Местното самоуправление в периода на гражданското устройство на нашата държава симеон Топузанов

И друг път сме отбелязали, че истината на самоуправлението у нас се роди и израсна на местна почва като самобитна наша рожба. Неговото начало се губи далече в миналото и едно преследване на другата му еволюция е обширна тема, която друг път ще ни занимае. Но това, което русите направиха в областта на самоуправлението, е от съдбоносен характер за същността на истината. Историческата заслуга на руските граждански власти се състои в това, че те не пожелаха по чужд терк да уреждат гражданското устройство на държавата, а богато използваха богатата съкровищница на народния живот и извадиха от там ръководните принципи, които трябваше да легнат в основата на новата държавна организация.

Предмета на настоящата статия е да посочим ония характерни моменти в становищата и дейността на руските граждански власти, които благотворно са способствали за изграждането на самоуправителния институт. Тесните рамки на една статия не могат дори в резюме да го обгърнат. За сега ние ограничаваме своята задача, като направим кратък преглед на ръководните принципи и идеи в тая област за периода след Св. Стефанския договор – 19.02.1878 г. /ст.ст./. За времето до тоя договор в отделна статия ще се повърнем. Но трябва да отбележим, че тоя именно период преди Св. Стефанския договор е крайно поучителен и важен – той е необикновено богат откэм съдържание и замисъл и това идейно богатство се дължи на оная грандиозна фигура, която трябва да заеме първо място сред строителите на съвременна България – княз В. А. Черкаски.

Сключването на Св. Стефанския договор завари гражданското управление вече в пълна ориентировка. Едрите линии, начертани от княз Черкаски, закръглиха вече началото на една система и в местното самоуправление. По силата на тоя договор България трябваше да образува самоуправляющо се княжество с християнско правителство и местна войска, като въвеждането на гражданското управление и ръководството му се предаваше за 2 години на руския императорски комисар. В тоя кратък период от време руската временно управление трябваше да организира и остави на собствената й съдба новата държава. И ако трябва да бъдем искрени, не можем да не признаем, че в това отношение русите направиха всичко възможно, за да пробудят към самостоятелен граждански живот народа.

Подписването на договора съвпадна със смъртта на княз Черкаски и неговото колосално дело трябваше да бъде продължено и закръглено от заместника му княз А. М. Дондуков-Корсаков, който с достойнство пое трудната задача. Нему предстоеше, следвайки въведената административна система от своя предшественик, да я разшири и всецяло измести и замени властта на бившето турско управление.

Придържайки се в предмета на системата, ние ще отбележим само ония моменти, които се отнасят до местното самоуправление. Данните извличаме от книжа из официалната архива на руския императорски комисар за времето след горния договор.

Прави впечатление, че местното самоуправление за руските граждански власти е било един важен обект. Първоначално вниманието е било съсредоточено върху него, защото правилно е било схванато, че местните градски и селски съвети на първо време са били в състояние да отговарят на назрелите нужди на общежитието и че строежа на държавата трябва да почне отдоле и всекидневно никнещите нужди и усложнения във взаимоотношенията да градят по-нататък административната йерархия. И още от самото начало института на самоуправлението се изгражда върху принципите на изборното право и участието на всички членове на общежитието без разлика на народност.

В общата инструкция до княз Дондуков-Корсаков, чрез която той бива назначен за руски императорски комисар в България, в изпълнени разпоредбите на Св. Стефанския договор, между другото му се дават наставления, щото всичките му грижи всецяло да бъдат посветени към пробуждане елементите на българското общежитие и към възможно по-бързото изграждане и заякчаване на неговата самостоятелност, за да може по тоя начин, след изтеглянето на руските войски, неговата организация да се противостави на всевъзможните противодействия и посегателства.

В тоя текст на инструкцията, който засяга устройството на местното самоуправление, трябва да признаем, че е отразено съзнанието за „тежката отговорност, която Русия поема върху себе си пред българския народ по устройството на неговата самостоятелност”. Наистина, прави впечатление дълбокото разбиране на народния бит и правилната насока в устройството на държавата както в тая инструкция, така и в допълнителната такава, която по-подробно разяснява разгъването на дадените вече общи положения. Тая втора инструкция дава наставления по всеки отдел на управлението и общо за Върховния съвет на управлението. В частта, която засяга отдела за вътрешните работи са казва, че почвата е вече подготвена от трудовете на покойния княз Черкаски. По време на сключването на Св. Стефанския договор временното руско управление е било въведено в 8 санджака и 56 окръзи и се ръководило от временни правила, утвърдени от главнокомандващия руските войски. Заедно с това в тия области са били възстановени административни, градски и съдебни съвети, така че, наред с руските власти, са встъпили в изпълнение на своите обязаности и местни власти. Ще си позволим на това място да направим по-обширен цитат от тая допълнителна инструкция, който още по-конкретно характеризира дейността на русите по отношение на самоуправлението. В тая инструкция се казва:

