Комисия на европейските общности брюксел, 30 2008

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 338 окончателен/2

CORRIGENDUM : La cote était manquante en version bulgare.

Бюджетът на ЕС е ключов инструмент при осъществяването на политиките на ЕС и ефективността на разходването на средствата следователно може да има съществено влияние върху това, доколко ЕС отговаря на очакванията на своите граждани. Комисията трябва да е в състояние да демонстрира, че публичните средства са правилно насочвани и управлявани, и че има прозрачност относно случаи, при които не могат да бъдат гарантирани високи стандарти. В съответствие с член 274 от Договора за ЕО, Комисията поема общата отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС.

• 
  Оперативното изпълнение на бюджета е делегирано на генералните директори, които са отговорни за стабилното финансово управление на ресурсите и за прилагането на ефективни и ефикасни контролни системи. Като „оправомощени разпоредители с бюджетни кредити“ (ОРБ), те докладват относно изпълнението на техните задължения чрез годишен отчет за дейността¹ (ГОД), който е основния инструмент, чрез който те изразяват тяхната отговорност пред колегията. Декларацията за уверение, подписана от генералния директор, включена в техния ГОД, е съсредоточена върху законността и редовността на финансовите транзакции. ГОД касае не само въпроси от финансов характер, а включва преглед на резултатите от политиките, също както и изчерпателна оценка на системите за вътрешен контрол.
  
• 
  Генералните директори са отговорни за уведомяването на членовете на Комисията, които отговарят за съответните генерални дирекции, относно трудности, с които са се сблъскали при изпълнението на своите задачи през годината, и това задължение отива по-далеч от чисто финансовите аспекти. Съдържанието на ГОД се дискутира с члена(овете) на Комисията преди да бъде подписано от генералния директор.
  
• 
  Чрез приемането на настоящото обобщение Комисията поема своята политическа отговорност за управление чрез своите генерални директори и ръководителите на служби, на основата на гаранциите и резервите, посочени в техните ГОД. Тя задейства мерки за изправяне на констатирани слабости. Комисията се ангажира за постигането на допълнителен напредък към положителна „декларация за достоверността и точността на отчетите“ от Сметната палата и инструктира нейните служби да прилагат в пълна степен мерките, набелязани в настоящия документ.
  

След въвеждането им през 2002 г., в качеството и обхвата на ГОД е постигнат напредък. На базата на опита от предишните години и след насърчаването от страна на Европейската сметна палата и от одита на застрахователния процес, извършен от Службата за вътрешен одит през 2007 г., бяха направени допълнителни усилия с цел да:

• 
  се извършат последващи действия относно изразени в миналото резерви. Генералният секретариат и ГД „Бюджет“ са наблюдавали всички планове за действие, съставени с цел да поправят всички изразени в миналото резерви.
  
• 
  се адаптират стратегиите за контрол към специфичните среди на контрол. Стратегиите за контрол трябва да бъдат адаптирани към специфичната среда на контрол на всяка дейност, тъй като те са основата на декларацията за уверение и на резервите. С цел представяне на стратегиите за контрол по един хармонизиран начин в ГОД са разработени схеми за вътрешен контрол, които се използват от почти всички служби.
  
• 
  се подобри съгласуваността и яснотата на отчетите. На службите бяха предоставени по-прецизни насоки и тяхното прилагане бе в значителна степен наблюдавано, с цел да се гарантира по-последователен подход в рамките на Комисията и групите генерални дирекции, като с това бяха извършени значителни последващи действия относно ангажиментите, поети в обобщителния доклад за 2006 г. По-специално, стана задължително за ГОД да разкриват показателите, използвани за гарантиране законността и редовността на транзакциите. ОРБ, които не предлагат резерви относно недостатъци, посочени от Сметната палата в нейния годишен доклад, бяха помолени да обяснят причините в техните доклади. С цел да се направят вътрешните доклади по-пълни и с по-голяма вътрешна последователност, ОРБ бяха поканени да опишат „крайъгълните камъни“, на които те базират техните гаранции.
  

Въпреки че в крайна сметка генералният директор остава еднолично отговорен за ГОД и за изразената(ите) резерва(и), процеса, съгласно който Генералният секретариат и ГД „Бюджет“ разглеждат проектодокладите и резервите, също е бил засилен:

• 
  Като и през предходните години, бяха проведени срещи с цел „партньорска оценка“, организирани от групите генерални дирекции.
  
