 898 от 4.02.2002 г., ВАС, 5-чл. с-в.; О. № 1908 от 28.02.2002 г., ВАС, 5-чл. с-в.; вж. чл. 223 АПК).

Производството по обжалване на нормативни административни актове пред ВАС се развиваше в една инстанция пред 5-членен състав. По предходната система този състав на съда бе най-висшата съдебна инстанция по административни дела и може би това е подтикнало законодателя да обяви нейните решения за окончателни и да изключи възможността за касационното им обжалаване (чл. 23 ЗВАС отм.). К. Лазаров многократно определя като напълно погрешно това законодателно положение „най-важните дела, подсъдни на Върховния административен съд, да се решават в една съдебна инстанция”.¹ Трудно е да се приеме, че въпреки безспорно високата квалификация на 5-членни състави на ВАС, техните решения винаги ще бъдат безпогрешни и в пълен унисон със закона. Още повече, че някои от нормативните административни актове засягат в най-висша степен обществените интереси. Така логично се стига до нормативна промяна, заложена в проекта за АПК (чл. 221, ал. 2), според която решенията на 5-членен състав на ВАС по оспорване на нормативни актове ще подлежат на касационен контрол пред 7-членен състав на същия съд. В окончателния вариант на кодекса делата по оспорване на нормативни актове се разглеждат като първа инстанция пред ВАС в тричленен сътав и пред специализираните административни съдилища от трима съдии, за нормативните актове на общинските съвети, а се оспорват по касационен ред пред петчленен сътав на ВАС в първия случай и респективно пред тричленен във втората хипотеза (чл. 191 и чл. 217 АПК).

Въпреки че решенията на ВАС по оспорване законосъобразността на нормативните актове на висшите административни органи не се подлагаха на касационен контрол, Е. Къндева уместно отбелязва, че същото не важеше по отношение на производството за оспорване на нормативни административни актове на общинските съвети.² Компетентен да се произнася по законосъобразността на тези актове бе съответният окръжен съд. Всички първоинстанционни решения на окръжните съдилища по дела за обжалване на индивидуални, общи и нормативни актове, на основание на общата разпоредба на чл. 44 ЗАП (отм.), подлежаха на касационно обжалване по ЗВАС (отм.). Това бе още една причина да се премахне неоправданият „имунитет” срещу касационен контрол, който притежаваха нормативните актове на Министерския съвет, на министри и ръководители на ведомства, непосредствено подчинени на Министерския съвет (чл. 23 ЗВАС отм.).

След като законодателят е определил обща касационна компетентност за ВАС в производството за съдебен контрол върху актовете на администрацията (чл. 92, ал. 1 ЗСВ и чл. 5, т. 4 ЗВАС отм.), то този съд разглежда като касационна инстанция не само първоинстанционни решения на специализираните администратини съдилища, но и на 3-членните състави на ВАС. По старата уредба ВАС като касационна инстанция проверяваше и решения на районни съдилища в случаите, когато те бяха оправомощени да разглеждат съдебни спорове с предмет законосъобразността на административни актове. Такъв бе случаят с производството, което се развиваше пред районния съд по чл. 19, ал. 8 ППЗСПЗЗ. В нормативния акт не бе посочено изрично пред кой съд подлежи на касационен контрол първоинстанционното решение на съда в това производство, нито че то е окончателно, а оттам и необжалваемо, в резултат на което следваше да се прилага общият принцип, според който като касационна инстанция компетентен да правораздава е ВАС (О. № 9795 от 17.12.2001 г., ВАС, ІV отд.; Р. № 8094 от 16.08.2002 г., ВАС, ІV отд.).¹ Само като изключение специален закон можеше да урежда компетентност на окръжните съдилища като касационна инстанция за решенията на районните съдилища по административноправни спорове. (О. № 6616 от 5.07.2002 г., ВАС 5-чл. с-в.)² ЗАП (отм.), ЗВАС(отм.) и ГПК, а сега и АПК уреждат двуинстанционното оспорване на административните актове на основата на общата клауза.

