Климатичните промени като проблем на международното екологично право. Перспективите за международноправно споразумение след Копенхагенската конференция на ООН през 2009 г
Изтегляне 349.06 Kb.
|
- Навигация на страницата:
- Иво Емануилов
| Климатичните промени като проблем на международното екологично право. Перспективите за международноправно споразумение след Копенхагенската конференция на ООН през 2009 г.
Иво Емануилов
От средата на двайсети век защитата на околната среда се превръща в основен проблем на международно ниво. Замърсяването на въздуха, липсата на чиста питейна вода, съхраняването и изхвърлянето на опасни вещества и отпадъци, ерозията на почвата, глобалните климатични промени и загубването на биологичното разнообразие доведоха до повсеместната необходимост от превантивни и възстановителни действия, които да гарантират, че природните условия ще останат благоприятни за живот и за човешкото благополучие. Лицата, които определят държавните политики и които откликват на тази необходимост, осъзнават, че трябва да се предприемат мерки за опазване на околната среда по един цялостен и всеобхватен начин. Местните проблеми не могат да се отделят от националните, регионалните и дори глобалните условия. Като резултат от всичко това международното и националното екологично право претърпя развитие и широко приемство. Глобализацията на пазарите и създаването на едно ново глобално гражданско общество предоставиха нови възможности, но и нови предизвикателства. Комуникационните мрежи направиха достъпна информацията за съществуването и размера на екологичните проблеми, но от друга страна повсеместното движение на хора и стоки допринася неимоверно за разрастването на тези проблеми. Свръхконсумацията заплашва да изчерпи живите и неживите ресурси, като същевременно глобалните емисии на парникови газове променят неизменно климата. Целта на екологичното право е да намали антропогенните източници, нанасящи вреда на околната среда, като промени човешкото поведение. Екологичното право потенциално засяга всяка човешка дейност и попада в обсега на всяка правителствена институция и на всяко ниво на законотворчество. Екологичното право проявява и специфични отраслови особености. Например за разлика от традиционното международно право, тук се появяват освен държавни и недържавни участници. Много от недържавните участници са ангажирани с дейности в редица региони по света. Освен това екологичните проблеми разкриват, дори повече от икономическите, взаимозависимостта на държавите и хората. Никоя държава, независимо от това колко могъща е, не може да се справи самостоятелно с екологичните проблеми, без транснационално сътрудничество. Ето защо защитата на околната среда придобива международни измерения. Международното екологично право е отрасъл на международното публично право. Структурата и нормите на международното публично право всъщност предоставят основната правна рамка на международното екологично право. Съществуването на такъв отрасъл се потвърждава и от включването му като съществена част в общите и специализирани курсове на редица автори като Малкълм Шоу1, Питър Маланчук2, Александър Кис и Дайна Шелтън3 и много други. В Третата декларация, с която повторно се засягат правните аспекти на външнополитическите отношения на САЩ4 международното право е определено като право, което се занимава с „поведението на държавите и международните организации и с отношенията между тях inter se, както и с някои от техните отношения с лица, независимо физически или юридически”. Международното право може да създава права и задължения, засягащи тези лица, както и да създава процедури и институции, които да съблюдават съответствието на извършваната от тях дейност с международноправните норми. Тази съвременната дефиниция е особено важна в областта на защитата на околната среда, защото по-голямата част от вредите, нанесени на околната среда, са извършени от частния, а не от правителствения сектор. Ето защо възможността международното право да регулира недържавни организации е от изключителна важност за постигане на ефективно опазване на околната среда. Както бе споменато и по-горе, в обсега на международното екологично право попада и въпросът за глобалните климатични промени. Джонатан Карлсън от Университета в Айова обаче аргументира тезата, че международното екологично право, такова каквото е днес, не може адекватно да отговори на предизвикателствата, които поставят климатичните промени – позиция, която той убедително аргументира в една своя статия5. В съвместна публикация на Джон Дернбах и Сийма Какаде6 в Energy Law Journal пък се аргументира позицията, че се оформя един нов, отделен отрасъл на международното право, а именно –право на климатичните промени или „климатично право” (Climate Change Law). В публикацията се заявява, че този отрасъл се сформира на пресечната точка на няколко правни отрасъла като екологично право, енергийно право, бизнес право и международно право. Авторът на настоящата разработка заема позицията, споделяна от мнозинството учени, че все пак климатичните промени се вписват в отрасъла международно екологично право с уговорката, че са необходими значителни промени, които да направят екологичното право действащо и адекватно по отношение на изменението на климата. В рамките на настоящата статия ще бъдат разгледани следните проблеми: представяне на проблема за климатичните промени, дефиниции, правни инструменти, органи, обвързани с тези проблеми, становищата на научната общност, текущите тенденции в развитието на процеса на нормотворчество по отношение на изменение на климата, анализ на основните правни инструменти (Рамковата конвенция на ООН за климатичните промени, Протоколът от Киото, споразуменията на Конференцията на страните, както и последното Копенхагенско споразумение), а накрая ще бъде направен кратък преглед на дейността на Конференцията на страните (COP15) в Копенхаген, резултатите от нея и ще бъдат формулирани някои предложения de lege ferenda.