• 
  Процесът за партньорска оценка бе разширен, с цел да се обхванат изразени в миналото резерви, които генералните дирекции са имали намерение да отменят, за да се гарантира, че всички такива решения са добре обосновани и изчерпателно обяснени.
  
• 
  За пръв път партньорската оценка също направи преглед на всички бюджетни области, които са преценени от Сметната палата като незадоволителни в нейните годишни доклади за 2005 и 2006 г., за да се гарантира един последователен отговор.
  
• 
  Беше проверено общото съответствие на докладите с констатациите на Сметната палата и вътрешните одити, особено относно случаите, при които е настъпило забавяне прилагането на препоръките.
  

• 
  Комисията отбелязва, че е постигнат напредък в презентацията на ГОД, която като цяло е достигнала едно задоволително ниво, но също така отбелязва, че могат да бъдат направени допълнителни подобрения в специфични области.
  
• 
  Генералните директори изразяват управленско мнение на базата на информацията, която включва собствената одитна дейност на Комисията, доклади и забележки на Сметната палата и, където е уместно, резултатите от контролните проверки, извършени от държавите-членки. Докато Сметната палата изразява годишно одитно становище за отчетите и законността и редовността на извършените транзакции, становището на генералния директор е съсредоточено върху това дали средствата са използвани за целта, за която са били предназначени, като се взема предвид многогодишния характер на контрола.
  
• 
  Като се признава полезността на партньорската оценка, се отчита че трябва да се направи повече за подобряване на процеса на изготвяне на ГОД в определени области, по-специално да се гарантира съгласуваността между службите. Практиката на Сметната палата да дава оценка на докладите по степента им на достоверност като одиторско доказателство е дала тласък към подобрение.
  
• 
  За да се насърчи по-нататъшно подобрение, по-специално по отношение на последователността и яснотата на докладите, генералният секретариат и ГД „Бюджет“ ще установят отрано контакти със службите всяка година, с цел да се дискутира актуалното състояние относно резерви, изразен в предходни ГОД. В допълнение към това, процесът за партньорска оценка, във вида си, в който е организиран понастоящем, ще бъде обогатен с двустранни срещи с определени служби на базата на позиции, изложени в проектите на ГОД.
  
• 
  Генералният секретариат и ГД „Бюджет“ също ще осигурят допълнителни насоки, с цел да насърчат последователността в третирането на рискове за репутацията, както и да разгледат с по-голяма яснота връзката между нивата на погрешност, съществеността и резервите.
  

След преглед на ГОД, по-специално на декларациите, подписани от всеки генерален директор, Комисията отбелязва, че всички генерални директори са докладвали, че имат основателни гаранции относно това, че ресурсите, предназначени за тяхната дейност, са били използвани за техните набелязани цели и в съответствие с принципите на доброто финансово управление, и че приложените процедури за контрол дават необходимите гаранции относно законността и редовността на извършените транзакции. При все това, известен брой декларации бяха придружени с резерви. Генералните директори, които този въпрос касае, са показали, че са се ангажирали да се справят с тези слабости чрез ясно дефинирани планове за действие. Въпреки тези слабости, никоя от службите не е стигнала до заключението, че тези слабости не са им дали възможност да осигурят обща „разумна гаранция“.

Броят на резервите за 2007 г. е бил малко по-нисък от този за 2006 г. (17 в сравнение с 20), като това продължава низходящата тенденция от предходните години. Като цяло, 13 генерални дирекции са изразили резерви за 2007 г. (15 за 2006 г.), като четири от тях са изразили по две резерви. Обхватът на индивидуалните резерви е бил в някои случаи разширен, като обхваща по-голям брой държави-членки или програми. Девет резерви, изразени през 2006 г., са били отменени, но единадесет от тях са били повтарящи се. Мнозинството от резервите, включени през 2007 г. касаят или качеството на системите за контрол на държавите-членки или грешки, които са били открити на ниво бенефициери. Прегледът на резервите, изложени през 2007 г., е налице в Приложение 2.

3.1. Структурни фондове

Структурните мерки представляват една от най-важните политики на Съюза, те се прилагат с държавите-членки съгласно „споделеното управление“. В ГОД бе представена подробна оценка на системите за контрол на държавите-членки, която бе представена в ГОД, и която изрично упоменава надеждността на всяка от тях. През 2007 г. генералните директори, отговарящи за структурните фондове, се съгласиха, че в случаите, при които има открити значителни недостатъци в програмите или държавите-членки, те систематично ще го вземат предвид когато изчисляват дали размера на „рисковите суми“ достига критерия за приемливост, освен в случаите когато има достоверно одиторско доказателство, че се националните органи прилагат план за действие с цел решаване на проблема и вече са постигнати резултати. Този подход, който е следствие на доклада на Сметната палата за 2006 г., укрепва основата за гаранции на тези генерални директори. Тя също доведе до увеличаване на броя на програми или държави-членки, които са обект на изразени резерви през 2007 г. в сравнение с 2006 г.