Паралелно с тях отделни закони регламентираха по особен начин възможността за атакуване на определени административни актове, като по този начин очертаваха кръга на т.н. “специална клауза”. В някои от случаите на специална клауза касационна инстанция беше не ВАС, а съответен окръжен съд (чл. 14, ал. 3 ЗСПЗЗ), в други случаи ВАС си оставаше касационен съд по изрично разпореждане на специалната законова норма (чл. 104 ЗМИ). Има и редки случаи, при които специален закон уреждаше едноинстанционно оспорване на административни актове (чл. 23, ал. 3 ЗИНП). Причините за изричното изключване на касационното производство вероятно трябва да се търсят в разбирането за по-ниска значимост на защитавания интерес, но най-вече в стремежа на законодателя да преследва принципите на процесуална икономия и бързина от гледна точка на правораздавателната целесъобразност. Всичко това бяха изключения от общото правило, че ВАС е касационна инстанция както в производствата по общата клауза, така и в тези според специалната клауза (О. № 8582 от 27.09.2002 г., ВАС, V отд.). Едно от големите постижения на АПК е въвеждането на единство в ситемата на оспорване на административни актове и почти пълното игнориране на „специалната клауза”, както при пръвоинстанционното, така и при касационното производство (чл. 2, 128, 130, 208 АПК).

Спорен в административнопроцесуалната теория е въпросът за реда, по който следва да се обжалват определенията, издавани от пъровоинстанционния съд, и най-вече тези, с които производството се спира, прекратява се или се отказва неговото възобновяване (чл. 185 ГПК). К. Лазаров, след като анализира съдебната практика, застъпва становището, че определенията и разпорежданията на първата инстанция в административното правосъдие не подлежат на касационно обжалване по ЗВАС и единственият приложим спрямо тях процесуален ред за контрол е въззивното частно производство по чл. 213 – 218 ГПК.¹ Д. Димитров застава на същата позиция, като се аргументира с недвусмислената норма на закона, според която на касационно оспорване подлежат единствено съдебните решения на първата инстанция (чл. 5, т. 4 ЗВАС отм.; чл. 208 АПК), а за определенията трябва субсидиарно да се прилага ГПК (чл. 11 ЗВАС отм.).² Г. Петканов също смята, че пътят за атакуване на преграждащите производството определения на първата инстанция в данъчния процес е не касационното оспорване, уредено в чл. 33 и сл. от ЗВАС отм., а частната жалба по реда на чл. 213 и сл. от ГПК, в който случай ВАС на основание на чл. 11 ЗВАС отм., ще действа като въззивна инстанция.¹ Е. Къндева застъпва обратна теза, според която на касационно обжалване подлежат и определенията на първата инстанция, с които се слага край на делото. Частната жалба срещу такова определение ще се подава и ще се разглежда по касационен ред от ВАС.²

С решението съдът се произнася по съществото на делото, като разрешава въпроса относно спорното материално право. Решението слага край на съдебното производство в даден стадий и е основен провораздавателен акт, към създаването на който е насочено цялото усилие на съдебния състав. На съда се налага да издава освен решения и други съдебни постановления, с които да разрешава текущи процесуални въпроси, без да се произнася по съществото на спора – тази е ролята на определенията и разпорежданията (чл. 195, ал.1 ГПК). Като типични правораздавателни актове и определенията, и разпорежданията трябва да отговарят на закона в материален и в процесуален аспект. Съответно необходимо е и адекватно средство за защита срещу евентуални незаконосъобразни определения и распореждания, които не могат да се контролират по повод обжалване на решенията. Административното провосъдие не предоставяше изрична нормативна уредба за реда, по който се постановяват, изпълняват и контролират определенията и разпорежданията. За всички тези въпроси субсидиарно се прилага ГПК. В гражданскопроцесуалната теория повечето автори, анализирайки възможностите за контрол на съдебните определения, се обединяват от принципната теза, че „функционалната компетентност на горестоящата инстанция по обжалване на решенията ще определя и подсъдността по разглеждане на частните жалби срещу определенията, преграждащи развитието на производството”.¹

