Книга към по-ефективен контрол на ес върху сливанията (текст от значение за еип) Съдържание Въведение 4

1. Въведение

1. След като през 2004 г. Регламентът на ЕС за сливанията¹ бе преработен из основи, десет години по-късно в настоящата Бяла книга Комисията разглежда начина, по който бе прилаган материалноправният критерий „значително нарушаване на ефективната конкуренция“ (ЗНЕК), и прави обзор на средствата за по-нататъшното насърчаване на сближаването и сътрудничеството между Комисията и държавите членки. В нея тя представя също предложения за конкретни изменения, които имат за цел да направят контрола на ЕС върху сливанията по-ефективен.

2. Предложенията се отнасят до две области:

• 
  да се гарантира, че Регламентът за сливанията обхваща всички източници на възможни вреди за конкуренцията, а оттук и за потребителите, причинени от концентрации или преструктуриране на предприятия, включително произтичащите от придобиването на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол над придобиваното предприятие, както и
  
• 
  как по най-добрия начин да се осигури тясно сътрудничество между Комисията и националните органи за защита на конкуренцията („НОЗК“), както и адекватно разделение на задачите в областта на контрола върху сливанията, по-специално, чрез рационализиране на правилата за прехвърляне на дела за сливания от държавите членки към Комисията и обратно.
  

2. Контрол по същество на сливанията след реформата на Регламента за сливанията от 2004 г.

4. След като през 1989 г. бе приет първият Регламент за сливанията, контролът на ЕС върху сливанията се превърна в един от основните стълбове на правото на ЕС в областта на конкуренцията и основните му характеристики са вече добре установени. Преработеният Регламент за сливанията, който беше приет през 2004 г., в много отношения укрепи допълнително функционирането на контрола върху сливанията на равнище ЕС, по-специално чрез въвеждането на критерия за ЗНЕК, който е подходящ за разглеждането на сливания, и чрез разширяване на възможностите дела за сливания да бъдат препращани от държавите членки до Комисията и обратно.

5. Упражняваният от ЕС контрол върху сливанията представлява важен принос за функционирането на вътрешния пазар, тъй като предоставя както хармонизиран набор от правила за концентрации и преструктуриране на предприятия, така и гаранция за това, че икономическата концентрация на пазара не вреди на конкуренцията, а следователно и на потребителите. Съдейки от наскоро придобития опит, нарастващата глобализация на стопанската дейност и задълбочаването на вътрешния пазар принудиха контрола на ЕС върху сливанията да се съсредоточи още повече върху трансграничните дела и върху делата, които се отразяват на европейската икономика.

6. По-голямата част от сливанията, които Комисията разглежда, не създават проблеми за конкуренцията и тя ги разрешава след първоначално разследване през „фаза I“. В по-малко от 5 % от случаите се пристъпва към „фаза II“ на задълбочено разследване въз основа на първоначалните опасения, изразени през фаза I. В около 5—8 % от всички сливания, за които са подадени уведомления, Комисията открива проблеми, които могат да възпрепятстват ефективната конкуренцията. В повечето случаи тези опасения биват разсейвани чрез корективни мерки, предложени от страните по сливането (през фаза I или през фаза II). От 1990 г. насам Комисията е забранила само 24 сливания, а от 2004 г. — 6, което е значително по-малко от 1 % от над 5 000-те сливания, за които е подадено уведомление.

2.1. Оценка по същество

7. Най-важната промяна в реформата на Регламента за сливанията от 2004 г. бе въвеждането на критерия за ЗНЕК.³ От критерия за ЗНЕК става ясно, че ЗНЕК възникват най-вече чрез създаването или укрепването на господстващо положение. Така този критерий позволи оценката да продължи да се основава на прецедентите на Комисията и съдебната практика на европейските съдилища.

8. Както и преди, когато оценява въздействието на сливането, за което е уведомена, върху конкуренцията, Комисията преценява дали то би възпрепятствало значително ефективната конкуренция на вътрешния пазар или на съществена част от него. По-специално, Комисията се стреми да определи дали сливането би създало или укрепило господстващо положение.

9. Освен това целта на критерия за ЗНЕК е премахването на евентуална правна „празнота“, тъй като за предишния критерий не се считаше, че обхваща недвусмислено вероятните антиконкурентни ефекти в резултат от сливане на две предприятия в условията на олигополен пазар, където възникналото след сливането дружество не се намира в господстващо положение.⁴ Въвеждането на критерия за ЗНЕК премахна тази несигурност и позволи на Комисията да подобри своя икономически анализ на сложни сливания. В оценката се използва комбинация от качествени, а когато са налични, и на количествени/емпирични доказателства.⁵

10. В повечето случаи Комисията проучи възможните антиконкурентни ефекти в резултат на сливане на две предприятия, развиващи дейност на един и същ пазар, при липса на координация с други конкуренти („некоординирани ефекти“). Много по-редки бяха случаите, в които Комисията проучи дали едно сливане ще увеличи риска от координация между слятото дружество и други дружества („координирани ефекти“)⁶ или дали едно сливане между предприятия с дейност на вертикални⁷ или тясно свързани пазари⁸ ще доведе до препятстване на конкуренти (съответно „вертикални ефекти“ и „конгломератни ефекти“).

