Комисия на европейските общности брюксел, 15 2008

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008)468 окончателен

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

КЪМ СЪВМЕСТНО ПЛАНИРАНЕ НА НАУЧНОИЗСЛЕДОВАТЕЛСКАТА ДЕЙНОСТ:
Сътрудничество с цел по-ефективен отговор на общите предизвикателства {SEC(2008) 2281}
{SEC(2008) 2282}

(представена от Комисията)

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

КЪМ СЪВМЕСТНО ПЛАНИРАНЕ НА НАУЧНОИЗСЛЕДОВАТЕЛСКАТА ДЕЙНОСТ:

Тази нужда намери отражение в Лисабонската стратегия, която определи прехода към основаващо се на знанието общество като най-неотложната цел, като постави науката, технологиите и иновациите в ядрото му, и която призовава за повече и по-добри инвестиции в научноизследователската дейност. Европа трябва да поднови усилията си в тази насока, ако иска да успее. Преди всичко тя трябва да бъде готова да мисли решително и новаторски по отношение на организацията на научноизследователската дейност.

Настоящото съобщение представя един нов амбициозен подход за по-рационално използване на ограничените публични средства, предназначени за научноизследователска и развойна дейност, посредством засилено сътрудничество. Предложената нова инициатива, а именно съвместното планиране, представлява нов етап в европейското научноизследователско сътрудничество. Съвместното планиране предлага доброволен процес за обновено партньорство между държавите-членки на базата на ясни принципи и прозрачно управление на високо равнище. Като засилва сътрудничеството между държави, които разработват и управляват изследователски програми, съвместното планиране има за цел да увеличи ефикасността и въздействието на националното публично финансиране на научноизследователска дейност в стратегически области. Съвместното планиране е насочено преди всичко към публични научноизследователски програми, което предполага сътрудничество в рамките на публичния сектор. Следователно то се различава от публично-частното сътрудничество, на което се основават някои инициативи, като например съвместните технологични инициативи¹. Въпреки това промишлеността, както и други заинтересовани страни, трябва да играе роля при консултативния процес и при изпълнението на специфични инициативи на съвместно планиране. Промишлеността и заинтересованите страни също извличат значителни печалби от съвместното планиране.

Съвместното планиране има потенциала да се превърне в инструмент, който е не по-малко важен от рамковите програми в Европейското научноизследователско пространство, и дори да промени начина, по който европейците мислят за научноизследователската дейност. Предлагайки този нов подход, настоящото съобщение представлява ясен отговор на многократните призиви от страна на Европейския съвет, Съвета и Европейския парламент през последните години за повече и по-добро съвместно планиране². Освен това съобщението е отговор и на исканията на заинтересованите страни за доброволен, възходящ подход, придружен със стратегически насоки на европейско равнище, както и на отказа им да приемат „общоприложим универсален“ метод.

В този контекст Европейският стратегически план за енергийните технологии (План SET)³ представлява пилотен опит в съвместното преодоляване на големи европейски обществени предизвикателства. Представляващ основен стълб на Енергийната политика на Европа и Политиката за измененията на климата, Планът SET цели да ускори развитието и приложението на нисковъглеродни технологии чрез съвкупност от съгласувани действия, които включват и съвместното планиране.

Настоящото съобщение е една от петте политически инициативи, запланувани от Комисията през 2008 г. като продължение на Зелената книга „Европейското научноизследователско пространство: нови перспективи“⁴. Съобщението се отнася по-специално до направлението „Оптимизиране на научноизследователските програми и приоритети“ и е следващ етап от създаването на „пета свобода“, като премахва пречките пред свободното движение на знания.

1. необходимостта от нов подход за сътрудничество между държавите-членки в областта на научноизследователската дейност

Науката и технологиите трябва да допринесат за преодоляването на големите обществени предизвикателства за Европа⁵

Начинът, по който Европа реагира на големите обществени предизвикателства, ще предопредели бъдещето й през следващите десетилетия. Тези предизвикателства включват поддържането на просперитета на Европа с оглед на засилената глобална конкуренция, задоволяването на нуждите на застаряващото население, предизвикателствата на имиграцията, насърчаването на устойчиво развитие, особено в контекста на климатичните изменения, осигуряването на енергия, здравеопазването и опазването на околната среда, осигуряването на качествена храна в достатъчни количества, както и гарантирането на сигурността на гражданите.