Промяната на климата е може би най-важният проблем, с който се сблъсква международната общност към настоящия момент, защото други глобални проблеми като запазване на биологичното разнообразие, опазване на чистата питейна вода, опазване на морето и горските масиви, бедността, осигуряването на храна и условия за добър живот неизменно ще бъдат (и са) повлияни от случващите се промени в глобалния климат. Държавите, планирайки националните си политики, идентифицират правото като основно средство за предотвратяване на глобалните климатични промени и като основен инструмент, който да гарантира всеобщи усилия за осуетяване на прогресирането на този бърз процес на промяна на климата. Международното екологично право получава широко развитие и приемство навсякъде по света, на него се възлагат големите надежди, свързани с предотвратяването на необратими климатични промени, а интересът към тази област на правото се потвърждава от активната изследователска дейност, развивана в редица институти и университети по целия свят. Опазването на околната среда може да се гарантира само и единствено чрез правни правила, не и чрез морални такива. Защитава се дори тезата, че на околната среда трябва да бъде придаден статус, сходен с този на субектите на правото, чрез установяването на международен орган, който да се учреди с цел да функционира за благото на цялото човечество. Този подход насочва към идеята за трансферирането на всички отговорности по отношение на климатичните промени на един международен орган, който да действа за благото на цялото човечество, като създава закони и налага санкции на нарушителите. Публичността, дадена при откриването и локализирането на нарастващата „озонова дупка” над южния полярен регион в началото на 80-те години на XX в., заедно с осъществяването и успешното договаряне на Виенската конвенция за защита на озоновия слой (1985 г.), последвана от Монреалския протокол за веществата, които нарушават озоновия слой (1987 г.), фокусира вниманието върху доста по-широкия и по-сложен въпрос за влиянието на парниковите газове върху глобалната атмосферна система. Към края на 80-те години промяната на климата вече е поставена в дневния ред на проблемите не международната общност и през 1988 г. Общото събрание на ООН приема Резолюция 43/53 за запазването на глобалния климат за настоящите и бъдещите поколения на човечеството. В нея се посочва, че проблемът „засяга до цялото човечество” и се обявяват действията на Програмата за околната среда на ООН (UN Environment Programme) и Световната метеорологична организация (WMO) по общ проект за създаване на Междуправителствен комитет за климатичните промени (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC). Неговата цел е „да предоставя международно координирани научни оценки на интензитета, времето и потенциалното влияние на климатичните промени върху околната среда, икономиката и обществата и да създава реалистични стратегии в отговор”. Две години по-късно, през 1990 г., с Резолюция 45/212 на Общото събрание на ООН се създава Междуправителствен преговорен комитет, който да разработи правен инструмент, който да обхваща климатичните промени. Последвалите две години на интензивни преговори довеждат до създаването на Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCC) през 1992 г. Междуправителственият комитет по измененията на климата създава доклади, в които се дават оценки на измененията на климата, както и технически доклади, които често се цитират в законодателството, съдебни решения и редица изследвания. От 1990 г. насетне IPCC създава четири такива доклада, съдържащи оценка на климатичните промени. Те разширяват по обхват, детайли и задълбоченост статистическия анализ през годините. Първият доклад, публикуван през 1990 г., засяга науката и влиянието на климатичните промени. Вторият доклад от 1995 г. покрива икономическите и социалните измерение на промените на климата. Третият доклад (2001 г.) включва синтез на предишните доклади на IPCC и адресира широк кръг от политически свързани