Колективните органи на съдиите в Германия като гаранция за независимостта на съда

Интервю с Алфред Граф фон Кайзерлинк, 3 март 2017 г.

Алфред Граф фон Кайзерлинк е роден през 1943 г. и е учил право в Германия и в САЩ. След кратък стаж като адвокат, той развива кариерата си като съдия по трудовоправни спорове в Западна Германия. През 1990 година се премества в бившата комунистическа Източна Германия, за да обучава източногерманските съдии по правото на Западна Германия, което тогава влиза в сила за територията на цялата страна. Бил е председател на специализирания съд по трудово право на Дрезден и съдия, а след това и председател на Конституционния съд на провинция Саксония. Действал е като съдия по църковно право за Лутеранската църква в Саксония. След като се пенсионира, две години е международен съдия в специализираната камара за съдебен контрол по споровете, свързани с работата на Агенцията по приватизация в Косово. В момента подкрепя интеграцията на бежанци от Близкия Изток в немското общество и икономика.

И.И. Известно е, че към немските съдилища действа цяла система от органи за колективно решаване на определени административни въпроси. Можете ли да ни кажете накратко кои са основните съдийски колективни органи в Германия?

А.К. Първо, при номинацията на федералните съдии, федералният министър, съответните министри на 16-те провинции и народните представители от федералния парламент действат заедно. Формира се комисия за избор на съдии (Richterwahlausschuß), състояща се от 32 членове, които са независими и вземат решения с тайно гласуване при обикновено мнозинство. Тази процедура привлича обществено внимание само при изключителни случаи.

Второ, заедно с това съществуват комисии за подбор на държавните служители на федерално ниво и на нивото на отделните провинции (огромният брой държавни служители в Германия се назначават от правителствата на отделните провинции), които следят за спазването на закона при назначаването и кариерното развитие на държавните служители (Bundes-, съответно Landespersonalausschuß). Те вземат решения и при случаите, които не са уредени в нормите за кариерно израстване. Когато става въпрос за кариерното развитие на съдия, в състава на комисиите участват съдии. Комисиите гарантират, че даден съдия няма да бъде дискриминиран или привилегирован и по-специално те предотвратяват свръхбързия професионален растеж на лица, които са близки до политическата власт.

Трето, към федералните съдилища и в съдилищата на отделните провинции има Съвети за съдебни назначения. Членовете на тези съвети се избират от съдиите. Когато предстои съдиите да бъдат повишавани, тези съвети участват в процедурата. Съответното министерство внася в съветите предложението за повишаване на съдията, заедно с подробни мотиви, които обясняват защо този съдия трябва да бъде повишен. В документите са включени и периодичните атестации, които съдията е получил през кариерата си до този момент. Един и същи тип документи се внасят и за другите съдии, които кандидатстват за същата позиция. След това съветът изготвя становище относно личните качества и професионалната квалификация на съдията, когото министерството е предложило за повишение. Ако Съветът прецени, че друг съдия, който е кандидатствал за същата позиция, има по-добра квалификация, тогава Съветът отказва да приеме предложението на министерството и предлага да бъде повишен съдията с по-висока квалификация. Ако министърът не е съгласен с решението на Съвета, т.е. ако той настоява да бъде повишен кандидатът, предложен от него, но отхвърлен от Съвета, съдията, който е оценен по-високо от Съвета, може да се отнесе с жалба до Административния съд, с искане той да бъде повишен на въпросната позиция. Едновременно с това съдията иска Административният съд да издаде временна ограничителна заповед, която да попречи на министъра да извърши назначението, преди да се е произнесъл съдът. Подобно положение може да забави назначението с месеци или дори години и министерствата се опитват да ги избегнат. Вместо това те се опитват да поддържат добри отношения със Съветите и не настояват за назначения на кандидати, в чиито качества Съветите не могат да бъдат убедени.

Във връзка със състава на тези Съвети има един проблемен въпрос: заседанията на Съвета се председателстват от председателя на съответния съд. А най-често предложението за повишаване на съдия, което Министерството внася в Съвета, е просто предложението за повишение, което е направено от самия председател на съда. Така обикновено председателят, в качеството си на член на Съвета, не е в положение да разглежда критично постъпилото предложение, а по-скоро го защитава. По тази причина аз смятам, че немският закон трябва да бъде променен. Той трябва да изключи възможността председателите на съдилищата да бъдат членове на Съветите за съдебни назначения.

