Книга за Европейска стратегия относно пластмасовите отпадъци в околната среда Error: Reference source not found

ЗЕЛЕНА КНИГА за Европейска стратегия относно пластмасовите отпадъци в околната среда Error: Reference source not found

1. Пластмасовите отпадъци — описание на един все по-сериозен проблем Error: Reference source not found

2. Законодателни разпоредби в Европа във връзка с пластмасовите отпадъци Error: Reference source not found

3. Управление на пластмасовите отпадъци и ефективност на ресурсите Error: Reference source not found

4. Международно измерение Error: Reference source not found

5. Варианти на политиката за подобряване на управлението на пластмасовите отпадъци в Европа Error: Reference source not found

5.1. Прилагане на йерархията на отпадъците към управлението на пластмасовите отпадъци Error: Reference source not found

5.2. Постигане на целите, рециклиране на пластмаса и доброволни инициативи Error: Reference source not found

5.3. Насочване на поведението на потребителите Error: Reference source not found

5.4. Към по-устойчиви видове пластмаси Error: Reference source not found

5.5. Дълготрайност на пластмасите и пластмасовите продукти Error: Reference source not found

5.6. Насърчаване на биоразградимите пластмаси и биопластмасите Error: Reference source not found

5.7. Инициативи на ЕС относно отпадъците в морските води, включително пластмасовите отпадъци Error: Reference source not found

5.8. Международни действия Error: Reference source not found

ЗЕЛЕНА КНИГА

за Европейска стратегия относно пластмасовите отпадъци в околната среда

Целта на настоящата Зелена книга е да стартира обсъждане на широка основа относно възможните отговори на свързаните с пластмасовите отпадъци предизвикателства пред обществената политика, които понастоящем не са подробно разгледани в законодателството на ЕС в областта на отпадъците. Последващите действия във връзка със Зелената книга ще бъдат неразделна част от по-широкия преглед на законодателство в областта на отпадъците, който ще бъде завършен през 2014 г. Предмет на този преглед ще бъдат съществуващите цели за оползотворяване и депониране на отпадъци, както и последваща оценка на петте директиви, които обхващат различни потоци от отпадъци.

Присъщите на пластмасата характеристики пораждат специфични предизвикателства пред управлението на отпадъците. Пластмасата е относително евтина, подходяща за различни цели и има много промишлени приложения, което води до многократното нарастване на нейното производство през миналия век — тенденция, която се очаква да продължи. Второ, пластмасата е много дълготраен материал, който надживява произведените от него продукти. В резултат на това генерирането на пластмасови отпадъци нараства в световен мащаб. Дълготрайността на пластмасата също така означава, че неконтролираното ѝ обезвреждане като отпадък е проблематично, тъй като тя може да се задържи в околната среда много дълго време. Необходимостта от продължаване на усилията за намаляване на разпространението и въздействието на пластмасата в морската среда бе обект на специално внимание по време на срещата на високо равнище „Рио+20“.

По-доброто управление на пластмасовите отпадъци обаче носи не само предизвикателства, но и възможности. Въпреки че пластмасата е напълно рециклируем материал, понастоящем се рециклират само малка част от пластмасовите отпадъци. Засиленото рециклиране би допринесло за целите на Пътната карта за ефективно използване на ресурсите в Европа, приета през 2011 г.¹, и би спомогнало за намаляване на емисиите на парникови газове и вноса на суровини и изкопаеми горива. Подходящо разработени мерки за рециклиране на пластмасата също така могат да подобрят конкурентоспособността и да създадат нови икономически дейности и работни места.

Настоящата Зелена книга ще спомогне да се извърши преоценка на риска за околната среда и човешкото здраве, произтичащ от съдържащата се в продуктите пластмаса, когато те се превърнат в отпадъци, като разглежда възможността за екологосъобразното им проектиране както във функционално, така и в химично отношение. Наред с това тя ще постави началото на процес на обсъждане, насочен към решаване на проблема с неконтролираното обезвреждане на пластмасовите отпадъци и отпадъците в морските води. Зелената книга следва също да подпомогне напредъка при дискусията относно включването на въздействията, свързани с жизнения цикъл — от добива на суровини до фазата на края на жизнения цикъл — в цените на пластмасовите продукти.