В същото време европейските граждани разчитат все повече на науката и технологиите за преодоляването на тези предизвикателства.

Нашите партньори извън Европейския съюз — както традиционни (САЩ, Япония), така и нови (Китай, Индия, т.н.) — разбраха смисъла на посланието. Те предприемат мащабни целенасочени научноизследователски програми и си сътрудничат. Европа и нейните държави-членки трябва да представят по-солиден, по-координиран и съгласуван отговор на тези предизвикателства, при необходимост в сътрудничество с международни партньори.

В сравнение с основните си партньори Европа все още инвестира недостатъчно в научноизследователска дейност, и средствата, предназначени за научноизследователска и развойна дейност — както от публичния, така и от частния сектор — останаха като цяло непроменени през изминалото десетилетие. Ако не е способна да увеличи значително инвестициите си в кратък срок, Европа трябва да намери нови и по-новаторски начини за използване на своите оскъдни ресурси за научноизследователска и развойна дейност по-ефикасно и по-ефективно. За да се увеличат обществените ползи от публичните средства, предназначени за научноизследователска и развойна дейност, Европа следва да укрепи капацитета си да трансформира резултатите от научноизследователска дейност в обществени и икономически ползи, а именно но чрез новаторския капацитет на европейската промишленост, както и чрез насърчаване на търсенето на произтичащите иновации⁶.

Пропуснати ползи от фрагментацията на научноизследователската дейност

През последните години държавите-членки и Общността предприеха много инициативи за повишаване на въздействието и ефикасността на публичната научноизследователска дейност. Въпреки това не бе обърнато достатъчно внимание на една от най-очевидните причини за неоптималните резултати от научноизследователската и развойна дейност: става въпрос за липсата на сътрудничество и координация между националните програми за публична научноизследователска и развойна дейност. Заинтересованите страни отдавна осъзнават това като слабост на европейската система за научноизследователска и развойна дейност. Но въпреки усилията през последните години да се реши този проблем, Европейското научноизследователско пространство остава силно разпокъсано.

Днес 85 % от публичната научноизследователска и развойна дейност е планирана, финансирана, наблюдавана и оценявана на национално равнище, като сътрудничеството и координацията между държавите са на много ниско ниво. По-малко от 6 процента от общия размер на инвестициите за научноизследователска и развойна дейност и само 15 процента от европейската публично финансирана гражданска научноизследователска и развойна дейност (от които 10 процента се дължат на междуправителствени организации и схеми и 5 процента на рамковата програма) са финансирани под формата на трансгранично сътрудничество.

Проблемът не се състои в това, че всички научноизследователски програми следва да се извършват чрез сътрудничество и че националното планиране следва да бъде преустановено. Националното планиране има място в Европейското научноизследователско пространство, особено когато става въпрос за национални нужди и приоритети и когато сътрудничеството на европейско равнище не би било значително по-изгодно от гледна точка на икономии по отношение на мащаба и на обхвата.

Проблемът е по-скоро в това, че в области от стратегическо значение за цяла Европа или за голяма част от нея, фрагментацията на планирането на публичната научноизследователска дейност води до неоптимални резултати и струва скъпо на Европа, както и не позволява на Европа да постигне обществените си цели:

• 
  От паневропейска гледна точка националните изследователски програми могат да се дублират, без това да е необходимо, и да липсва нужният обхват и дълбочина на програмата.
  
• 
  Разнообразието от национални процедури усложнява трансграничните програми и обезкуражава международно ориентираните участници в научноизследователска дейност да търсят финансиране зад граница.
  
• 
  Липсата на сътрудничество в областта на трансграничните програми затруднява съвместното преодоляване на предизвикателствата, усложнява съсредоточаването на разпръснати по цяла Европа данни и експерти на едно място, пречи на трансграничната мобилност на изследователите и на обучението им и забавя международното разпространение на резултатите от научноизследователската дейност.
  
• 
  От решаващо значение е, че то също така затруднява изготвянето на паневропейска програма за стратегически изследвания и хоризонталната координация на политиката.
  

За да върви напред, Европа има нужда да продължи с успехите си в трансграничната публична научноизследователска дейност, но трябва също така да осъзнае и преодолее недостатъците на съществуващите подходи.