Често се твърди, че участието на председателя на съда в заседанията на Съвета е необходимо, за да привнесе той своя административен опит. Това е лош аргумент. Министерството, подготвяйки предложението за повишение, може да внесе в подготовката целия необходим административен опит. Веднъж след като са внесени документите в Съвета единственият въпрос е дали предложението е убедително. Същият аргумент, който използвам срещу участието на председателя на съда в състава на Съвета е и аргумент против това съдиите да избират изтъкнати и добре познати съдии от висшите съдилища за членове на Съвета. Подобни изтъкнати съдии са вече в края на професионалния си път и имат установени близки отношения с администрацията, която ги е повишила до положението, което заемат. Понякога (не винаги обаче) те се чувстват по близо до интересите на системата отколкото до интересите на съдиите в по-ниски позиции.

Министерството също така може да предложи даден съдия да бъде повишен до позицията на председател на съда, който обаче има малък опит като съдия и никога преди не е работил в съда, към който става съдия. В провинция Саксония има изрична норма, че един съдия не може да бъде назначен за председател, ако не е служил вече в различните клонове на съдебната власт. Прокурорите също могат успешно да се кандидатират за председатели на съдилища. (Те обаче не могат да участват в изборите за членове на колективните органи на съдиите и не могат да бъдат членове на тези органи. Прокурорите имат отделни колективни органи).

Съветът, разбира се, трябва да попречи на повишаването на външни лица до позицията на председател на съд, ако причината за това повишение е единствено свързана с това, че съдията е близък на министъра или е служил дълго време в Министерството, или е известно, че е близък до политическата партия, която е на власт. Но при други случаи назначаването на външен човек за председател на съд може да даде шанс за реформи и подобрения. Всичко зависи от това, с какво се е занимавал този човек преди, доколко е квалифициран и т.н. Съветите за съдебни назначения обсъждат внимателно тези въпроси, като преглеждат с особено внимание служебното досие на външните кандидати. Моят опит показва, че не е задължително хора, които имат няколко години опит в конкретен съд, след това да станат добри председатели на същия съд единствено на това основание.

Общо взето аз бих казал, че немската система, с някои изключения, успява да гарантира повишаването до водещите позиции само на добре квалифицирани кадри и такова е мнението и на мнозинството от съдиите у нас.

Четвърто, федералните съдилища и съдилищата на отделните провинции избират свои Президиуми (Präsidien). Начело на Президиума стои председателят на съда, който подготвя дневния ред на неговите заседания, като например представя пред членовете на Президиума количествени данни за работата на съда през изминалата година. При вземането на решения, председателят на съда има равен глас с този на изборните членове на президиума. Преди началото на следващата година, Президиумът определя със своя заповед разпределението на съдиите по съдийски състави, какви случаи ще се разглеждат от съставите и кой ще представлява състава, ако възникнат проблеми. Тази заповед се вписва в регистрите на съда, публикува се на уеб страницата на съда и всеки съдия, адвокат или външно лице може да се запознае с нейното съдържание. Ако един съдия приеме за разглеждане случай, който според тази заповед би трябвало да се разглежда от друг съдия, това е основание за обжалване на съдебното решение. Тази заповед не подлежи на преразглеждане през годината, освен в случай на извънредни обстоятелства, например ако даден съдия е болен продължително време. В този случай промяната, заедно с надлежни мотиви, се публикува в приложение към заповедта. По този начин става невъзможно да се правят манипулации с разпределението на дела между съдиите.

Обобщавам: решението за това колко и какъв вид дела да поема един съдия и в кой съдебен състав да участва не се взема от председателя на съда, а от изборен Президиум на съда. Председателят на даден съд не може да го управлява против волята на президиума. Например, както е известно, съдиите се различават един от друг по своя талант и трудолюбие. Може да се случи някои от тях да натрупат значително количество забавени дела през годината. Тогава Президиумът трябва да реши дали тези съдии през следващата година трябва да получат по-малък брой дела, за да могат да наваксат забавянето. Повечето Президиуми в различните съдилища обикновено отказват да вземат такова решение с аргумента, че така се дава несправедливо предимство на съдиите, които работят по-бавно, както и че така по-производителните съдии ще бъдат обезкуражени. Като председател на съд често съм се опитвал да убедя Президиума, че е по-важно да се гарантира не честно отношение между самите съдии, а честно отношение към гражданите, които са се обърнали към съда. Гражданинът, който е имал нещастието делото му да попадне при мързелив съдия, трябва да получи шанса делото му да бъде в крайна сметка решено, дори и това да означава да се намали натоварването на мързеливия съдия. Не винаги съм успявал да убедя в това Президиума.