Комисията започва тази консултация с цел да се съберат факти, да се оценят спорните въпроси и да се получат мненията на всички заинтересовани страни относно едно явление, който има много измерения.

Приканва се предоставянето на коментари по всички или по някои аспекти на документа. След всеки раздел са посочени конкретни въпроси относно вариантите на политиката.

Държавите членки, Европейският парламент, Европейският икономически и социален комитет и всички други заинтересовани страни се приканват да представят своите мнения по предложенията, изложени в настоящата Зелена книга. Мненията следва да се изпращат на адрес http://ec.europa.eu/environment/consultations/plastic_waste_en.htm и да бъдат получени от Комисията до 7 юни 2013 г.

Забележка: данните в повечето препратки в настоящия текст се основават на официалната статистика на Евростат и Европейското икономическо пространство.

1. Пластмасовите отпадъци — описание на един все по-сериозен проблем

Производството на пластмаса

Пластмасата е сравнително нов материал, който започна да се произвежда в промишлен мащаб едва през 1907 г.² Понастоящем тя е силно разпространена в промишлените и потребителските стоки и съвременният живот е немислим без нея. В същото време характеристиките, които правят пластмасата толкова приложима — дълготрайност, ниско тегло и ниска цена, затрудняват нейното обезвреждане³.

Световното производство на пластмаса нарасна от 1,5 млн. тона (Mt) годишно през 1950 г. на 245 Mt през 2008 г., като само в Европа са произведени 60 Mt⁴. Производството през последните 10 години се равнява на общото производство през целия XX век⁵. Приблизителните изчисления (съгласно сценария на запазване на статуквото) сочат, че през 2020 г. на пазара на ЕС ще бъдат пуснати 66,5 Mt⁶ пластмаса, а до 2050 г. световното производство на пластмаса може да се утрои⁷.

Пластмасовите отпадъци

Според приблизителни изчисления през 2008 г. в Европейския съюз (ЕС-27) са генерирани около 25 Mt пластмасови отпадъци. От тях 12,1 Mt (48,7 %) са били депонирани, като 12,8 Mt (51,3 %) са били оползотворени⁸ и само 5,3 Mt (21,3 %) са били рециклирани⁹. Макар че прогнозата до 2015 г. предвижда общо увеличение от 30 % на нивото на механично рециклиране (от 5,3 Mt на 6,9 Mt), депонирането и изгарянето с оползотворяване на енергията¹⁰ се очаква да останат преобладаващите начини за управление на отпадъците¹¹.

Производството на пластмаса нараства заедно с БВП¹² и с него е свързано общо увеличение на производството на пластмасови отпадъци на 5,7 Mt (23 %) през периода 2008—2015 г.¹³ Това до голяма степен се дължи на 24 %-ия растеж в сектора на опаковките и е част от непрекъсната тенденция на увеличаване на пластмасовите отпадъци в Европа. При липсата на подобрено проектиране на продуктите и подобрени мерки за управление на отпадъците пластмасовите отпадъци в ЕС ще се увеличават заедно с увеличаването на производството.

Възможно е наблюдаваните в ЕС тенденции да намерят по-силно проявление както в бързоразвиващите се икономики като Индия, Китай, Бразилия и Индонезия, така и в развиващите се страни. Очаква се световното население да нараства със 790 милиона всяко десетилетие, като до 2050 г. може да достигне над 9 милиарда с нова средна класа от около 2 милиарда души¹⁴. Това вероятно ще увеличи търсенето на пластмаса и количеството на пластмасовите отпадъци в световен мащаб.