11. От 2004 г. насам Комисията разследва значителен брой случаи, като използва новия критерий за ЗНЕК. Например по дело Western Digital/Hitachi Комисията проучи планирано придобиване на пазара на твърди дискови запаметяващи устройства („HDDs“). Сделката щеше да намали от 4 на 3 броя на конкурентите с дейност в HDD индустрията и от 3 на 2 — на пазара на 3,5-инчовите твърди дискови запаметяващи устройства. Като анализира комбинираните количествени и качествени доказателства, Комисията стигна до заключението, че при тези обстоятелства излизането на Hitachi от пазара вероятно би възпрепятствало значително ефективната конкуренция.⁹

12. С цел да бъдат подобрени прозрачността и предвидимостта на нейния анализ на сливанията съгласно новия критерий Комисията публикува два набора от насоки, осигуряващи солидна икономическа рамка за оценката както на хоризонтални¹⁰, така и на нехоризонтални (т.е. вертикални и конгломератни) сливания¹¹ („насоки“).¹²

13. В съответствие със съображение 29 от Регламента за сливанията в насоките се обяснява също, че сливанията могат да повишат ефективността, което противодейства на вредите от сливането за конкуренцията и следователно за потребителите. Ако участващите в сливането страни твърдят, че такава ефективност е налице, Комисията ще я вземе предвид, при условие че тя е доказуема, характерна за сливането и е вероятно да бъде прехвърлена на потребителите. Например, в делото UPS/TNT Express, проблемите за конкуренцията бяха смекчени за някои (но не всички) държави членки, въз основа, inter alia, на съображения за ефективност.¹³ В делото Nynas/Harburg ефективността от сливането подкрепи заключението, че то е от полза за потребителите, тъй като според вероятния алтернативен сценарий придобитото съоръжение е щяло да бъде закрито.¹⁴

14. Опитът от последните десет години показа също, че контролът върху сливанията може да стимулира иновациите, тъй като конкуренцията подобрява пазарните резултати. Това се изразява не само в понижение на цените или увеличение на производството, но и в подобрение на качеството, разнообразието и иновациите на продуктите. В делото Intel/McAfee¹⁵ например, корективните мерки спомогнаха за съхраняването на иновациите в софтуера за сигурност, както и да се гарантира, че не налице препятстване на конкуренти.

15. Като преработи известието за корективните мерки¹⁶, през 2008 г. Комисията доразви своята практика в тази област. Известието за корективните мерки дава ясни насоки за замисъла и изпълнението на мерките за преотстъпване на активи (например продажба на дъщерно дружество или на производствени съоръжения на конкурент), като поставя акцента върху ефективността на корективната мярка.

2.2. По-нататъшно насърчаване на сътрудничеството и сближаването

16. Регламентът за сливанията бе истински успех по отношение на въвеждането на „обслужване на едно гише“ в областта на контрола върху сливанията с европейско измерение. Държавите членки обаче също играят важна роля за спазването на правилата на ЕС за сливанията. За една работеща система за контрол върху сливанията в ЕС е необходимо ефикасно разпределение на работата, сътрудничество и сближаване между Комисията и 27-те държави членки, които упражняват контрол върху сливанията.

17. През 2009 г. след провеждането на обществена консултация Комисията представи на Съвета доклад, съдържащ ограничен преглед, посветен на разпределянето на делата между Комисията и държавите членки („докладът от 2009 г.“)¹⁷. При обществената консултация заинтересованите страни изтъкнаха, че различията в правилата за сливанията и практиките в рамките на Европейския съюз могат да увеличат административната тежест за предприятията и да доведат до неефективно прилагане на контрола върху сливанията, непоследователни резултати и неблагоприятно въздействие върху вътрешния пазар.

18. Въпреки че НОЗК обикновено прилагат членове 101 и 102 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) във връзка със своите национални закони, контролът върху сливанията на национално равнище е от изключителната сфера на компетентност на националното право. Регламентът за сливанията на ЕС послужи за модел на много национални правни системи в тази област, което доведе до законодателно сближаване по основни въпроси между различните правни режими, по-специално по отношение на приложимия материалноправен критерий.¹⁸ Освен това чрез задълбочаване на сътрудничеството между НОЗК и Комисията както по отделни случаи, така и в рамките на работната група по сливанията, създадена през 2010 г.¹⁹, бе постигнато по-нататъшно сближаване по материалноправни въпроси и по въпроси, свързани с компетентността.

19. Въпреки този напредък все още има възможности за по-нататъшно сътрудничество и сближаване, особено в разработването на материалноправни критерии за документи с напътствия (например Насоките на Комисията за хоризонтални и нехоризонтални сливания) и тяхното прилагане и тълкуване от органите за защита на конкуренцията и съдилищата, упражняващи съдебен контрол. Сред главните различия са националните закони, които все още позволяват на правителствата да отменят решение на НОЗК в областта на конкуренцията и да разрешават антиконкурентно сливане въз основа на други съображения от обществен интерес²⁰. Корективните мерки и процедурите също често се различават, например сроковете за контрол върху сливанията и правилата за изчакване.

20. По-голямото сближаване между Комисията и НОЗК, както и между самите НОЗК е важно за създаването на реални условия на равнопоставеност и за избягването на непоследователни резултати.²¹ В съответствие с предложеното от някои НОЗК това може да се постигне чрез повече сътрудничество и споделяне на опит при използване на всички налични инструменти и форуми, например работната група по сливанията, както и чрез по-тясно сътрудничество между НОЗК по отделни дела.