„Близкото опознаване на княз Черкаски с гражданските порядки, съществуващи в България по време на турското управление, го доведе до убеждението, че много от турските закони, особено закона за вилаетите, са твърде удовлетворителни, както по форма, така и по същество, че произволите на турските власти са пречили на правилното действие на тия закони и вследствие на това той възприе правилото, да избягва по възможности излишното събаряне на съществуващия порядък, а оставаше в сила тия закони и учреждения, които не противоречаха на понятията за справедливо и хуманно управление. Тъй като опита доказва правилността на подобно възрение, то необходимо ще бъде, Ваше Сиятелство, да се ръководите от същото правило при въвеждането на гражданското управление в ония местности , където то още не съществува: Вие ще запазите в тях настоящето административно деление на окръзи и санджаци и ще възстановите във всяка от поменатите административни единици действащите при турското управление общински съвети, старайки се при това да установите често нарушаването от турците равновесие между християнските и мюсюлманските елементи в ущърб на първите. В местностите, дето българското население се окаже смесено с гръцки, влашки или други елементи – Вие трябва да вземете под внимание интересите на тия населения и да ги допускате да участват в отправление на обществените длъжности по избор. Системата на изборите за общински съвети, докато не бъде изработен нов закон за изборите, ще остане същата, каквато е била при турското управление и се е прилагала в местностите, в които вече е въведено гражданско управление. При назначаване на лица на административни длъжности Вие трябва да се стремите да избирате преимуществено такива от местното българско население. Трябва да се очаква, че поради слабата подготовка на това население и липсата на привички в него към делата на управлението, Вие на първо място ще срещнете препятствия в намирането на достатъчно подготвени лица и по необходимост ще прибягвате към заемането на много длъжности от руси, но би било твърде желателно, щото и местните елементи постепенно, според подготовката им под ръководството на руските администратори, да се изтъкват напред към всички степени на администрацията, така че по време на оттеглянето на нашите окупационни войски от България, те да могат всецяло да поемат управлението на страната”.

Становищата, прокарани в горните редове са наистина забележителни от гледна точка на запазване самостоятелността на държавното ни устройство. Поддържайки контакта с нравите и обичаите на народа, Временното руско управление не е отивало в разрез с волята и желанията на масите – при една дадена обстановка то се е движило и по линията на най-безполезните възможности и е избягвало конфликтите с населението през вековете и своебразен обществен манталитет. Запазвайки българския характер на институтите и управлението, то ефикасно е гарантирало и правата на националните малцинства. Задачата е или трудна – гнетения в продължение на 5 века българския народ от всички почти живущи в земята му народности е трябвало заедно със същите и при еднакви права и задължения да гради устоите на новата държава. В случая проявеното великодушие от народа ни заслужава отбелязване. От друга страна, задачата се е затруднявала от липсата на подготвени българи и поемане в свои ръце на най-разнообразните и сложни служби на новото гражданско управление. Но и в това направление народа ни в късо време асимилира новата управителна система и пусна във всичките й отрасли достойни приемници на освободителите.

Въвеждайки във всички центрове самоуправителната система на най-широки начала и прилагайки изборното начало. Временното руско управление има историческа заслуга за сближаване на селото и града и за урегулиране на взаимоотношенията им. Не може да се отрече факта, че на много места тия отношения са били доста натегнати. Една, макар и малка част от градското население, под прозвището чорбаджии, която е поддържала близост с турските власти, е била извоювала за себе си привилигировано положение. Като търговци, закупчици, оценители и пр., ползвайки се с благоволението на властта и често дори като нейни органи и в нейни услуги, те са тормозили и ограбвали поробеното население, предимно селското. Незначителното по количество градско население, представлявано от още по-незначителната група на чорбаджиите, минаваше в съзнанието на широката селска маса като подтисник на народа. Безспорно е, че покрай сухото, гореше и суровото. Но тая скрита вражда при свободния живот можеше да бъде фатална за бъдещето на страната, ако в новата гражданска уредба бяха намерили отражение привилегиите и първенствующето положение на тая група. Селската маса с нескривано доверие прегърна новата уредба, защото намираше в нея покровителството и гаранции за правата си. Изборното начало, легнало в основата на тая уредба, даде възможност на тая маса чрез своята многочисленост да брани от попълзновенията на чорбаджиите и да се бори срещу техните привилегии.