Пето, федералните съдилища и съдилищата в провинциите избират Съдийски съвети (Richterräte), които се занимават със социалните нужди на съдиите. Практическото значение на тези съвети обаче е доста слабо. Очевидно е, че немските съдии могат и сами да се погрижат за задоволяване на социалните си нужди.

А.К. Що се отнася до желанието на съдиите да участват в администрацията на съда чл.42 от немския Закон за съдебната власт (Deutsches Richtergesetz) няма практическо приложение. Съдиите се включват активно в работата на Съветите за съдебни назначения и в работата на президиумите на съдилищата, защото в тези органи се вземат всички важни решения относно тяхната кариера, относно това кои дела ще гледат и колко дела ще гледат. Съдиите се включват по-слабо в работата на Съдийските съвети (по социални въпроси, б.а. Richterrat), защото в действителност нямат много нужда от тях.

По мое мнение съдиите развиват жив интерес към участие в колективни органи при наличието на две условия: първо, тези органи трябва да имат немаргинална компетентност; те трябва да бъдат компетентни по въпроси, които наистина имат значение (например кариерно развитие, натовареност и т.н.); второ, резултатите от заседанията на органа трябва да бъдат наистина открити. Насоката на тези решения не трябва да бъде задавана предварително (например чрез неформални телефонни разговори между Министерството, председателя и влиятелни съдии или дори чрез корупция).

И.И. Ако правилно разбирам, склонността на съдиите да участват в колективните органи и степента на независимост на тези органи са пряко свързани?

А.К. За да бъде разбрано напълно действието на немската система трябва да се знае, че колективните органи на съдиите, колкото и да са полезни за осъществяването на професионално и почтено управление на човешките ресурси, не са единствената защита за съдиите срещу дискриминация или несправедливо повишение. Работата на всеки немски съдия се оценява на всеки пет години в най-големи подробности. Това е отговорност на председателя на съда, може би неговата най-трудна и отговорна задача и единствената задача, по отношение на която той наистина разполага с власт. Ако атестацията не е почтена или не е коректна, тогава съдията може да се обърне към Административния съд. Атестацията е толкова важна, защото според немската съдебна практика Министерството е категорично задължено да повишава съдиите само въз основа на тяхната атестация. Министърът не може да повиши съдия до дадена позиция, ако в същото време има друг съдия с по-добра атестация, който кандидатства за същата позиция. Ако министърът въпреки това повиши съдията, който има по-ниска атестация, съдията с по-добра атестация би се обърнал към Административния съд, който може да спре цялата процедура по повишаване. За да работи тази гаранция, административните съдилища трябва да бъдат наистина независими, както са при нас. Само ми се ще да работеха по-бързо.

Неудобството на тази система е, че атестацията е натоварена с голяма важност, защото тя изцяло обуславя посоката на съдийската кариера. Председателите на съдилища, които извършват атестацията, трябва да бъдат смели, почтени и професионално подготвени. Докато работех в немската съдебна система ние имахме такива председатели, но не достатъчно. Случвало се е да имаме и председатели, които при атестациите прилагаха неподходящи стандарти за оценка. Понякога оценката биваше твърде висока, защото оценяващият иска да избегне обжалване или изобщо да не си създава неприятности. Немската система има нужда от задълбочена теоретическа подготовка на оценителите.

И.И. Като председател на съд какъв е бил Вашият личен опит във взаимодействието с колективните органи на съдиите?

А.К. Дълги години съм участвал в работата на Съвет по съдебни назначения и на Президиум на съд като изборен член. Като председател на съд съм председателствал и двата колективни органа. Общото ми впечатление от опита с тях е положително. И двата органа са способни да свършат добра работа и обикновено така се случва и на практика. Не съм се натъквал на съществени етични проблеми. Никога не съм участвал в Комисията за избор на федерални съдии или в Съдийския съвет по социални въпроси и не мога да споделя личен опит от работата с тях.

А.К. Бил съм 15 години съдия в Западна Германия и 18 години съдия в Източна Германия. Нямам личен опит с това каква е била властта на председател на съд в Източна Германия по социалистическо време. Когато се преместих в Източна Германия, техните съдилища от раз започнаха да прилагат правото на Западна Германия. Така аз само смених мястото от географска гладна точка, но продължих да прилагам същото право. Тази промяна на приложимото право от днес за утре се оказа проблем и голямо предизвикателство, особено за съдиите от Източна Германия, които бяха служили при старата система, но решението се оказа ефективно.