21. НОЗК могат при всички положения да избегнат непоследователност в резултатите, като препращат дела на Комисията. В предложенията за реформа, разгледани по-долу в раздел 4.2.2, касаещи препращанията до Комисията на дела, за които предварително е подадено уведомление в съответствие с член 22 от Регламента за сливанията, се предлага създаването на система, основаваща се на предварително информационно известие. Такава система би трябвало да улесни също практическото сътрудничество между НОЗК в трансгранични случаи, попадащи в компетентността на няколко органа.

22. След успешното „незадължително сближаване“, което вече бе постигнато и което трябва да бъде запазено и засилено, както е посочено по-горе, Комисията и НОЗК следва да обмислят възможността за преминаване към система, подобна на съществуващата рамка за правоприлагане в областта на антитръста²², при която всички прилагат едни и същи материалноправни норми на ЕС. За това обаче ще е необходима по-амбициозна реформа на действащата правна система за контрол върху сливанията в рамките на Европейския съюз.

2.3. Заключение

23. Представеният по-горе преглед показва как контролът върху сливанията на равнище ЕС бе укрепен с реформата на Регламента за сливанията от 2004 г., особено въвеждането на критерия за ЗНЕК. В дългосрочен план системата на Регламента за сливанията трябва да прерасне в истинско „европейско пространство на сливания“, в което да се прилага единен набор от правила за сливанията, разглеждани от Комисията и НОЗК. В краткосрочен план обаче има два основни начина за усъвършенстване на Регламента за сливанията посредством по-ограничени изменения. Първо, Комисията обмисля да включи в приложното поле на Регламента за сливанията придобиванията на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол върху придобиваното предприятие. Второ, с оглед на натрупания от Комисията опит с реформата от 2004 г.²³ препращанията на дела могат да бъдат рационализирани още повече.

3. Придобиване на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол върху придобиваното предприятие

3.1. Защо Комисията желае да бъде компетентна да контролира миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол върху придобиваното предприятие?

24. За една ефективна и ефикасна политика в областта на конкуренцията са необходими подходящи и добре замислени инструменти, които да отстранят всички източници на вреди за конкуренцията и за потребителите. В сегашния си вид Регламентът за сливанията се прилага само за „концентрациите“. Те се определят като придобиване на контрол от страна на едно или повече лица или предприятия върху едно или повече други предприятия или части от предприятия.

25. Понастоящем, когато придобиването на миноритарно дялово участие не е свързано с придобиване на контрол, Комисията не може да го разследва и да предприеме мерки срещу него. Комисията може да предприеме мерки само срещу заварените миноритарни дялови участия на една от страните по сливане, чиято цел е придобиването на контрол. Например, Комисията може да се намеси, ако предприятието, в което една от страните притежава миноритарно участие, е конкурент на другата страна по сливането. Ако обаче миноритарното дялово участие е придобито след разследването на Комисията, тя не разполага с правомощия да разглежда евентуални проблеми за конкуренцията, произтичащи от сливането, независимо от факта, че проблемите за конкуренцията, произтичащи от миноритарното дялово участие, могат да са сходни с тези, които възникват при придобиване на контрол.

26. Опитът на Комисията, на държавите членки и на органи от трети държави, както и икономическите изследвания показват, че в някои случаи придобиването на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол, може да навреди на конкуренцията и на потребителите.

27. В Европейския съюз Австрия, Германия и Обединеното кралство понастоящем са компетентни да контролират придобивания на миноритарни дялови участия²⁴. И в трите държави членки НОЗК са се противопоставили на такива придобивания, когато те пораждат проблеми за конкуренцията. Редица държави извън ЕС като Канада, Съединените щати и Япония също са компетентни да контролират сходни структурни връзки съгласно своите правила за контрол върху сливанията.

3.1.1. Теории за вредата

28. При придобиване на миноритарно дялово участие могат да възникнат няколко вида проблеми, свързани с конкуренцията. Тези проблеми се основават на теории за вредата, подобни на тези, които се отнасят до придобиването на контрол, и по принцип предполагат, че сделката засилва значително пазарната мощ.²⁵

29. Придобиването на миноритарно дялово участие в конкурент може да доведе до некоординирани антиконкурентни ефекти, като увеличи стимулите и способността на купувача да повиши едностранно цените или да ограничи продукцията. Ако едно предприятие има финансова изгода от това печалбите на негов конкурент да нарастват, то може да „интернализира“ увеличението на тези печалби, като намали своята собствена продукция или увеличи собствените си цени. Този антиконкурентен ефект може да се прояви независимо дали миноритарното дялово участие е пасивно (без да оказва влияние върху решенията на целевото предприятие) или активно (като в този случай оказва влияние върху решенията на целевото предприятие).

30. Придобиването на миноритарно дялово участие може също да създаде проблеми за конкуренцията, когато купувачът използва своята позиция, за да ограничи наличните конкурентни стратегии на целевото предприятие и по този начин отслаби конкурентната му сила. Комисията и държавите членки установиха, че е по-вероятно проблемите за конкуренцията да бъдат сериозни, когато миноритарното дялово участие оказва известно влияние върху решенията на целевото предприятие, както е в представените по-долу примерни дела.