въпроси. Четвъртият доклад от 2007 г. се състои отново от синтез на предишните доклади плюс доклади от всяка от трите работни групи на IPCC (Working groups - WG), които се отнасят до: научните основания на климатичните промени (WGI), влиянието на климатичните промени, включително уязвимостта и адаптируемостта към тях (WGІІ) и намаляване на вредните ефекти от тях (WGІІІ). Докладът от 2007 г. на първата работна група заключва, че глобалното затопляне е факт, основавайки се на измерванията на глобалните температура на повърхността, промените в количеството на валежите, както и наблюденията на океанските и арктическите температури. Единадесет от последните дванадесет години, които са наблюдавани (1995-2006), се нареждат сред дванадесетте най-горещи години от 1850 г. насетне, като 1998 и 2005 г. са били двете най-горещи откакто се водят статистически измервания. Докладът на WGI също заключва, че скоростта на затопляне за последните петдесет години е почти двойна на тази от последните 100 години. Средните арктически температури също се повишават, а същевременно изтънява ледената покривка през всички годишни сезони. Този доклад също дава сериозни доказателства, че затоплянето е породено от човешка дейност. Естествените природни сили не биха могли да доведат до такова покачване на глобалната температура. Вторият доклад, на WGII, се фокусира върху ефектите от климатичните промени върху естествените и човешките системи. Докладът прави заключение с висока степен на сигурност, че антропогенното затопляне през последните три десетилетия оказва значително влияние на много естествени системи. Друг извод, който следва от доклада, е, че скоро глобалното затопляне ще окаже сериозно влияние на биологичните системи. Наличието на чиста питейна вода се очаква да се повиши във влажните зони и да се понижи в сухите зони до средата на века и приблизително 20-30% от видовете ще са заплашени от реален риск от изчезване, ако нарастването на глобалните температури нарасне с 1,5-2,5 градуса по Целзий. Редица световни региони, особено малките острови, развиващите се страни (конкретно Африка) и полярните области също са уязвими към ефектите от климатичните промени поради специфичното им местонахождение, ограничените им възможности за адаптация и разчитането на естествени ресурси сред традиционните им местни общности. Третият доклад (на WGIII) изследва тенденциите при емисиите на парникови газове и намаляването на тяхното вредно влияние. Този доклад посочва, че глобалните емисии на парникови газове са нараснали със 70% между 1970 и 2004 г., с най-голям дял от енергийния сектор. Заключението е, че промените в начина на живот и поведението на хората, развитието на технологиите, подобряванията на енергийната инфрастуктура и усъвършенстваната енергийна ефикасност могат да доведат до намаляване на вредното влияние на климатичните промени. Намаляването на емисии на парникови газове ще доведе не само до положителен ефект върху климата, но също ще допринесе за подобряване на здравната и енергийната сигурност. Един четвърти доклад обобщава ключовите моменти от предишните три. Той посочва пет пункта, които трябва да се вземат предвид. Това са: повишени рискове за уникални и застрашени екосистеми и общности; вероятно повишение в честотата на засушаванията и наводненията, на горещините, както и на щетите, нанасяни от тях; по-голяма уязвимост на бедните и по-старите от неблагоприятните ефекти на климатичните промени; нарастващи икономически разходи на влиянието с нарастване на концентрациите на парникови газове; и възможността за значително нарастване на морското ниво вследствие разтопяването на гренландските и антарктическите ледени покривки. Така антропогенната дейност се утвърждава като основна причина за климатичните промени и се появява необходимостта тя да бъде адресирана на широка международна основа със създаването на правна рамка, която да послужи като основа за сключването на правнообвързващо споразумение. Такава рамка се явява Рамковата конвенция на ООН за климатичните промени от 1992 г.