Внимателният анализ на съдебната практика на ВАС показва някои интересни зависимости. От една страна, магистратите твърдо застъпват становището, че касационното обжалване, уредено в чл. 5, т. 4 ЗВАС (отм.), е допустимо само по отношение на решенията на първоинстанционните съдилища, докато за обжалването на определенията единственият възможен начин е производството по реда на чл. 217 ГПК (О. № 4417 от 28.09.98 г., ВАС, ІV отд.;² О. № 6479 от 21.12.98 г., ВАС, ІV отд.; Р. № 1788 от 25.02.2002 г., ВАС, І отд. ). От друга страна, в О. № 4476 от 7.07.2000 г. четем: „Съгласно чл. 5, т. 4 ЗВАС (отм.), съдът разглежда касационни жалби срещу решения, постановени по обжалвани административни актове. Тази правна норма, тълкувана съвместно с разпоредбата на чл. 213 ГПК, по силата на препращащата разпоредба на чл. 11 ЗВАС (отм.), очертава кръга на определенията, подсъдни на ВАС. Това могат да бъдат определенията, визирани в б. „а” и „б” на чл. 213 ГПК, но постановени по дела с предмет обжалване на административни актове.” (вж. О. № 1488 от 13.03.2000 г., ВАС, ІV отд.). Това означава, че определенията на първоинстанационните съдилища се разглеждат от ВАС в състав, в който се разглеждат и тяхните решения. Основанията за незаконосъобразност, които жалбоподателите изтъкват при оспорване на определенията, са същите като касационните основания – най-често те се свеждат до противоречие с материалния закон, нарушаване на съществени процесуални правила и дори необоснованост (О. № 987 от 22.02.2000 г., ВАС, ІV отд.; О. № 4172 от 29.04.2002 г.; О. № 1975 от 5.03.2004 г., ВАС ІІІ отд.; О. № 6662 от 11.07.2005 г., ВАС, 5 чл. с-в.). Контролиращият съд също се произнася по тези, имащи характера на касационни, основания (О. № 660 от 28.01.2003 г., ВАС, ІV отд.; О. № 623 от 27.01.2004 г., ВАС, ІV отд.; О. № 9202 от 21.10.2005 г., ВАС, 5 чл. с-в.¹ ). Съдебната практика е единодушна и по отношение на двуинстанционния характер на производството за оспорване на определенията, който следва общия принцип на двуинстанционен съдебен контрол върху административните актове (О. № 4667 от 9.09.99 г., ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 4756 от 16.09.99 г., ВАС, ІV отд.; О. № 2970 от 27.03.2003 г., ВАС, 5 чл. с-в.² ). Съществуват и случаи, при които двуинстанционното производства по оспорване на определенията се разглежда от ВАС като касационно (О. № 4149 от 25.04.2002 г., ВАС, 5 чл. с-в.; Р. № 3935 от 19.04.2002 г., ВАС, І отд.).

В резултат от тези наблюдения можем да направим извод, че и в административното правосъдие, подобно на гражданския процес, производството по частни жалби срещу съдебните определения следва инстанционната подсъдност на оспорване на административните актове и на решенията, постановени по тях. „Компетентен да разгледа частна жалба срещу определение за прекратяване на административно производство е Върховният административен съд, освен ако със закон е предвиден друг съд да се произнася по касационни жалби.” (О. № 8935 от 10. 10. 2002 г. на ВАС, ІІ отд.³ ). Без особено значение е дали това производство се определя като касационно или не - контролиращият съд е един и същ, процесуалните уредби по чл. 33 – 40 ЗВАС (отм.) и чл. 213-218 ГПК в общите си принципи се доближават, като и в двата случая ВАС е оправомощен да решава спорния въпрос по същество, подобно на въззивна инстанция. (чл. 40, ал. 2 ЗВАС отм. и чл. 217, ал. 2 ГПК; вж. О. № 3019 от 7. 05. 2001 г. на ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 6900 от 19. 09. 2001 г. на ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 20 87 от 5. 03. 2002 г. на ВАС, 5 чл. с-в.)