Някои от най-големите успехи в областта на науката в Европа имат за основа трансграничното обединяване на публични средства, предназначени за научноизследователска и развойна дейност. Различни междуправителствени научноизследователски организации се появиха през последните 50 години, като например Европейската организация за ядрени изследвания (CERN), Европейската лаборатория по молекулярна биология (EMBL) и Европейската агенция за космически изследвания (ESA). През 1970-те и 1980-те години бяха лансирани междуправителствени схеми като COST и EUREKA, както и рамковата програма за научноизследователска дейност. Двустранните споразумения между държавите-членки значително се увеличиха. От 2005 г. насам Общността лансира някои нови перспективни инструменти за координация и сътрудничество, като например схемата ERA-NET и инициативите по член 169⁷.

Въпреки това въздействието на тези общностни инициативи би могло да бъде по-силно, ако съществуваше по-обща стратегическа насоченост, по-голяма политическа ангажираност на високо ниво в държавите-членки, по-голяма прозрачност на националните научноизследователски системи и по-голяма гъвкавост на инструментите. Увеличаването на броя на тези инициативи и на обхвата на 7РП (седмата рамкова програма за изследвания и технологично развитие) не е от особено значение, ако не бъде преодоляна липсата на сътрудничество в стратегическото планиране между държавите-членки. Двустранните споразумения между държавите-членки, както и междуправителствените научноизследователски организации и схеми имат ограничено въздействие. Въпреки че отвореният метод на координация позволи ползотворен обмен на идеи, той не доведе до конкретни инициативи за координация на националните научноизследователски политики между държавите-членки или до изготвянето на общ план за области от стратегическо значение.

Въпреки това могат да се вземат поуки от тези неотдавнашни общностни инициативи за насърчаване на координацията на планирането и сътрудничеството, които могат да послужат за жизненоважна основа за бъдещ прогрес в областта на съвместното планиране.

Сега съществува уникална възможност да направим голям скок напред към паневропейска кооперация в областта на научноизследователската дейност, която може да се окаже не по-малко важна от създаването на рамковите програми. С настоящото съобщение Комисията цели да улесни намирането на решение, като стартира стратегически и структуриран процес.

Съвместното планиране е процес, чрез който държавите-членки се ангажират на доброволен принцип и на базата на променлива геометрия да определят, развиват и изпълняват общи програми за стратегически изследвания въз основа на обща визия относно начина на преодоляване на големите обществени предизвикателства. То може да включва стратегическо сътрудничество между съществуващи национални програми или съвместно планиране и създаване на напълно нови програми. И в двата случая съвместното планиране предполага обединяване на ресурсите, подбор или разработване на най-подходящ(ите) инструмент(и), изпълнение, колективно наблюдение и преглед на постигнатия напредък. То цели да увеличи и подобри трансграничното сътрудничество, координацията и интегрирането на публично финансирани научноизследователски програми на държавите-членки в ограничен брой стратегически области, като по този начин помогне на Европа да повиши ефикасността на публичното финансиране на научноизследователска дейност, за да отговори по-добре на главните обществени предизвикателства.

• 
  Съвместното планиране води до промени в структурата на Европейското научноизследователско пространство. То представлява изчерпателен, дългосрочен и стратегически процес, който има за цел да повиши способността на Европа да преодолее големите икономически и обществени предизвикателства, чието решение до голяма степен зависи от научноизследователската дейност. Съвместното планиране е процес, който определя общи визии и програми за стратегически изследвания, като ги изпълнява по най-подходящия начин и като постига осезаемо обществено въздействие. То поставя ясни и реалистични цели и резултати с цел да бъдат направени големи научни постижения в областите, в които се прилага.
  
• 
  Съвместното планиране не е просто формален процес, при който съществуващите национални изследователски програми, третиращи една и съща тема, просто се прегрупират под общо наименование или се координират и адаптират свободно. Нито пък е начин за постигане на строго разпределение на труда между държавите по отношение на научноизследователските дейности в определена област или пък прехвърляне на националните бюджети за научноизследователска дейност към Брюксел. Съвместното планиране има за цел да постигне структурни ефекти, за да увеличи ефикасността и въздействието на публичното финансиране на научноизследователска дейност.
  
• 
  Заинтересованите страни обаче следва да бъдат наясно какво включва това. Най-амбициозната цел на съвместното планиране изисква държавите-членки да бъдат подготвени да се насочат към определянето и изпълнението на общи научноизследователски програми със съвместно договорени многогодишни дейности (планиране, стартиране, оценка) и механизми за финансиране.
  