31. Делото Siemens/VA Tech доказа едновременно теорията за вредата, свързана с „финансовите стимули“, и риска, възникващ когато предприятие оказва влияние върху конкурент и притежава права на глас в него.²⁶ В това дело Siemens вече е притежавало миноритарно дялово участие в SMS Demag, което е конкурент на едно от дъщерните дружества на VA Tech. Комисията счете, че сливането ще доведе до намаляване на конкуренцията на пазара за метални съоръжения в металургията поради комбинация от финансови стимули и право на информация, произтичащи от миноритарното дялово участие в SMS Demag.²⁷

32. Друг пример за миноритарно дялово участие, позволяващо на купувача да оказва влияние върху целевото предприятие, е когато купувачът е в състояние да упражнява влияние върху резултата от специални решения. Такива решения могат да са необходими за одобряването на значителни инвестиции, набирането на капитал, промяната на продуктовия или географския обхват на дейността, както и за осъществяването на сливания и придобивания.

33. Тази теория за вредата беше в основата на разследването по делото Ryanair/Aer Lingus, извършено от органите на Обединеното кралство. В делото Ryanair/Aer Lingus I Ryanair вече бе придобило значително миноритарно дялово участие в своя конкурент — Aer Lingus, когато през 2006 г. уведоми Комисията за своето предложение да придобие контрол. Комисията забрани придобиването поради сериозни опасения, че то би навредило на конкуренцията, като създаде или засили господстващото положение на Ryanair по редица маршрути.²⁸ Тя обаче не бе компетентна да разгледа миноритарното дялово участие на Ryanair в Aer Lingus, с което се зае Комисията за защита на конкуренция на Обединеното кралство²⁹.

34. Тази теория за вредата бе също в центъра на делото Toshiba/Westinghouse³⁰, по което Комисията установи, че сделката може да доведе до отстраняване на конкуренцията на пазара за ядрени горивни касети. Комисията счете, че Toshiba би могло да използва своето миноритарно дялово участие и право на вето в GNF — конкурент на Westinghouse, за да предотврати разрастването на неговата дейност в области, в които ще се конкурира с Toshiba/Westinghouse.

35. Миноритарните дялови участия между конкуренти могат също да доведат до координирани антиконкурентни ефекти, като въздействат върху способността и мотивацията на участник на пазара да се координира мълчаливо или явно, за да постигне свръхконкурентни печалби.³¹ Придобиването на миноритарно дялово участие може да повиши прозрачността, доколкото тя осигурява на купувача привилегирован поглед върху търговските дейности на целевото предприятие. По този начин то може да направи по-вероятни и по-ефективни заплахите от ответни мерки в случай, че целевото предприятие не желае да участва в тайни споразумения.³²

36. Накрая, нехоризонталните придобивания на миноритарни дялови участия, осигуряващи също така съществено влияние, могат да създадат проблеми за конкуренцията, свързани с препятстването на достъпа до производствени ресурси. При някои миноритарни дялови участия препятстването може да е дори по-вероятно, отколкото при придобиване на контрол, тъй като придобиващият миноритарно дялово участие интернализира само част, а не цялата загуба на печалба, претърпяна от целевото предприятие вследствие на стратегията за препятстване.

37. Проблем с препятстване на достъпа до производствени ресурси имаше и по дело IPIC/MAN Ferrostaal.³³ През 2009 г. Комисията одобри придобиването на MAN Ferrostaal от International Petroleum Investment Company („IPIC“) срещу спазването на определени условия. Комисията установи, че сделката е породила риск от препятстване, свързан с единствената налична свободнодостъпна технология за производство на меламин в света. Технологията е била собственост на Eurotecnica — дружество, в което MAN Ferrostaal е имало 30 %-ен дял. Като се има предвид, че IPIC вече е контролирало AMI — един от двамата основни производители на меламин в световен мащаб, то се съгласи да преотстъпи своето миноритарно дялово участие в Eurotecnica, за да сведе до минимум риска от препятстване на конкурентите на AMI.

38. Осен това при обществената консултация и в последните публикации в медиите станаха известни други придобивания на миноритарни дялови участия както на равнище ЕС, така и на равнище държави членки, при които дяловото участие е придобито в конкурент или във вертикално свързано дружество³⁴.

3.1.2. Членове 101 и 102 от ДФЕС могат да не са подходящи за третирането на антиконкурентни миноритарни дялови участия

39. Комисията проучи дали правилата за конкуренция, отнасящи се до ограничителни споразумения и злоупотреба с господстващо положение, предвидени в членове 101 и 102 от ДФЕС, могат да бъдат използвани за намеса срещу антиконкурентни придобивания на миноритарни дялови участия. Употребата на член 101 и член 102 за тази цел е все пак ограничена.

40. Що се отнася до член 101 от ДФЕС, не е ясно дали придобиването на миноритарно дялово участие би представлявало „споразумение“, имащо във всички случаи за цел или за резултат ограничаването на конкуренцията. Например в случай на поредица от придобивания на акции от фондовата борса, може да е трудно да се твърди, че различните споразумения за закупуване отговарят на критериите от член 101 от ДФЕС. Навярно същото се отнася и за устава на дружество, чиято цел по принцип е да определя корпоративното управление на дружеството и отношенията му с неговите акционери. За да може Комисията да се намеси, като използва член 102 от ДФЕС, придобиващият миноритарно дялово участие трябва да се намира в господстващо положение и придобиването трябва да представлява злоупотреба. Обстоятелствата, при които Комисията може да се намеси срещу вреди за конкуренцията, произтичащи от придобиването на миноритарно дялово участие, следователно са доста ограничени³⁵.

41. Освен това, както е обяснено по-горе, теориите за вредите, породени от придобиването на миноритарни дялови участия, са подобни на тези, предизвикани от придобиването на контрол, например некоординирани хоризонтални и вертикални ефекти.