Прояви на тая скрита вражда се забелязаха в първите още свободни избори, при които се избраха преимуществено селяни на обществените служби. Първият избор на Софийски окръжен съвет е трябвало да бъде касиран от Временното управление поради липса на грамотни хора в него. Тая вражда даде отражение и в Учредителното Народно събрание

Чрез въвеждането на широко самоуправление, почиващо на равенство пред закона и на изборното начало, привилигированото положение на чорбаджиите беше подровено и в съзнанието на широката маса укрепна вярата в новата държавна власт, пред която всички оставаха равни и пълноправни поданици. Така че самоуправителната система с право може да се счете като един отдушник за наслоената вражда в широките народни маси. По жилите на нейната гъста мрежа тая вражда се разля, за да бъде в скоро време неутрализирана в кипежа на новия граждански живот.

В късия период от Св. Стефанския договор /19.02.1878 г. ст. ст./ до Берлинския /1.06.1878 г./ Временното руско управление, въпреки всички трудности, с пълен успех може да продължи делото на княз Черкаски. Берлинския договор, който разби надеждите и вярата на народа, създаде редица затруднения. Управлението трябваше да се мести от Пловдив и да подложи своята дейност под наблюдението и контрола на турски комисар и европейски представители. Неговите задачи се крайно много усложниха. В Източна Румелия заведующ гражданското управление остана генерал Столипин до въвеждане на новата уредба на началата на Берлинския договор. Княз Дондуков-Корсаков към средата на м. октомври 1878 г. се установява със своето гражданско управление в София и започва усилена дейност по закръгляне на системата на държавното ни устройство, като очертава вече на практика съществените положения във всеки отрасъл на управлението. Въвеждайки гражданското управление и в ония области, които са се намирали още под ведомството на военните власти, Временното управление, съобразявайки се с меняващите се нови условия на обществен и държавен живот, пристъпва незабавно към надлежните допълнения и реформи. В увода към изданието на останалите документи от архива на Временното управление намираме следния пасаж:

„На основание на тия реформи бяха възприети началата на децентрализацията и широкото самоуправление във всички отрасли. Така административните дела на селищата, околиите /нахиите/, градовете, окръзите и даже губерниите бяха съсредоточени в ръцете на особени съвети, състоящи се от лица, избрани от местното население. Характера на дейността на градските и окръжни съвети, създаде от миналото гражданско управление, беше съществено изменен: на градския съвет се даде право да се занимава само с градското стопанство и благоустройство; окръжният съвет, освен селско-стопанските работи на окръга, беше задължен да завежда и делата, свързани с интересите на хазната, както в окръга, така и в града. На градския съвет беше предоставено, със знанието на губернатора, да издава задължителни за гражданите постановления, които макар подлежащи на обжалване пред губернатора, не се разрешаваха от него еднолично, а в губернския управителен съвет, изброеният състав на който служеше като гаранция за компетентността и независимостта на неговите членове. Това най-висше в губернията и колегиално учреждение разрешаваше всички дела и въпроси, отнасящи се до всички места и лица в границите на губернията. Губернатора и окръжните началници , като лица на избрани, а назначавани от правителството, бяха снабдени с инструкции, строго определящи техните права и задължения”.

Чрез тая организация се огражда самостоятелността на по-нисшиите органи от по-висшите. Организирайки различните управителни институти, Временното управление е разширявало все повече достъпа до всички длъжности на местното население. По време на Учредителното събрание в Търново на обществени и държавни служби са се намирали над 2000 души българи, срещу 100 руси, ангажирани в администрацията.

След подписването на Берлинския договор изменилите се условия предизвикват и нови инструкции и наставления до княз Дондуков-Корсаков. Със секретна инструкция от 24.07.1878 г. под – 76 от Министерството на външните работи, подписана от княз Горчаков, се изпращат на княз Дондуков-Корсаков преписи от Берлинския конгрес за сведение и ръководство. Заедно с това нему се обръща внимание, че макар да остава Комисар само за Северна България, той е длъжен неофициално да упражнява висш контрол и наблюдение над временната администрация в Източна Румелия, до приемане на управлението от турския генерал-губернатор, който е следвало да бъде назначен. Особено се набляга за по-бързото организиране на местната войска и полиция. Отбелязвайки, че с Берлинския договор времестоенето на руските войски и власти намаляват от 2 години на 9 месеца от ратификацията на договора и че това късо време едва ли ще бъде достатъчно да се разгъне в подробности очертаната в първите инструкции програма по устройството на държавата, тая инструкция обръща вниманието върху ония мероприятия, които до изтеглянето на русите трябва да се извършат, - на първо място съставянето на Органическия устав и приемането му, организирането на местна войска и полиция и пр. Тази инструкция не засяга пряко самоуправителните институти, но и в нея се ясно и изрично подчертава, че императорския руски комисар, действайки по отношение на вътрешната организация на страната въз основа на първоночалните инструкции, трябва да се стреми към пробуждане на „елементите на собствения български живот” и към възможното по-бързо изграждане на неговата самостоятелност.