• 
  Съвместното планиране изисква нов начин на мислене сред държавите-членки. Преди всичко то изисква конкретни ангажименти и действия от страна на държавите-членки и преосмисляне и преструктуриране на начина, по който националните изследователски програми са определяни и изпълнявани, като се пренасочи вниманието към общи цели.
  
• 
  Ето защо съвместното планиране трябва да бъде доброволен процес, който се базира на принципа на променливата геометрия и свободния достъп. Не е необходимо всички държави-членки да участват в определена инициатива, но партньорите трябва да могат съвместно да осигурят нужната критична маса от ресурси.
  
• 
  Ето защо е от съществено значение съвместното планиране да прилага реалистичен и гъвкав подход и поетапен процес (виж глава 3), за да се извлече максимумът от възможния структурен ефект и обществено въздействие.
  
• 
  Съвместното планиране не включва общностно финансиране a priori. Преди всичко е задача на държавите-членки да определят общи стратегии и да обединят националните ресурси. В същото време не се изключва възможността от допълнително общностно финансиране в зависимост от добавената стойност, европейското измерение и възможното структурно въздействие на съответните инициативи.
  

Съвместното планиране е от полза за държавите-членки, мениджърите на европейските програми за научноизследователска дейност, европейските учени и предприятия:

• 
  Съвместното планиране улеснява преодоляването на общите предизвикателства, разработването на общи решения и избягването на разногласие на международната сцена.
  
• 
  То спомага за преодоляването на пречките за навлизане на пазара, като високи разходи за започване на дейност и високи оперативни разходи в някои области на науката и технологиите.
  
• 
  То спомага за оптимизирането на обхвата на научноизследователските програми в Европа, за премахването на трансевропейското ненужно дублиране на програми и за задълбочаване на съдържанието на програмите.
  
• 
  То насърчава високите научни постижения чрез съвместни покани за внасяне на проекти с общо финансиране и партньорски проверки, които увеличават конкуренцията за получаване на финансиране и повишават качеството на предложенията за научноизследователска дейност.
  
• 
  Подкрепяйки трансграничното сътрудничество за проекти, съвместното планиране улеснява обединяването на разпръснати в няколко държави или по цяла Европа данни и експерти, прави възможно бързото разпространение на резултатите от научноизследователската дейност, насърчава трансграничната мобилност и обучение на човешки ресурси, и увеличава научното, технологичното и иновационното въздействие на всяко инвестирано евро в публична научноизследователска дейност.
  
• 
  То спомага за по-добра координация с други свързани политики с цел да се постигне по-голяма забележимост на програмата, намалява разходите по управлението на програмите, дава възможност за трансгранично обучение за различните политики и подобрява отчетността и прозрачността на публичните научноизследователски програми.
  

Тези ползи се изясняват допълнително с пример за това как съвместното планиране може да допринесе за справяне с предизвикателствата на застаряващото общество (виж клетка 2). Този пример е чисто илюстративен и хипотетичен, като единствената му цел е да направи по-конкретна и по-видима потенциалната мощ и въздействие на съвместното планиране като механизъм за трансгранично сътрудничество на програмите в стратегически области. По-задълбочен анализ на потенциала на съвместното планиране за други обществени предизвикателства и други технологични области е даден в работния документ на службите на Комисията към настоящото съобщение.

Може да се различат три етапа:

1. Разработка на обща визия за договорената област: Тази визия следва да определи дългосрочната/ите цел/и, която/които се определя/т от авторитетни експерти в областта и с подкрепата на политическата власт. Тя се разработва въз основа на достоверни доказателства (по възможност включващи (съвместни) бъдещи дейности) и мащабни (публични) консултации със заинтересованите страни, по-специално с научните и промишлени общности. Също така тя може да се базира на предварителна (съвместна) оценка на съществуващи програми и капацитети.

2. След като се определи визията, тя следва да бъде преобразувана в Програма за стратегически изследвания (SRA), която съдържа специфични, измерими, достижими, реалистични и обвързани с времето (SMART) цели. Програмата за стратегически изследвания следва да доведе до осъществяване на визията и да свърже изпълнението на целите на визията със съществуващите компетенции в Европа или с нови такива, които предстои да бъдат разработени. Доброто познание на съществуващите програми и компетенции в Европа (и извън нея) е от съществено значение.