Пластмасовата промишленост има важна икономическа роля в Европа, като осигурява заетост общо на около 1,45 милиона души в над 59 000 дружества и генерира оборот в региона в размер на около 300 млрд. EUR годишно. Производственият сектор осигурява 167 000, а преработвателният — 1,23 милиона работни места (ЕС-27, 2005—2011 г., Евростат) най-вече в малките и средните предприятия¹⁵.

По отношение на управлението на отпадъците събирането и сортирането на отпадъци от електрическо и електронно оборудване (ОЕЕО) и пластмаси предоставя най-големите възможности за работа, като съответно се създават общо 40 и 15,6 работни места на 1000 тона преработен материал. Рециклирането на пластмаса само по себе си има потенциал да създаде 162 018 работни места в ЕС-27, ако до 2020 г. процентът на рециклиране се повиши до равнище от 70 %¹⁶.

Пластмасата се използва предимно за опаковки като евтин продукт за еднократна употреба, който най-често не се използва повторно или повторната му употреба не е предвидена. Пазарът на преработвателите на пластмаси е доминиран от сектора на опаковките от пластмаса (40,1 %), следван от строителния сектор (20,4 %). Пластмасовата промишленост очаква дългосрочен растеж от около 4 % в световен мащаб, който значително надвишава растежа на световния БВП¹⁷. Европа все още е нетен износител на пластмасови продукти — през 2009 г. тяхната стойност бе 13 млрд. EUR, но от 2008 г. насам производството на Китай отбелязва сходни равнища¹⁸.

След като веднъж попаднат в околната среда — особено в морската среда — пластмасовите отпадъци могат да се задържат там в продължение на стотици години¹⁹. Всяка година в световните океани и морета попадат 10 милиона тона отпадъци, най-вече пластмасови, които ги превръщат в най-голямото бунище на пластмаса в света и нанасят вреда както на крайбрежната и морската среда, така и на водните организми. Приблизителните изчисления сочат, че петната от отпадъци в Атлантическия и Тихия океан са от порядъка на 100 Mt, от които около 80 % са от пластмаса. Пластмасовите отпадъци причиняват заплитане на морските видове в тях или биват погълнати от тези видове²⁰. Така нареченият „призрачен“ риболов²¹ чрез изоставени пластмасови риболовни уреди води до високи икономически разходи и значителни екологични вреди. Инвазивните видове използват пластмасовите отпадъци, за да преплуват дълги разстояния в океаните. Повечето пластмасови отпадъци в крайна сметка падат и остават на морското дъно²².

Пластмасата не е инертен материал. Обикновената пластмаса съдържа голям брой, а понякога и голям процент химически добавки, които могат да бъдат ендокринни разрушители или канцерогенни, или да провокират други токсични реакции и по принцип могат да мигрират в околната среда, макар и в малки количества²³. Устойчивите органични замърсители (УОЗ) — например пестициди като ДДТ (дихлоро-дифенил-трихлороетан) и ПХБ (полихлорирани бифенили)²⁴, могат да се прикрепват от заобикалящата вода към пластмасови късове, които са потенциално вредни²⁵, и да навлязат в хранителната верига чрез морската фауна, която поглъща пластмасите („ефект на Троянския кон“)²⁶. Тези УОЗ не се отличават с лесен естествен разпад и се натрупват в телесните тъкани, като имат потенциално канцерогенни, мутагенни и други последици за здравето²⁷.

Малките и фините частици (т. нар. пластмасови микрочастици) са резултат от десетилетия фоторазграждане и механично износване и предизвикват особено голяма загриженост. Те се срещат повсеместно и достигат дори и най-отдалечените райони²⁸, като концентрацията им във водата понякога е по-висока от тази на планктона. Ако тези пластмасови микрочастици и съдържащите се в тях химически добавки бъдат погълнати в големи количества от морската фауна, те могат да създадат сериозен риск от замърсяване на хранителната верига чрез взаимоотношението хищник-плячка.