Не е била лека задачата на Временното управление, което трябвало не само да издава наредби, но и да провежда една определена организация на гражданския живот при най-неблагоприятните условия на тогавашната действителност. Колкото и народа с любов да се е отнесъл към гражданската уредба на новата държава, все пак той е бил съвсем неподготвен за практическото отправление на отделните служби и за свързания с тях канцеларски ред. В своя отчет за управлението от 18.09.1878 г. – 2687, княз Дондуков – Горчаков донася:

„Наред с проекта за организацията на полицията се разработват особени положения за градските, окръжните и губернските управителни съвети, които са крайно необходими за тези съвети, където липсва всякакво еднобразие в порядките и всичко се прави без каквото и да е съблюдение на формите, тъй че съветите често не само че разрешават работи извън тяхната компетентност, а понякога и съвсем не зависят своите решения или пък написвайки протокол, го оставят без да бъде подписан от членовете и това не пречи той да бъде изпълняван”.

Но разчитайки на по-дълго престояване в заетите земи, русите са смятали отначало, че ще имат достатъчно време за коригиране и доразвиване системата на управлението. На тоя план попречиха преплитащите се европейски интереси. Берлинският договор принуди русите към съкращение на проектираните мероприятия и към ускорение в държавното устройство. Все пак, това не отвлече вниманието на Временното управление от необходимостта за „широкото и целесъобразно развитие на общественото самоуправление в страната”. В записката за деятелността на Временното руско управление, придружена от обширни отчети за всяко ведомство, изпратена от княз Дондуков-Корсаков на главнокомандващия с писмо – 300 от 6.02.1877 г. срещаме следния пасаж:

„Известно е, че при турското управление преобладаването на централната власт изпъкваше на всяка крачка и българското самоуправление, почти не съществуваше в действителността, се намираше в ръцете на така наречените чорбаджии, причинявайки не малко вреди на населението; за това необходимо беше незабавно да се вземат радикални мерки против това зло; освен това, при необикновените външни и вътрешни условия в сегашното положение на работите в България и при оскъдното време за достатъчно изучаване на местните условия в страната, за да се избегнат в близко бъдеще противоречия с действителните потребности, се намери за най-добре щото воденето на обществените и държавни дела да се представят на грижата на изборни органи и колегиални учреждения. При това се имаше предвид, щото тези учреждения да не представляват от себе си нищо отделно и независимо от административната власт в страната. По силата на това, във всички досега издадени положения ясно и определено са проведени началата на общественото самоуправление на народното представителство, почиващи на изборното начало от най-нисшите до най-висшите учреждения. По този начин делата на управлението в селищата, околиите /нахиите/, градовете, окръзите, а често и в губерниите, са съсредоточени в ръцете на съответни съвети, състоящи се от избрани от местното население лица и само губернаторите, председателите на губернските съвети, съветниците по работите на държавното управление и окръжните началници, имащи като органи на властта определени права и задължения, спадат в числото на назначаваните от правителството лица. При подобна организация едва ли би било възможно давление върху самостоятелността на по-нисшите органи от страна на по-висшите, както се отбелязва по-горе и което съставляваше една от лошите страни на турското управление”.

Отбелязахме по-горе, че по това време са се намирали повече от 2000 души българи на разни обществени и административни служби. От тях само 768 души са били по назначение, а останалите над 1 353 души са били по избор от населението.