3.2. Избор на политика и мерки, предложени за контрол върху придобиването на миноритарни дялови участия

3.2.1. Замисъл и варианти — какви принципи следва да се прилагат към системата за контрол на миноритарните дялови участия на равнище ЕС?

42. Системата за контрол на придобиванията на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол, следва да вземе предвид следните три принципа:

 тя следва да обхване потенциалните антиконкурентни придобивания на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол;

 тя следва да избегне ненужна и диспропорционална административна тежест за предприятията, Комисията и НОЗК, както и

 тя следва да е съвместима с действащите режими за контрол върху сливанията, както на равнище ЕС, така и на национално равнище.³⁶

43. В документа за консултация са представени три процедурни варианта за контрол на миноритарните дялови участия:

 система за уведомяване, чрез която при определени условия настоящата система за предварителен контрол на сливанията ще бъде разширена, така че да обхване придобиванията на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол;

 система за прозрачност, при която от страните ще се изисква да изпратят на Комисията информационно известие за придобиването на миноритарно дялово участие, неосигуряващо контрол. Информационното известие ще позволи на Комисията да реши дали да проучи по-подробно сделката, на държавите членки да обмислят дали да поискат случаят да им бъде препратен, а на потенциалните жалбоподатели да заявят претенциите си;

 система за самооценка, при която от страните няма да се изисква да уведомяват за придобиванията на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол, преди те да бъдат осъществени. Комисията би могла обаче да започне разследване на потенциално проблематични придобивания на миноритарни дялови участия въз основа на собствените си данни за пазара и въз основа на жалби.

44. Приложното поле на компетентността на Комисията е пряко свързано с избора на подходящата процедура. Например, ако Комисията разполага с компетентност да разглежда всички придобивания на миноритарни дялови участия над определен праг, системата за уведомяване преди сливането би създала сериозна тежест за предприятията, тъй като би обхванала и безпроблемните сделки. Поради това предоставянето на компетентност на Комисията за всички придобивания на миноритарни дялови участия над определен праг би могло да е по-уместно при система за самооценка, при която Комисията разполага със свободата да разследва сделки по собствена инициатива. От друга страна административната тежест, свързана със системата за уведомяване или системата за прозрачност, би била много по-малка, ако компетентността на Комисията бъде ограничена само до потенциално проблематични сделки. Връзката между замисъла на процедурната система и приложното поле на компетентността често бе застъпена в отговорите на обществената консултация.

3.2.2. Предложената система: система за „целева“ прозрачност

45. С оглед на гореизложеното една алтернативна система за целева прозрачност може да е най-подходяща за разглеждането на придобиванията на миноритарни дялови участия. Комисията счита, че такава система ще спазва посочените по-горе три принципа. Тя ще позволи вниманието да бъде насочено още от самото начало към потенциално проблематичните сделки, по-специално чрез идентифициране на сделки, които създават „съществена за конкуренцията връзка“, и ще гарантира, че идентифицираните по този начин сделки могат да се контролират ефективно от Комисията, дори и без необходимост от задължение за пълно уведомяване.

46. С оглед на теориите за вредата, разгледани по-горе, „съществена за конкуренцията връзка“ ще възникне при наличие на prima facie конкурентни взаимоотношения между дейностите на купувача и на целевото предприятие или поради факта, че те присъстват на едни и същи пазари или в едни и същи сектори, или на вертикално свързани пазари. По принцип системата ще бъде задействана единствено когато миноритарното дялово участие и правата, свързани с него, позволяват на купувача да повлияе съществено на търговската политика на целевото предприятие, а по този начин и на неговото поведение на пазара, или му предоставя достъп до поверителна търговска информация. Въпреки това над определено равнище дяловото участие само по себе си може да доведе до такава промяна във финансовите стимули на купувача, че той да адаптира собственото си поведение на пазара, независимо от това дали упражнява съществено влияние над целевото предприятие. Единствено когато придобиването е свързано със „съществена за конкуренцията връзка“, ще е необходимо да бъде изпратено информационно известие до Комисията.

47. С цел на страните да бъде осигурена правна сигурност само сделките, отговарящи на следните кумулативни критерии, ще попаднат в определението за „съществена за конкуренцията връзка“:

• 
  придобивания на миноритарно дялово участие в конкурент или вертикално свързано дружество (т.е. необходимо е да е налице конкурентно взаимоотношение между купувача и целевото предприятие) и
  
• 
  връзката ще се счита за съществена за конкуренцията, ако придобиваното дялово участие е: 1) около 20 %³⁷ или 2) между 5 % и около 20 %, но е придружено от допълнителни фактори като права, осигуряващи на купувача de facto блокиращо малцинство³⁸, място в управителния съвет или достъп до поверителна търговска информация на целевото предприятие.
  

3.2.3. Подробности на процедурата

49. При системата за целева прозрачност от предприятията ще се изисква да подават до Комисията информационно известие, ако предлагат да придобият миноритарно дялово участие, което отговаря на определението за „съществена за конкуренцията връзка“. Информационното известие ще съдържа сведения за страните, техния оборот, описание на сделката, равнището на дяловото участие преди и след сделката, правата, свързани с миноритарното дялово участие, и ограничена информация за пазарния дял. Както е посочено по-горе, Комисията ще реши дали има основания за провеждането на по-задълбочено разследване на сделката, а държавите членки ще обмислят възможността да поискат препращане въз основа на това информационно известие. От страните ще се изисква да подадат пълно уведомление само ако Комисията реши да започне разследване, а тя ще издаде решение само ако е започнала разследване. За да им се осигури правна сигурност, уместно е страните да могат да подадат доброволно пълно уведомление.