Рамковата конвенция на ООН за климатичните промени е приета в Ню Йорк на 9 май 1992 г. Тя е отворена за подписване през юни 1992 г. като част от Конференцията на ООН по околната среда и развитието (UN Conference on Environment and Development – UNCED) в Рио де Жанейро, Бразилия. Към момента по нея страни са 193 държави. Основната цел на конвенцията, заложена в чл.2, е не да спре емитирането на парникови газове, а да ги стабилизира на „ниво, което би предотвратило опасна антропогенна намеса върху климатичната система”. Този член продължава, като поставя изискването това стабилизиране да бъде „достигнато в рамките на период от време, който да е достатъчен за естественото приспособяване на екосистемите към изменението на климата, да не застрашава производството на храни и да дава възможност за осъществяване на устойчиво икономическо развитие”. Член 3 изброява принципите, спрямо които страните по конвенцията трябва да се ръководят в действията си по постигане на целта, заложена в чл.2. Тук се включват редица принципи, заложени в Декларацията от Рио (1992 г.), като си заслужава да се отбележат принципипите за предприемане на предпазни мерки7 и „междугенерационния” принцип (чл.3(1) от Ковенцията – „Страните следва да опазват климатичната система за доброто на днешното и бъдещите поколения на човечеството на основата на равенството и в съответствие с техните общи, но диференцирани отговорности и съответните им възможности. […] развитиете страни членки трябва да поемат водеща роля в борбата с изменението на климата и неблагоприятните последици от него.” (курсив мой – И.Е.) В този смисъл и Принципи 3 и 7 от Декларацията от Рио). Конвенцията поставя и други принципи като специалните нужди на развиващите се страни-членки и тези „които биха понесли непропорционално или непосилно бреме”8, както и правото на всички страни да подпомагат устойчивото развитие9, както и необходимостта да си сътрудничат в насърчаването на „подпомагаща и отворена международно икономическа система”10 Задължениията на страните по Конвенцията са определени в чл.4(1), но пълното значение на общите, но диференцираните отговорности се разкрива в чл.4(2), където развитите страни и страните с икономики в преход (изброени в приложение І) се задължават да приемат политики и мерки, които „трябва да покажат, че развитите държави поемат водеща роля в промяната на дългосрочните тенденции в антропогенните емисии, съответстващи на целта на тази конвенция”. Посочва се, че „връщането в края на това десетилетия (края на деветото десетилетия на 20 в. – бел.моя – И.Е.) към по-ранните равнища на антропогенни емисии […] ще спомогне за такава промяна”. Конвенцията обаче не посочва никакъв конкретен начин, по който това връщане към „по-ранните равнища” може да се осъществи – нито индикира кои конкретни по-ранни равнища трябва да се използват като критерий. В чл.4(3) се съдържа изрично задължение развитите страни, включени в приложение ІІ, да „осигурят нови и допълнителни финансови средства” за покриване на „пълните договорени разходи”, понесени от развиващите се страни за посрещане на техните поети задължение по чл.12 и да поемат „пълните договорени допълнителни разходи” за прилагане на мерките, обхванати от чл.4(1) и договорени между развиващите се страни и международната организация или организации, посочени в чл.11 (т.е. финансовият механизъм). Страните в приложение ІІ също се ангажират да подпомагат страните, които са особено уязвими към ефектите на климатичните промени, по отношение на разходите за адаптация към тези ефекти и да поемат всички разумни стъпки, за да съдействат, улесняват и финансират по подходящ начин трансфера или достъпа до екологосъобразни технологии и ноу-хау за другите страни членки, особено за развиващите се страни членки, за да могат те да изпълнят разпоредбите на конвенцията11. Член 4(7) отива дори по-далеч като посочва това, което може да бъде определено като „бланкетно” имплементирана условност. Разпоредбата гласи: „Степента, до която развиващите се страни-членки ще могат ефективно да изпълнят своите задължения по тази конвенция, ще зависи от ефективното изпълнение от страна на развитите страни на техните задължения по тази конвенция, свързани с финансови ресурси и трансфер на технологии”. Членове 7-11 следват модела на по-скорошните многостранни споразумения за околната среда, като установява добре развита институционална рамка. Конференцията на страните (Conference of the Parties – COP) като „върховен орган” следи редовно приложението на конвенцията и на всички свързани с нея правни актове, които Конференцията на страните може да приема, като приема в рамките на совя мандат необходимите решения за насърчаване ефективното изпълнение на конвенцията, посочва се в чл.7(2). По-нататък в чл.8(1) и чл.9(1) и чл.10(1) се учредяват, както следва, Секретариат и два спомагателни органа – за научно-технически консултации и орган по изпълнението. Спомагателният орган за научно-технически