В отчета на административното устройство на страната по това време, приложен към същата записка, намираме някои по-конкретни сведения относно самоуправлението, които тука ще приведем. От август 1878 г. до края на същата е било пристъпено към ревизия и видоизменяване на съществуващите временни положения за организация на службите. Такива положения са били изработени по отделно и за губернските, градските и окръжните управителни съвети, а също и за селските общинни управления, които били въведени както в княжеството, така и в Източна Румелия. По-важни постановления са следните:

Градско общинско управление. Грижата и разпореждането с градското стопанство и благоустройство е било възложено всецяло на Градското общинско управление, орган на което е бил градският съвет, действащ съвършено самостоятелно в кръга на своята власт. Той се е състоял от председател, трима постоянни членове и 4 до 12 почетни членове, избрани за 2 години от местното население. Избирател е бил всеки гражданин, навършил 20 години, неосъждан български поданик и владеещ лично или чрез своите родители недвижим имот в града. Избираеми са били ония, които са отговаряли на горните условия и освен това са били напълно грамотни и достигнали 30-годишна възраст. Всички избиратели са избирали на всеки 50 къщи по един представител. Така избраните представители из своята среда са избирали 4 постоянни и от 4 до 12 почетни членове на съвета. Един от постоянно избраните е бивал назначаван от губернатора за председател на съвета. Възнаграждението на съветниците се е определило всеки две години от събранието на гласните из общите градски доходи. Всеки избирател е имал един глас. Никой от избирателите не може да се откаже от възложената му длъжност от общественото доверие. Съвета с одобрението на губернатора е имал право да издава задължителни за всички постановления,, които са били обжалваеми пред Губернаторския управителен съвет, решенията на който са били окончателни. На Градския съвет е била възложена и грижата за предпазване от пожари,за която цел е трябвало да се организира пожарна команда.

Окръжно селско-стопанско управление. За селско стопанските дела на окръга, изключая градовете и за свързаните с интереса на хазната работа се е грижил Окръжния съвет, учреден във всеки окръжен град. Състоял се от председател, 4 постоянни членове и 4 почетни, като освен тях почетни членове са се считали и старшите духовни лица от всички изповедания, живущи в окръжния град. Всички членове са били избираеми, по реда и при условията за градските съвети. Възнаграждението се е определяло по особени щатове от общите държавни средства. Жалби против решенията на съвета са се разрешавали окончателно от губернатора, който е имал право да ги утвърждава или отменява.

Губернски управителен съвет. Най-висшето административно колегиално учреждение в губернията е бил Губернския управителен съвет, който се е занимавал с всички въпроси, засягащи всички административни места и лица. Седалището му е бил губернския град. Той се е намирал под непосредствения контрол на губернатора, който е бил и негов председател. Последният при нужда се е заместял от назначен от централната власт председателстващ. Съставът му е бил: председателя на губернския съд, съветника по делата на хазната, председателя на окръжния съвет, един от почетните членове на градския и един от същите на окръжните съвети. Освен това в заседанията са участвали с право на глас и представители от ведомствата, до които се отнасяли разгледаните въпроси и по усмотрение на губернатора и други лица, присъствието на които се е считало за полезно в каквато и да е отношение. В компетенцията му са спадали следните въпроси: за превишение на власт от страна на подведомствените му органи и съвети из всички области на обществения живот, висшият надзор на служителите в губернията, контрол върху приходите и разходите на отделните служби, а също и върху управлението на движимите и недвижими имоти, жалби срещу решенията на градските и окръжни съвети, утвърдяване или отмена на постановленията им, а също и по отношение и на другите административни лица и места, разглеждане на издаваните от градските съвети задължителни постановления, определяне и представяне за утвърждение от висшата власт на нови данъци и повинности в кръга на градското и селското стопанство и необходимите мероприятия за удовлетворение на възникващите нужди и потребности на местното население. Всички решения влизат в сила след утвърждаването им от губернатора. Пререкания между съвета и губернатора се разрешавали от централната власт. Всички изборни длъжности на тия съвети са били заети от местни представители и с много малки изключения само от българи. Числото на българите чиновници и в администрацията е преобладавало – срещу 100 руси е имало на длъжност 166 българи, между които губернатори, вицегубернатори, висши съветници, окръжни началници и пр. От общото число на чиновниците, русите съставлявали само една част от 12 %.

Прелиствайки запазената и достигнала до нас архива на руското временно управление, ние не можем да не признаем обстоятелството, че в голяма част неговата дейност по организиране на гражданското управление в нас се характеризира със стремеж към събуждане на самостоятелен живот на новата държава. Изправена пред невъзможността да има новата българска държава под свое пряко и непосредствено влияние, Русия се е погрижила, особено в областта на самоуправлението, да гарантира самостоятелността й. С това тя е искала да предпази от чуждо влияние страната, след като за нейното такова пътищата са били задръстени. В едно от своите писма до княз Дондуков-Корсаков от 16 юли 1878 г. военният министър Милютин казва по отношение на новата държава: „Цялото нейно бъдеще ще зависи от това, доколко ние ще успеем в краткото време, с което разполагаме, да посеем, семената на разумна и здрава автономия”.