50. Комисията би могла също да реши да предложи изчаквателен период след подаване на информационно известие, през който на страните не се разрешава да приключат сделката и през който държавите членки трябва да решат дали да поискат препращане. Продължителността на изчаквателния период може да е например 15 работни дни. Така той ще бъде уеднаквен с крайния срок, с който държавите членки разполагат съгласно член 9, за да поискат препращане след подаването на пълно уведомление. Такава система би гарантирала, че сделките, препратени на държавите членки, все още не са осъществени и могат да бъдат разгледани от тях по обичайните им процедури, в които може да е предвидено задължение за изчакване, но те самите могат да не са адаптирани за разглеждането на приключени сделки. В по-общ план системата за препращане следва да гарантира избягването на правни празноти и запазването на съществуващото равнище на защита, предвидено в националните режими за контрол върху сливанията, които вече обхващат миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол.

51. В рамките на ограничен период от време, считано от информационното известие, Комисията ще разполага също със свободата да разследва сделка независимо от това дали тя е приключена. Продължителността на този период може да е между 4 и 6 месеца и ще позволи на предприятията да подават жалби. Този период ще намали също така риска Комисията да започне разследване като предохранителна мярка през първоначалния период на изчакване.

52. В случай, че Комисията започне разследване на сделка, която вече е била (изцяло или частично) осъществена, тя трябва да разполага с правомощия да постановява временни мерки, за да осигури ефективността на решение, взето по силата на членове 6 и 8 от Регламента за сливанията. Подобно правомощие може например да приеме формата на разпореждане за отделяне на дейностите.³⁹

3.2.4. Приложно поле на оценката, предвидена в Регламента за сливанията, и връзка с член 101 от ДФЕС

53. Всички споразумения, сключени между купувача на миноритарно дялово участие и целевото предприятие, подлежат на оценка по членове 101 и 102 от ДФЕС, освен ако те не представляват „съпътстващи ограничения“. Само съпътстващите ограничения, т.е. „ограниченията, пряко свързани и необходими за осъществяването“ на придобиването на дялово участие⁴⁰, се считат за обхванати от решението за разрешаване на концентрацията и следователно не попадат в приложното поле на членове 101 и 102 от ДФЕС.

54. Както обаче се практикува понастоящем с придобиванията на контрол, споразуменията между придобиващия миноритарно дялово участие и целевото предприятие ще бъдат взети под внимание в оценката по същество на сделката съгласно правилата за контрол върху сливанията. Това е така, защото тези споразумения са от значение за настоящите и бъдещите пазарни условия (например наличието на дългосрочни договори), които Комисията взима под внимание в своята оценка по същество.⁴¹

3.3. Заключение относно контрола върху миноритарните дялови участия

55. Понастоящем Комисията не разполага с подходящи инструменти срещу антиконкурентните придобивания на миноритарни дялови участия. Системата за целева прозрачност изглежда подходяща за разглеждането на такива сделки и за да се избегне те да навредят на потребителите. Тя спазва и трите принципа, изложени в точка 42.

56. Първо, потенциално вредните сделки вероятно ще привлекат вниманието на Комисията и на държавите членки за разлика от безвредни сделки, например сделките, сключвани единствено с инвестиционна цел.

57. Второ, системата за целева прозрачност ще ограничи административната тежест върху предприятията, тъй като ще е необходимо Комисията да бъде информирана само за ограничен брой дела, а именно тези, които създават „съществена за конкуренцията връзка“. От страните ще се изисква да предоставят на Комисията чрез информационно известие само ограничени сведения относно такива сделки, след което Комисията може да реши дали да поиска пълно уведомление.

58. Накрая, системата за целева прозрачност ще е съвместима с действащите режими за контрол върху сливанията на равнище ЕС и на национално равнище. Информационното известие ще бъде изпращано на държавите членки, за да бъдат уведомени за придобиването на миноритарно дялово участие, което ще им позволи да поискат препращане на този етап. За разлика от това системата за самооценка ще бъде по-трудно съвместима с режимите на държавите членки поради несигурността относно това дали Комисията ще разследва дадена сделка.

4. Препращане на дела

4.1. Цели и ръководни принципи за препращанията на дела

59. С Регламента за сливанията бе създадена система за „обслужване на едно гише“, при която концентрациите с европейско измерение (според праговете за оборота, предвидени в член 1) се контролират изключително от Комисията, като по този начин се избягва дублирането на процедури за контрол на равнище държавите членки. Макар праговете за оборот да представляват точен критерий за това дали е вероятно едно сливане да има европейско или трансгранично измерение, Регламентът за сливанията позволява също препращането на дела от Комисията до една или повече държави членки или обратно. Този механизъм, който стана по-ефективен с реформата от 2004 г., позволява едно дело да бъде разгледано от най-подходящия орган, в случай че делото все още не му е разпределено, чрез прилагане на праговете за оборота както преди, така и след уведомяването на компетентния орган за сделката.

60. В посочения по-горе доклад до Съвета от 2009 г. се стига до заключението, че като цяло праговете за оборота и правилата за препращания на дела, предвидени в Регламента за сливанията, са функционирали успешно. Съществува обаче възможност за подобрения предвид на значителния брой дела, които все още са били предмет на разглеждане в три или повече държави членки (240 дела през 2007 г.).