Неефективното управление на отпадъците на сушата, по-специално твърде незначителните проценти на оползотворяване на пластмасовите отпадъци, утежнява проблема, свързан със замърсяването на морската среда с пластмаси, който е един от най-големите и бързо нарастващи екологични проблеми в световен мащаб²⁹. Експерти преценяват, че около 80 % от морските пластмасови отпадъци постъпват от сушата³⁰.

Основните намиращи се на сушата източници на пластмасови отпадъци в морските води са следните: зауствания на дъждовни води, дъждопреливници, отпадъци, свързани с туризма, незаконно изхвърляне³¹, промишлени дейности, неподходящ транспорт, потребителски козметични продукти, синтетични абразиви за пясъкоструене, както и полиестерни и акрилни влакна от пране на дрехите³². Пластмасови гранули могат да бъдат открити в повечето световни океани, дори и в неиндустриализирани райони като югозападната част на Тихия океан³³.

Въпреки че пластмасовите отпадъци оказват все по-сериозно въздействие върху околната среда, в законодателството на ЕС не им е отделено специално внимание. Само Директива 94/62/ЕО за опаковките съдържа конкретна цел за рециклиране на пластмасови опаковки. Рамковата директива за отпадъците (Директива 2008/98/ЕО) определя обща цел за рециклиране на битовите отпадъци, която обхваща, наред с други материали, и пластмасовите отпадъци. Рамковата директива за отпадъците е приложима и в някои други отношения. Например с директивата се установява разширената отговорност на производителя като основен принцип в управлението на отпадъците. С нея също така се определя йерархията на отпадъците, като се дава предимство на предотвратяването, повторната употреба и рециклирането на отпадъците пред оползотворяването, включително оползотворяването на енергията, и обезвреждането им. Продължава обаче да съществува рязък контраст между законовите изисквания и действителната практика за управление на отпадъците.

В Рамковата директива за отпадъците Комисията се приканва да преразгледа целите си и да обмисли допълнителни цели за други потоци от отпадъци, ако това е целесъобразно. От Комисията е поискано също така да преразгледа определените в Директивата относно депонирането на отпадъци цели за намаляване на депонирането на биоразградими отпадъци, както и целите за рециклиране и оползотворяване, посочени в Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки, за няколко категории отпадъци от опаковки.

Комисията реши да направи широкообхватен преглед на съществуващото законодателство в областта на отпадъците и на различните цели, който ще бъде завършен през 2014 г. В него е включена и последваща оценка („проверка на пригодност“) на пет съществуващи директиви, които обхващат потоците от отпадъци³⁴. В рамките на тази оценка ще бъде извършен анализ на ефективността, ефикасността, съгласуваността и приложимостта. Последващите действия във връзка с настоящата Зелена книга ще представляват неразделна част от този широкообхватен преглед на законодателството в областта на отпадъците.

Регламент (ЕО) № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) има известна приложимост при рециклирането на пластмаси. Въпреки че в него се съдържат конкретни разпоредби³⁵, които улесняват предлагането на рециклирани материали на пазара, в някои случаи използването на добавки в пластмасите може да възпрепятства съответствието в рамките на REACH, ако използването на добавките не е разрешено в нови продукти. Някои процеси по REACH също са от значение за подобряването на ресурсната ефективност на пластмасите, включително тяхната рециклируемост, и рисковете, свързани с попадането на пластмасата в околната среда. По-специално ограниченията продължават да бъдат основните инструменти за намаляване на опасностите, свързани с някои пластмаси. Разрешаването би могло да се използва за постигане на постепенното заместване на тези пластмасови добавки в пластмасите, произведени в ЕС, които предизвикват най-голяма загриженост.

Регламент (ЕО) № 1272/2008 относно класифицирането, етикетирането и опаковането дава възможност за идентифициране на опасните химични вещества и информира потребителите за тези опасности чрез стандартни символи и фрази върху опаковъчните етикети и чрез информационни листове за безопасност. Тази информация е от решаващо значение за стимулиране на производството на по-малко опасни пластмаси в Европа, а оттам — и за увеличаване на рециклирането на пластмаса в Европа.