• 
  Що се отнася до Европейски фонд за регионално развитие, генералният директор, който отговаря за регионалната политика, е изразил резерви относно десет държави-членки (Чешката република, Финландия, Германия, Гърция, Ирландия, Италия, Люксембург, Полша, Словакия, Испания) и относно 51 програми за междурегионално сътрудничество (INTERREG). Той също изрази резерви относно управлението на Кохезионния фонд в пет държави-членки (България, Чешката република, Словакия, Унгария и Полша).
  
• 
  Що се отнася до Европейския социален фонд, генералният директор, който отговаря за трудовата заетост, социалните въпроси и равните възможности, е изразил резерви относно осем държави-членки (Испания, обединеното кралство, Франция, Италия, Словакия, Португалия, Белгия и Люксембург).
  

• 
  Комисията издаде насоки към държавите-членки относно правилното ниво на корекциите, които трябва да се прилагат в случай на нередности, свързани с обществените поръчки при съфинансираните проекти, също както и, за периода 20072013 г., разширени насоки относно процедурата по оценка на спазването, относно осигуряването на национална стратегия за одит и относно изготвяне на одитна извадка, с цел да се насърчи съгласуваността на проверките, които се извършват от органите за одит на държавите-членки.
  
• 
  Комисията възприе политика за незабавно откриване на официална процедура за прекратяване на плащания и за финансови корекции в случаите, при които при одита са открити сериозни системни недостатъци. Например, плащанията по 12 програми в Англия бяха прекратени през април 2007 г. Понастоящем са в ход официални процедури за 54 програми и 60 проекта на Кохезионния фонд за прекратяване на плащания и финансови корекции. През октомври 2007 г. Комисията за пръв път осигури сумарни цифри за финансовите корекции, предприето на национално ниво чрез изтегляния и възстановявания от държавите-членки².
  
• 
  За пръв път годишните справки на наличните одити и декларации в областта на споделеното управление трябваше да бъдат осигурени от държавите-членки, както се изисква от ревизирания финансов регламент. Към края на април 2008 г. за областта на политиката структурни действия всички държави-членки с изключение на една (Германия) бяха представили годишни справки, които отговаряха или отговаряха в голяма степен на минималните изисквания на регламента. При все това, отсъствието на общ анализ в много от случаите означаваше, че добавената стойност е била в ограничен размер, вследствие поне частично на факта, че това е едно ново изискването. Комисията внимателно наблюдава процеса на изготвяне на годишните справки, с цел да се гарантира, че всички държави-членки предават справка и че всички справки отговарят на минималните изисквания. В случаите на непредаване и неспазване се изпращат писма и Комисията е започнала съдебно производство срещу Германия.
  

Комисията показа своя силен политически ангажимент за намаляване на нивото на погрешност и за прилагане на прекратяването на плащания и на финансови корекции, с цел да покаже, че бюджетна за структурни действия се управлява енергично.

Комисията е убедена, че изискването за годишни справки ще направи държавите-членки по-отговорни спрямо използването на структурните фондове, при условие, че те спазят препоръките за подобряване на качеството. Този процес ще подпомогне собствените гаранции на Комисията.

3.2. Земеделие

Подкрепата за земеделие и развитие на селските райони се прилага като споделено управление с държавите-членки чрез всеобхватна, с четири нива на управление и контрол, система. Тя формира основата на разумната гаранция на генералния директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ относно законността и редовността на извършените транзакции. Материалните правила, които управляват предоставянето на помощта на земеделието съгласно Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (EЗФРСР), бяха консолидирани и опростени. Директните плащания понастоящем възлизат на около 8,5 % от общите разходи по ЕФГЗ и са управлявани и контролирани от интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). Както бе признато от Сметната палата, това е ефективна система за ограничаване на риска от грешки или неправомерни разходи, при условие, че се прилага правилно. Статистическата информация, получена от държавите-членки през 2007 г., която обхваща почти 90 % от разходите по ЕФГЗ и ЕЗФРСР, показва общо ниво на погрешност за разходите за земеделие под приемливото.