3. Изпълнение на Програмата за стратегически изследвания: Всички участващи публични власти ориентират програмите си и средствата си, така че да допринесат по съгласуван начин за изпълнението на Програмата за стратегически изследвания. Пълният набор от инструменти за публична научноизследователска дейност (национални и регионални програми за научноизследователска дейност, междуправителствени научноизследователски организации и схеми за сътрудничество, инфраструктури за научноизследователска дейност, схеми за мобилност…) следва да бъде проучен и използван за изпълнението на индивидуалните инициативи за съвместно планиране. Изпълнението може и да не включва финансиране от ЕС и инструменти от рамковата програма. Следва да се осигури редовно наблюдаване и оценка на прогреса по отношение на SMART целите и резултатите, докладвани на политическо равнище.

Съвместното планиране може да бъде по-лесно ако съществуват определен брой рамкови условия:

• 
  Споразумение относно определен брой общи принципи и процедури за партньорски проверки („научните правила на играта“).
  
• 
  Разработване на общи методики за бъдещи дейности и за съвместна оценка на националните или регионалните програми или инвестиции в определени области на научноизследователска дейност.
  
• 
  Определяне на общите принципи за трансгранично финансиране на научноизследователски дейности от страна на националните или регионалните власти („финансовите правила на играта“).
  
• 
  Ефективни мерки за гарантиране на защитата на правата върху интелектуална собственост, както и за улесняване на разпространението и оптималното използване на резултатите от научноизследователската дейност.
  

Както вече бе посочено, то е доброволен процес, базиран на принципа на променливата геометрия и свободния достъп. Въпреки това в рамките на по-мащабния Люблянски процес, институциите на ЕС имат интерес да участват в управлението му, като трябва да се наблегне върху правото на собственост и на отговорността на държавите-членки. Комисията може да изпълнява ролята на посредник, който улеснява процеса, и ще бъде в готовност да предложи помощ на държавите-членки, участващи в инициативи за съвместно планиране. Освен това тя ще уведомява редовно Съвета за развитието, така че Съветът да може да осигури ефективно наблюдаване и изпълнение. Това ще осигури също така свободен достъп, като се уведомяват всички държави-членки за планираните или текущите инициативи с цел те да могат да се присъединят по всяко време.

• 
  Приканва Съвета да подкрепи, до края на 2008 г., идеята и целите на съвместното планиране.
  
• 
  Приканва Съвета да призове министрите да номинират представители на високо равнище, които да определят и обосноват, до лятото на 2009 г., специфични области за съвместно планиране на базата на ясни критерии (виж клетка 3) и консултации със заинтересованите страни. Комисията предлага да поеме ролята на секретариата на тази група.
  
• 
  Ще представи за приемане от Съвета до края на 2009 г. препоръки, които целят лансирането на инициативи за съвместно планиране в специфичните области, определени от представителите на високо равнище. Тези препоръки ще включват по-подробни предложения по отношение на управлението и изпълнението на инициативите за съвместно планиране, като вземат предвид становището на Съвета и на държавите-членки, които са поели ангажимент да участват в индивидуалните инициативи.
  
• 
  Ще започне сътрудничество между заинтересовани организации и власти с цел да се подобрят рамковите условия за съвместно планиране.
  
• 
  Приканва Съвета да инспектира и редовно да наблюдава напредъка на инициативите за съвместно планиране и, при необходимост, да предприеме по-нататъшни стъпки за осигуряването на ефективното им изпълнение.
  

• 
  Областта има отношение към паневропейско/глобално социо-икономическо предизвикателство или предизвикателство, свързано с околната среда;
  
• 
  Публично финансирана научноизследователска дейност е необходима за преодоляване на предизвикателството;
  
• 
  Налице е ясна добавена стойност от съвместното планиране в областта, напр. има нужда от публично финансирана научноизследователска дейност с мащаб и обхват, които превишават възможностите на отделните държави-членки;
  
• 
  Областта е достатъчно фокусирана, за да могат да бъдат определени ясни и реалистични цели.
  

• 
  допринася за преодоляването на фрагментацията и ненужното дублиране на публично финансирана научноизследователска дейност и да допринася за по-ефикасно и по-ефективно използване на публични ресурси;
  
• 
  включва основните публични инициативи в областта и има пълната подкрепа и ангажираност от страна на участващите държави-членки.