61. Системата за препращане на дела би могла да бъде усъвършенствана, така че при необходимост по-лесно да се допуска отклоняване от критерия за оборота. Особено голяма е възможността за подобрения по отношение на препращанията от държавите членки до Комисията, както преди, така и след уведомлението.

62. Опитът действително показва, че настоящата процедура за препращане преди уведомяване по искане на уведомяващите страни от държавите членки до Комисията съгласно член 4, параграф 5, е тромава и времеемка.⁴² Това е така, защото системата изисква първо да бъде подадено „мотивирано искане“ за препращането, а след неговото одобрение да бъде подадено и уведомление. По тази причина страните вероятно са предпочели да не поискат препращане на някои дела, които вероятно са били подходящи за препращане към Комисията. Поради това Комисията предлага препращанията по член 4, параграф 5 да бъдат опростени чрез премахване на настоящата двуетапна процедура.

63. Освен това настоящите правила за препращане след уведомяване от държавите членки до Комисията съгласно член 22 предоставя на Комисията компетентност единствено за държавите членки, които са отправили искане за препращане или са се присъедини към него. В някои случаи това доведе до паралелни разследвания от Комисията и НОЗК в противоречие с принципа за „обслужване на едно гише“.⁴³ Поради това Комисията предлага препращанията по член 22 да бъдат рационализирани, така че нейната компетентност да обхване цялото ЕИП за делата, които са ѝ препратени, както и с цел по-добро прилагане на принципа за „обслужване на едно гише“.

4.2. Мерки, предложени за препращанията на дела

64. Целта на предложените промени в системата за препращания на дела е те да бъдат улеснени, за да стане системата по-ефективна като цяло без коренна реформа на нейните характеристики.

4.2.1. Член 4, параграф 5 от Регламента за сливанията: препращане преди уведомление от държавите членки до Комисията

65. Предвид на малкия брой искания по член 4, параграф 5, на които държава членка е наложила вето от 2004 г. насам⁴⁴, Комисията предлага да бъде премахната действащата двуетапна процедура (мотивирано искане, последвано от уведомление). Тази промяна ще ускори препращанията по член 4, параграф 5 и ще ги направи по-ефективни, като в същото време държавите членки си запазват възможността да наложат вето върху искания в редките случаи, когато сметнат това за необходимо.

66. Следователно страните ще уведомяват за сделките направо Комисията. След това Комисията ще препраща уведомлението до държавите членки незабавно, с което ще даде на държавите членки, които са prima facie компетентни да разгледат сделката по националното си законодателство възможност да се противопоставят на искането за препращане в срок от 15 работни дни. Освен ако компетентната държава членка не се противопоставя на искането, Комисията ще е компетентна да разгледа цялата сделка.

67. В случай че една или повече компетентни държави членки се противопоставят на компетентността на Комисията, тя ще се откаже напълно от нея в полза на държавите членки. При такива случаи Комисията няма да разполага с правомощия да действа по собствено усмотрение и ще приеме решение, в което се обявява за некомпетентна. След това страните ще определят в коя държава членка да подадат уведомление.

68. За улеснение на обмена на информация с държавите членки Комисията предлага да им изпрати подаденото от страните първоначално информационно известие или искането за разпределяне на делото, с което да ги информира за сделката още по време на контактите, предхождащи уведомлението.

4.2.2. Член 22 от Регламента за сливанията: препращане след уведомление от държавите членки до Комисията

1. 
   Предлага се процедурата, предвидена в член 22, да бъде изменена, както следва:
   

• 
  една или повече държави членки, които са компетентни съгласно своето национално право да разгледат сделка, биха могли да поискат препращане до Комисията в срок от 15 работни дни от датата, на която са били уведомени за нея (или известени за нея).⁴⁵
  
• 
  Комисията ще може да реши дали да приеме искането за препращане. Например Комисията може да реши да не приеме искането, ако сделката не поражда трансгранични ефекти, както е предвидено в член 22, параграф 1, алинея първа от Регламента на ЕС за сливанията. Ако Комисията реши да приеме препращането, тя става компетентна за цялото ЕИП.
  
• 
  Ако обаче една (или повече) компетентни държави членки са се противопоставили на препращането, Комисията ще се откаже от компетентността за цялото ЕИП и държавите членки ще запазят своята компетентност. От държавите членки няма да се изисква да мотивират противопоставянето си на препращането.
  

71. С цел тези проблеми да бъдат отстранени възможно най-пълно Комисията предлага НОЗК да разпространяват предварителни информационни известия относно трансгранични дела, дела, попадащи в компетентността на няколко органа, както и относно дела, отнасящи се до пазари, които prima facie са по-големи от националните, възможно най скоро след като държава членка е била уведомена за сделката или е научила за нея по друг начин. В информационните известия НОЗК ще посочват дали възнамеряват да поискат препращане. В такъв случай известието ще спре националните срокове във всички държави членки, които разследват делото. Ако обаче Комисия счита, че е най-подходящия орган, тя ще прикани държавата членка да поиска препращане по член 22, параграф 5 и тази покана също ще спре всички национални срокове.

72. Такова процедурно решение би трябвало да намали риска НОЗК да поиска препращане до Комисията, ако друг НОЗК вече е издал решение за разрешаване на сделката. Ако обаче държава членка е одобрила сделката преди да е поискано препращане, което е малко вероятно, нейното решение ще остане в сила и делото ще бъде препратено само от останалите държави членки.