В АПК нашият законодател е възприел пътя на обособяване на самостоятелно производство за обжалване на определенията и разпорежданията, като за неуредените случаи препраща към правилата за касационното производство.¹

Основанията (поводите) за оспорване стоят в центъра на всяко контролно-отменително производство. Заедно с искането (петитума) те определят предмета на жалбата. Контролно-отменителните производства имат за задача осъществяване на надзор за законосъобразност в широк смисъл, който се реализира чрез „извършване на проверка за наличието на точно посочени в закона отменителни основания, представляващи абстрактно формулирани пороци”,² допуснати при упражняването на строго фиксирана от закона дейност. Ж. Сталев определя основанията за отмяна като източник на правото да се иска отмяна на незаконосъобразния акт и на задължението на съда да постанови отмяната.³ По същия начин и касационните основания са „необходимо условие и необходим елемент”⁴ на касационното производство. При разпределение на функциите на процесуалните субекти в първоинстанционния административен процес в задълженията на съда влиза да приложи правната норма върху установените по делото факти, от чието субсумиране под правната норма ще се получи решението на делото. Първоинстанционният съд нарушава закона, когато не приложи или приложи неправилно правната норма, която съответства на спорното материално правоотношение. Неговото решение ще страда от порок, който следва да бъде отстранен от касационната инстанция. Касационните основания не обхващат конкретно тези обстоятелства при разглеждане на делото и формиране на съдебния акт на инстанцията по същество, които водят до незаконосъобразни или неистинни изводи относно спорното материално правоотношение, а чрез това опорочават и защитно-санкционните последици на решението. Касационната инстанция като проверяваща не се занимава със самия материалноправен спор, а с контрола на постановеното решение, с което той е бил разрешен от първоинстанционния съд. За да може да отмени, да премахне правната сила на едно пръвоинстанционно решение, касационната инстанция трябва да установи наличието на поне едно от основанията, които законът предвижда за касиране на съдебните решения. Според П. Стайнов основанието (поводът) за касация „…това е порокът, който е в обжалвания акт и при доказаната наличност на който, по силата на закона, следва да се отнеме чрез решение от съда правната сила на така обжалвания акт; това е причината, поради която актът не може, когато тя надлежно се установи, да бъде оставен да произвежда и занапред правни последици.” ¹

Касационните основания се открояват с няколко основни белега, които маркират тяхната роля и място в съдебното производство. На първо място те се отнасят само до нарушения, свързани с решението на първоинстанционния съд по административното дело. Касационните основания представляват точно определени, посочени от закона пороци, които са резултат от действията на самия съдебен орган, разглеждал делото по същество. Приема се, че пороците, водещи до нищожност или недопустимост на решението, винаги са в следствие на грешки, допуснати от съда, докато водещите до неправилност могат да се дължат още и на виновното поведение на страните или да са резултат на наличието на определени обективни обстоятелства. Иска се касация единствено на решение, издадено неправилно по вина на самия съд, който го е постановил - защото е постановено при нарушение на закона. Основания за касационно обжалване са само пороци, които са резултат от виновното поведение на съда и водят до незаконосъобразност на решенията му. Касационното производство е средство за поправяне единствено на грешки, допуснати от съда, не и от страните или от други участници в производството. По това основанията за касационно обжалване си приличат с основанията за отмяна на административни актове, които са издадени от органите на изпълнителната власт в нарушение спрямо (някое от) петте изисквания за законосъобразност. Но за разлика от тях касационните основания се отнасят до съдебното решение на първоинстанционния съд, не и до административния акт на административен орган.