консултации предоставя своевременна информация и консултации по свързани с конвенцията научно-технически въпроси на Конференцията на страните и ако е необходимо, на други спомагателни органи (чл.9). Спомагателният орган по изпълнението подпомага Конференцията на страните при оценката и прегледа на ефективното изпълнение на конвенцията (чл.10) Основният начин за мобилизиране на финансови ресурси, изисквани от конвенцията, е финансовият механизъм, определен в чл.11, който осигурява финансови средства на базата на безвъзмездна помощ или концесия, включително за трансфер на технологии. Той работи под ръководството и се отчита пред Конференцията на страните, която определя неговата политика, програмни приоритети и критерии за допустимост, отнасящи се до тази конвенция. Дейността му се възлага на една или повече съществуващи международни организации. Посочва се, че във финансовия механизъм трябва да има равнопоставено и балансирано представителство на всички страни с прозрачна система за управление. Така временните разпоредби, установени в чл.21(3), специално създават Глобален екологичен фонд като международен орган, натоварен със задачата по управлението на финансовия механизъм, но само „временно”, като се изисква той да бъде преструктуриран по подходящ начин, а членството в него да стане универсално, за да могат да се изпълнят изискванията на чл.11. Финансовият механизъм, установен от конвенцията, заслужава по-специално разглеждане. Текстът на чл.21(3) демонстрира значителната предпазливост, изразена на Конференцията на ООН по околната среда на човека, относно новия и все още недоказан Глобален екологичен фонд, установен от Програмата за развитие на ООН, Програмата по околна среда на ООН и Международната банка за възстановяване и развитие през 1991 г. В следващите почти две десетилетия оттогава този механизъм се превръща във важна част от институционалния режим на Рамковата конвенция на ООН за изменението на климата. Основавайки се на идеята от 1987 г. на Комисията Brundtland, през 1988 г. френският премиер предлага създаването на фонд, който да адресира глобалните екологични проблеми. Резултатът от серията проведени срещи е предложение до Борда на изпълнителните директори на Международната банка за създаване на Глобален екологичен фонд (Global Environment Trust Fund – GET) с ангажимент от дарителите за $2.1 млрд. за тригодишен начален период. Мотивът за създаване на GET през 1991 г. е да се придобие полезен опит, който може да бъде ценен за конференцията през юни 1992 г. в Рио де Жанейро, на която Рамковата конвенция на ООН за изменението на климата е отворена за подписване. Процесът на реструктуриране, изискван от Конференцията на ООН по околната среда на човека, включва преговори между 73 държави и е описван като „нито лесен, нито маловажен”. След две години и седем срещи, той завършва в Женева през март 1994 г. Текстът на новия „Инструмент за създаване на Реструктуриран глобален екологичен фон” е одобрен и по същото време дарителите се съгласяват да финансират фонда отново до нивото от $2 млрд. за периода 1994-1998 г. Глобалният екологичен фонд беше в много отношения иновативен. Правният му статус може би е уникален и колективният механизъм между органите на ООН и институцията Bretton Woods, която той представлява, е също доста новаторски. Инструментът сам по себе си е sui generis документ, който не следва формата на международен договор. Системата на управление на реструктурирания фонд се основава на системите както на ООН, така и на Bretton Woods. Тя създава постоянен Секретариат, който макар и да се намира в сградата на Международната банка, ще е „функционално независим” от банката. Представителен съвет е учреден със срещи два пъти годишно, наблюдават от Събрание с универсално членство. На функционално ниво Глобалният екологичен фонд е натоварен с четири основни сфери на финансиране: изтъняването на озоновия слой, биологичното разнообразие, международните води и климатичните промени. На 21 март 1994 г. РКООНИК (UNFCCC) влиза в сила. Първата сесия на Конференцията на страните (COP1) се провежда в Берлин през април 1995 г. На тази среща основната цел на страните е да адресират неяснотата на договореното в конвенцията. Договаря се разработването на по-конкретни задължения в два аспекта: по-прецизна времева рамка за намаляване на емисиите на парникови газове по отношение на индустриализираните страни в приложение І. Всичко това става известно като Берлинския мандат. Конференцията също заявява концепцията за пилотна фаза на съвместни действия (за това загатва и чл.4(2)(б) от конвенцията). По време на Берлинския мандат се създава ad hoc група, която да развие адекватни концепции на основата на чл.4 от конвенцията и нов инструмент, който да реализира текста на конвенцията. Тази група се среща редовно на COP2 и в рамките на срещите на спомагателните органи. Кулминацията си този процес достига на третата Конференция на страните (COP3) в Киото.
|