В допълнение към това, през 2007 г. известен брой нови инструменти бяха напълно приложими за пръв път. По-специално, това включва декларацията за уверение, която се предава от разплащателните агенции на държавите-членки, годишната справка (обобщителния доклад), който се предоставя от националните координационни органи, и задължението на органите за сертифициране да проверяват и утвърждават инспекционните статистики и проверките след извършване на плащанията. Държавите-членки като цяло са спазили техните нови правни задължения.

Резервите относно ИСАК в Гърция са в сила от 2002 г. Гръцкият план за действие е дал известни резултати, но въвеждането на изцяло функционираща система за идентификация на земните парцели (СИЗП), което се очаква до края на 2008 г., все още предстои. Рисковата сума не е от съществено значение, но като цяло въпросът остава важен поради риска, свързан с репутацията, за Комисията.

Втората резерва, изразена от генералния директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е относно развитието на селските райони. Предварителната информация от държавите-членки показва, че нивото на погрешност относно развитието на селскостопанските райони (в частност при агроекологичните мерки) е по-високо отколкото при други части на разходите за земеделие. Това по-високо ниво на погрешност изглежда се дължи повече на сложността на тези мерки, отколкото на слабостите в системите за контрол. Поради тези причини, Комисията счита, че допустимия риск от грешки може да бъде установен на ниво над 2 %. Поради предварителния характер на тези данни обаче не е възможно да се установи точно ниво на погрешност. Следователно не е възможно да се заключи дали нивото на погрешност относно развитието на селските райони е под приемливото или не, поради което генералният директор изрази резерви по този въпрос.

Комисията ще продължи внимателно да наблюдава дали гръцките власти вземат всички необходими мерки за изпълнение на плана за действие относно ИСАК (интегрираната система за администриране и контрол). Комисията вече е предприела смекчаващи действия с цел намаляване нивото на погрешност относно развитието на селскостопанските райони за програмния период 2007-2013 г. Комисията също така ще направи преглед на разходите и ползите в тази област, по-специално относно агроекологичните мерки, с цел да бъде решен проблема с остатъчния риск. .

Докладът на Сметната палата за 2006 г. отбеляза, че организациите за прилагане на проектите не са действали задоволително и счита, че са необходими допълнителни усилия относно ефективното прилагане на системите и относно надзора.

Генералният директор на Службата за сътрудничество EuropeAid, отговарящ за външната помощ, предприе набор от мерки с цел засилване стратегията за контрол. Броят на одитите бе значително увеличен, в частност проверката на помощта, изразходвана от международни организации, чийто дял нарасна от 7 през 2006 г. на 50 през 2007 г. Общо 650 одита са започнати до края на годината. Издадени са нови мандати относно проверката на разходите за договорите за отпускане на безвъзмездна помощ, също както и относно финансови и системни одити, започнати от Комисията. Те допълнително подсилват и систематизират контрола на основните рискови области, посочени от Сметната палата. Генералният директор бе сигурен, че системата за контрол адекватно е смекчила рисковете, и не изрази резерви.

С цел да се увеличи проследяемостта и видимостта на средствата на ЕС, които се насочват чрез фондове на ООН и чрез други многостранни дарителски доверителни фондове, Комисията предприе набор от мерки през последните години, които мерки включват подобрени насоки относно видимостта, повече мисии за проверка, по-подробни изисквания относно докладите и подобрен анализ на спазването на стандартите за контрол на ООН.

Комисията ще продължи да засилва своята стратегия за контрол в областта на външната помощ и да задълбочава както своя анализ на разходите за контрол, така и своя диалог със Сметната палата.

Тя също така ще продължи своите усилия към по-голяма прозрачност относно крайните бенефициери, при условие, че се спазват правилата за личните данни и сигурността.

Ще продължат усилията за по-добро използване и обмен на резултатите от одитите в рамките на групата на генералните дирекции, свързани с RELEX.

Комисията ще продължи с мониторинга и с подобряване прилагането на рамковите споразумения относно финансови и договорни процедури, подписани, inter alia, с известен брой агенции на ООН⁴ и Световната банка⁵.

Съгласно разширената децентрализирана система за изпълнение (РДСИ) Комисията предоставя управленски правомощия на изпълнителните агенции на страната-бенефициер. Мониторингът показва, че може би са сключени нередовни договори и извършени нередовни плащания от две агенции, изпълнителки по програма ФАР в България. Плащанията бяха прекратени и по този въпрос бяха изразени резерви, като това представлява риск за стабилното финансово управление и оказва влияние на репутацията на Комисията.