Касационните основания са законово определени. Не всяко нарушение, не всеки порок, който касационната инстанция може да открие в обжалваното пред нея решение, е основание за неговото решение, а само тези, които законът формулира като касационни основания. Касационните основания са изчерпателно посочени в закона (чл. 209 АПК). В теорията трайно е изяснено, че непълнотата на доказателствата не представлява касационно основание. Тежестта за попълване на делото с факти и доказателства пада изцяло върху страните.¹ Наличието на което и да е от законово определените касационни основания в атакуваното решение го прави порочно. Касае се за особено тежки пороци, които са се отразили върху формирането на съдебната воля при решаването на спора и чието отстраняване задължително води след себе си отменяване и на самото решение. Други касационни основания, освен посочените в закона, не може да има. Създаване на нови касационни основания или изменение на съществуващите може да става само с изричен законов текст. П. Стайнов смята, че специален закон би могъл да ограничи касационната инстанция в приложението на някои от основанията при разглеждането на обжалвани решения с определен предмет.²

Въпреки че всяко касационно основание представлява нарушение на закона, извършено виновно от първоинстанционния съд, законът очертава отделните основания, като по този начин подчертава, че по своя фактически състав те не съвпадат, „че между тях има разлики, които изключват възможността един и същи конкретен порок на решението да запълва едновременно фактическия състав на няколко основания за отмяна”.¹ Във Франция към края на ХІХ в., преди да се развие теорията за касационните основания, се е приемало, че пред Държавния съвет като касационна инстанция основанието за касация е едно – нарушението на закона, извършено от по-долния съд, формулирано като касационен повод “превишение на власт” (exces de pouvoir).

Касационните основания са предвидени от законодателя алтернативно, а не кумулативно. Всяко отделно основание поражда самостоятелно право да се иска касиране на обжалваното решение. Това разрешение е с важно практическо значение, защото е много трудно да се намерят решения, съдържащи едновременно всички пороци, посочени като касационни основания, и евентуална кумулативност би оставила в сила повечето от незаконосъобразните съдебни решения.

Различните основания действат различно и върху съдбата на касираното решение. Правомощията на касационната инстанция не са едни и същи в зависимост от това дали обжалваното решение е нищожно, недопустимо или неправилно (чл. 221 и 222 АПК). Причината е в различната тежест на пороците, които се съдържат в отделните касационни основания.

Посочването на касационните основания е условие за допустимост на касационната жалба (чл. 212, ал. 1, т. 4 и чл. 216 АПК). Жалба, в която не се посочват касационни основания, следва да се остави без движение. Ако съдът все пак е допуснал такава жалба, той оставя в сила обжалваното решение, след като в жалбата не са изложени никакви касационни поводи.² Съдът следва да остави без движение и касационна жалба, в която касационните основания не са конкретизирани чрез посочване на нарушението. Касационните основания ограничават, насочват и определят дейността на съда в касационното производство.³ Фактите, които осъществяват конкретните пороци, обхванати от касационните основания, представляват главен предмет на доказване пред касационния съд.

Жалбоподателите не могат да предявяват по време на производството нови касационни основания, освен посочените първоначално в жалбата.

Като сравнява касационните основания и основанията за отмяна на административните актове от първоинстанционния съд, П. Стайнов констатира, че „поводите за касация във всички системи на административното правосъдие са винаги по-ограничени, отколкото поводите за отмяна”.¹ Той обяснява тази закономерност с обстоятелството, че при касационното производство обект на контрол е съдебен акт, резултат от едно строго съдебно производство, проведено в първата инстанция, ръководено и решавано от висококвалифициран правен орган в лицето на съда, което гарантира в много по-голяма степен законосъобразността на постановения юридически акт в сравнение с административния акт, постановен в резултат на административното производство. От друга страна, първоинстанционният съд като първа и основна инстанция, която се занимава със съдебното разглеждане по същество на материалноправния въпрос, предмет на спора, трябва да бъде обезпечена с по-широки възможности да достигне до отмяна на незаконосъобразния административен акт, докато касационния съд се намесва диференцирано в разрешаването на един въпрос, с който съдебно производство се е занимало вече веднъж.²

За първи път в съвременното ни административно правосъдие чл. 209 АПК посочва изрично касационните основания. Те са същите, както и в гражданския процес (чл. 218б, ал. 1 ГПК), и представляват пороците на първоинстанционното решение, които водят до неговата нищожност, недопустимост и неправилност - тройно деление, плод на нашата правна доктрина.