Опасностите, свързани с наличието на пластмасови отпадъци в околната среда, биха били значително по-малки, ако съществуващото европейско законодателство в областта на отпадъците беше прилагано правилно. В много държави членки депонирането остава преобладаващ метод за обезвреждане на отпадъците от пластмаса³⁶. Освен това незаконното изхвърляне на отпадъци не е напълно елиминирано и много депа за отпадъци са незаконни или неефективно управлявани³⁷. Още по-голяма тревога предизвиква броят на домакинствата, които все още не са обхванати от каквато и да е общинска система за събиране на отпадъци³⁸. Всичко това води до ситуация, при която върху пластмасовите отпадъци не се упражнява никакъв контрол и по този начин се увеличава вероятността леката пластмаса да достигне до водни обекти и да попадне в морето.

Спазването на законодателството в областта на отпадъците може да допринесе съществено за насърчаване на икономическия растеж и създаване на работни места. В проведено неотдавна проучване се посочва, че пълното прилагане на законодателството на ЕС в областта на отпадъците би могло да доведе до спестяване на 72 млрд. EUR годишно, до увеличаване на годишния оборот на сектора на управлението и рециклирането на отпадъците в ЕС с 42 млрд. EUR и до създаване на над 400 000 работни места до 2020 г.³⁹

Тъй като пластмасовите отпадъци са категоризирани като неопасни, те могат да се изнасят за държави, които не са членки на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие(ОИСР), като се следва процедурата съгласно Регламента относно превозите на отпадъци (РПО) и при условие че вносът не е забранен от държавата по местоназначение. В периода 1999—2011 г. общият износ на пластмасови отпадъци от държавите — членки на ЕС, се увеличи пет пъти, като по-голямата част от него бе насочена към Азия⁴⁰.

Недостатъчното прилагане на РПО води до незаконното извозване на големи количества отпадъци извън ЕС⁴¹. Сред най-често изнасяните видове отпадъци са електронните, които съдържат голямо количество пластмаса. Този износ допринася за натиска върху околната среда, особено в държавите със слабо развити системи за управление на отпадъците. Незаконното извозване на пластмасови отпадъци също така представлява значителна загуба на потенциални ресурси и пропуснати възможности за рециклиране в Европа.

Наскоро Комисията публикува съобщение⁴², в което се подчертава необходимостта от подобряване на готовността за реакция на национално, регионално и местно равнище по отношение на прилагането на законодателството в областта на околната среда. В съобщението се посочва, че подобрения могат да бъдат постигнати чрез доразвиване на съществуващите рамки за инспекции и надзор.

3. Управление на пластмасовите отпадъци и ефективност на ресурсите

По-устойчивите модели за производство на пластмаса и по-доброто управление на пластмасовите отпадъци — особено по-високите равнища на рециклиране — предлагат значителен потенциал за подобряване на ефективността на ресурсите. Същевременно те биха спомогнали за намаляване на вноса на суровини, както и на емисиите на парникови газове. Икономиите на ресурси могат да бъдат значителни. С малки изключения пластмасата се произвежда единствено от петрол и понастоящем за нейното производство се използват около 8 % от световното производство на петрол, от които 4 % като суровина и 3—4 % като енергия за производствените процеси⁴³.

От гледна точка на ефективността на ресурсите особено важно е да се предотврати депонирането на пластмасови отпадъци. Всяко депониране на пластмаса е очевидна загуба на ресурси, която следва да се избягва в полза на рециклирането или на оползотворяването на енергията от тези отпадъци като следващ най-добър вариант. При все това в няколко държави членки процентът на депониране на пластмаса остава висок поради липсата на подходящи алтернативи и недостатъчното използване на доказали ефективността си икономически инструменти.