Комисията е посочила 25 корективни действия, които българските власти трябва да извършат, за да се справят със слабостите в контролните системи. През 2008 г. ще бъдат извършени целенасочени проверки на място. Ще бъдат предприети енергични действия, с цел да се предотвратят подобни недостатъци в други страни в бъдеще.

САПАРД

Сметната палата стигна до заключението, че през 2006 г. ситуацията относно САПАРД е била незадоволителна. Генералната дирекция, отговаряща за земеделието, която носи отговорност и за САПАРД, внимателно анализира констатациите на Сметната палата. При все това тя застъпва становището, че съществените критерии за изразяване на резерви през 2007 г. не са били изпълнени.

• 
  Генералните дирекции, отговарящи за изследванията, изразиха през 2006 г. резерва относно Рамкова програма 5, вследствие на грешки в отчетите за разходите на бенефициерите. При все това, през 2007 г. не бяха изразени резерви, тъй като тази програма постепенно замира и относителната тежест на направените плащания е от по-малко значение. По-нататък, в съответствие с плана за действие по Рамкова програма 5, бяха енергично извършени последващи действия относно резултатите от одитните проверки чрез нареждания за възстановяване.
  
• 
  Що се отнася до Рамкова програма 6, генералните дирекции дефинираха обща стратегия за одит за периода 2007-2010 г. Тя има за цел оценка на законността и редовността на транзакциите с представителни резултати от одитите (чрез случайна извадка) и намаляване нивото на погрешност чрез идентифициране и корекция на грешките в декларациите за разходите на най-големите бенефициери, допълнено с извадка, базирана на рисковете. Стратегията бе стартирана напълно през 2007 г., като бяха извършени 377 ex-post одита. 2007 г. бе първата година от прилагането на многогодишната стратегия и на въвеждането на процеса на екстраполация на резултатите от одита към договори със същия бенефициер, на които не е извършен одит. На този фон и в с оглед на нивото на погрешност в размер над 2 %, службите решиха да квалифицират декларацията за уверение от тази година с резерви относно точността на исканията за изплащане на разходи по Рамкова програма 6.
  
• 
  Що се отнася до Рамкова програма 7, бе отправена покана за предложения и засега са направени само плащания по предварително финансиране. Бяха стартирани важни действия, с цел да се намали риска от грешки: разработени бяха „договорени процедури“, които изискват от заверяващите одитори да изпълняват задължителен набор от процедури и представят доклад в задължителен формат. Контролът ex-ante е бил засилен чрез въвеждането на възможността за ex-ante одит сертификация на счетоводните методи на бенефициера. Не бяха изразени резерви.
  

В допълнение към това, службите ще продължат изпълнението на Рамкова програма 7, с цел да се възползват в пълна степен от опростяването в новата правна рамка.

През 2007 г. бяха изразени две резерви относно използването чрез споделено управление на Европейския бежански фонд. Едната е продължение на резерва, изразена през 2006 г., която касае слабост в контролните системи за управление на този фонд в Италия. Отговорността за разрешаването на този проблем е задължение основно на италианските власти и това се следи внимателно от Генералната дирекция. Трябва да се отбележи, че въпреки че рисковата сума касае значителна част от бюджета за Италия, нейното въздействие е ограничено в условията на общия бюджет на ГД „Правосъдие, свобода и сигурност“ за 2007 г.

В допълнение към това, генералният директор докладва, че неговото секторно законодателство за Европейски бежански фонд II осигурява само ограничена основа за мониторинг и надзорна дейност, и че мониторинга в голяма степен зависи от собствената стратегия за контрол на Комисията (мисии за мониторинг и оценка на контролните системи). Тъй като не бяха проведени контролни проверки на място в 14 държави-членки през 2007 г., генералният директор реши да изрази резерви поради ограничената гаранция, която той има относно Европейски бежански фонд II в тези държави-членки.

Комисията ще предприеме действия с цел засилване своите гаранции относно управлението на Европейски бежански фонд II от държавите-членки през 2008 г. Анализът на риска, който служи като основа за допълнителни посещения и насоки за държавите-членки, ще бъде засилен. За периода 2008-2013 г. нов основен акт ще регламентира Европейски бежански фонд III, като ще разгледа въпроси, възникнали при предишния фонд.