73. Разпространението на такова информационно известие ще улесни също сътрудничеството и координацията между всички органи, участващи в процеса на контрол, и ще насърчи сближаването, дори ако няма препращане до Комисията.

4.2.3. Член 4, параграф 4 от Регламента за сливанията: препращане преди уведомяване от Комисията до държава членка

74. Комисията предлага да изясни материалноправните прагове за препращане преди уведомяване от Комисията до държава членка съгласно член 4, параграф 4.

75. С цел да се поощри употребата на тази разпоредба Комисията предлага материалноправният критерий, посочен в член 4, параграф 4, да бъде адаптиран, така че от страните вече да не се изисква да се позовават на факта, че сделката може да „засегне съществено конкуренцията на пазар“, за да може едно дело да отговаря на условията за препращане. Ще е достатъчно да се докаже, че главното въздействие на сделката вероятно ще е на различен пазар от пазара на въпросната държава членка. Отстраняването на впечатлението за „елемент от самообвинение“ може да доведе до увеличаване на броя на исканията по член 4, параграф 4.

5. Други

76. Накрая, Комисията счита, че е възможно да бъдат подобрени и рационализирани други разпоредби от Регламента за сливанията, по-специално с оглед на опростяване на процедурите. В контекста на контрола върху сливанията Комисията винаги се е стремяла да ограничи до минимум административната тежест върху предприятията. През декември 2013 г. тя направи голяма стъпка към по-ефикасен контрол върху сливанията в ЕС, без да изменя Регламента за сливанията, като прие пакет от мерки за опростяване.⁴⁶ Благодарение на този пакет от мерки значително повече случаи на сливания бяха разгледани по т.нар. опростена процедура за безпроблемни сливания и бяха рационализирани всички формуляри, предвидени за уведомяването на Комисията относно сливания, което доведе до значително нетно намаление на изискваната информация.

77. За по-нататъшното рационализиране и опростяване на процедурите на ЕС за сливанията над това, което бе постигнато с пакета от мерки за опростяване от 2013 г., и за подобряването на някои разпоредби от Регламента за сливанията е необходимо той да бъде изменен. В работния документ на службите, придружаващ настоящата Бяла книга, тези предложения са обсъдени подробно, но две точки заслужават да бъдат подчертани тук:

• 
  Регламентът за сливанията би могъл да бъде изменен, така че от неговото приложно поле да бъде изключено създаването на съвместни предприятия, които представляват самостоятелни икономически субекти, разположени и упражняващи дейността си изцяло извън ЕИП (и които няма да оказват въздействие върху пазарите в ЕИП). По този начин няма да е необходимо Комисията да бъде уведомявана за такива съвместни предприятия, дори ако са достигнати праговете за оборота, предвидени в член 1.
  
• 
  За допълнителното опростяване на процедурите по сливанията Комисията би могла да бъде упълномощена да освобождава от задължението за предварително уведомление някои категории сделки, които по принцип не създават проблеми за конкуренцията (като сделките, в които няма хоризонтални или вертикални отношения между сливащите се предприятия и които понастоящем се разглеждат по опростената процедура). Такива случаи могат да подлежат на процедура, подобна на описаната по-горе „система за целева прозрачност“, предвидена за разглеждането на придобивания на миноритарни дялови участия.
  

78. Като цяло преразгледаният Регламент за сливанията, приет през 2004 г., осигурява подходяща рамка за ефективна защита на конкуренцията, а по този начин и на потребителите от антиконкурентните последици на сливанията и придобиванията, осъществени на вътрешния пазар. Рамката осигурява такава защита, като същевременно позволява по-голямата част от безпроблемните сделки да бъдат разрешени бързо. Въвеждането през 2004 г. на критерия за ЗНЕК позволи също на Комисията да контролира некоординираните ефекти на сделките, при които слятото дружество не придобива господстващо положение. Накрая, подобряването на системата за препращане на дела допринесе значително за това те да бъдат разпределяни на най-подходящия орган.

79. Както е посочено по-горе обаче, има възможност контролът на ЕС върху сливанията да бъде подобрен в допълнителна степен⁴⁷. По-специално в настоящата Бяла книга се предлага компетентността на Комисията да бъде разширена, за да обхване контрола върху потенциалните антиконкурентни ефекти, които са резултат от придобиванията на миноритарни дялови участия, неосигуряващи контрол, като се използва необременяваща система за целева прозрачност и по-ефикасна и ефективна система за препращане на дела чрез рационализирането на процедурата по член 4, параграф 5 и чрез изменение на член 22, така че да се заздрави придържането към принципа за „обслужване на едно гише“.

Комисията отправя покана за мнения по настоящата Бяла книга. Комисията отправя по-специално покана за мнения по предложенията и въпросите, поставени в Бялата книга и в работния документ на службите на Комисията, придружаващ Бялата книга. Те могат да бъдат изпратени до петък, 3 октомври 2014 г. по електронна поща на адрес:

или по пощата на следния адрес:

European Commission
Directorate-General for Competition, Unit A-2
White Paper "Towards more effective EU merger control"
B-1049 Brussel/Bruxelles.

В ГД „Конкуренция“ е стандартна практика да се публикуват становищата, получени в отговор на обществена консултация. Въпреки това може да бъде поискано тези становища или част от тях да останат поверителни. Ако желаете те да не бъдат публикувани, моля посочете ясно това на първата страница, като изпратите на ГД „Конкуренция“ и неповерителна версия за публикуване.