Необходимостта от опазване на природните ресурси и подобряване на ефективността на ресурсите може да бъде двигател за повишаване на устойчивостта в производството на пластмаса. В най-добрия случай всички пластмасови продукти следва да бъдат напълно рециклируеми и при разумни разходи.

Рециклирането започва още във фазата на проектиране на продуктите. Поради това проектирането на продукти има потенциал да стане един от основните инструменти за прилагане на наскоро приетата Пътна карта за ефективно използване на ресурсите⁴⁴.

Ниските проценти на рециклиране и износът на пластмасови отпадъци за преработка в трети държави водят до значителна загуба на невъзобновяеми ресурси и на работни места в Европа. До голяма степен потенциалът за рециклиране на пластмаса все още не се оползотворява. Така например ирландската програма за пазарно развитие на ресурсите от отпадъци определи пластмасите като материалите с най-голям потенциал за рециклиране в Ирландия⁴⁵. В Германия, където понастоящем се изгарят 60 % от пластмасовите отпадъци, също има големи възможности за повишаване на нивото на тяхното рециклиране⁴⁶.

В проведено неотдавна проучване беше установено, че рециклирането и материалните икономии на пластмаса имат най-голям принос за оказване на въздействие върху ограничаването на изменението на климата, абиотичното изчерпване на ресурсите и сладководната екотоксичност. По-големият производствен обем на пластмаси би допринесъл в най-голяма степен за намаляване на въздействията върху околната среда. Наред с това пластмасата показа най-голям потенциал за намаляване на емисиите на парникови газове, заедно с биомасата и металите⁴⁷.

4. Международно измерение

Пластмасата е основен източник на замърсяване на морските води в световен мащаб. Разпространението на пластмасовите отпадъци не зависи от границите, поради което са необходими международни действия за ефективното разрешаване на проблема с пластмасовите отпадъци в морските води. Това бе ясно посочено на Конференцията на ООН за устойчиво развитие „Рио+20“ през юни 2012 г.

Проблемът се превърна в обществено достояние благодарение на неотдавнашни резолюции на ООН, екологични споразумения в световен мащаб и решения на международни агенции. Петата международна конференция относно морското замърсяване в Хонолулу, организирана съвместно от Програмата на ООН за околната среда (ЮНЕП) и Националното управление на океанските и атмосферни изследвания (NOAA)⁴⁸ през март 2011 г., би могла да бъде първата стъпка към глобална стратегия и планове за действие във връзка със замърсяването на морските води с пластмаса. На тази конференция като първостепенен проблем бяха посочени слаборазвитите системи за управление на отпадъците в големи части от света, тъй като те са основният фактор, който оказва влияние върху пренасянето на пластмасови отпадъци от сушата в морската среда. Изграждането на капацитет за управление на отпадъците е област, в която са необходими повече усилия⁴⁹.

Стокхолмската конвенция за УОЗ има отношение към пластмасата във връзка с това, че ограничава използването на търговски забавители на горенето като пентабромодифенил етери и октабромодифенил етери (BDE). Конвенцията също така забранява рециклирането на материали, съдържащи УОЗ, като някои бромирани забавители на горенето.

Регионалните морски конвенции, като например Конвенцията за защита на морската среда в Североизточния Атлантически океан (OSPAR), Конвенцията за защита на морската среда и на крайбрежните райони в Средиземноморието (Конвенцията от Барселона), Конвенцията за защита на морската среда в Балтийско море (HELCOM) и Конвенцията за опазване на Черно море от замърсяване, също могат да помогнат за решаване на проблема с отпадъците в морските води. Например през 2012 г. Конференцията на страните по Конвенцията от Барселона прие документ за политиката и свързана с него стратегическа рамка за управление на отпадъците в морските води. Действията в рамките на регионалните морски споразумения също биха помогнали на държавите членки да изпълняват по-добре задълженията си съгласно Рамковата директива за морска стратегия (РДМС) с цел до 2020 г. да се постигне или поддържа добро екологично състояние на морската среда.