ІІ. Политика на Европейския съюз за развитие на Е-правителството и включеност на общините в информационното общество

ІІ. Политика на Европейския съюз за развитие на Е-правителството и включеност на общините в информационното общество

Политиката за е-правителство еволюира от „осигуряването на онлайн публични услуги” към концепцията за ефективна и центрирана около потребителя доставка на публичните услуги. Тези услуги вече са признати като интегрални средства за изпълнението на Плана за действие и-2010 е-правителство (i2010 eGovernment Action Plan) по всичките пет приоритета:

• 
  Нито един гражданин да не остане изключен: да се развие включването чрез е-правителството така, че всички граждани да се ползват от сигурни и иновативни услуги и лесен достъп до тях;
  
• 
  Ефикасността и ефективността да станат реалност: да се допринесе съществено за висока степен на удовлетворение на потребителя, прозрачност, отчетност и намаляване на административната тежест;
  
• 
  Де се внедрят ключови услуги от голямо значение за гражданите и бизнеса: към 2010 г. да стане 100% достъпно участието в публични търгове с 50% фактическо ползване и постигане на съгласие относно други услуги, важни за гражданите;
  
• 
  Да се внедрят улесняващи елементи от ключово значение, така че гражданите и бизнесът да се възползват от удобни, сигурни и автентични публични услуги в цяла Европа;
  
• 
  Да се засили участието и демократичното вземане на решения чрез използването на ефективни средства за публични дебати и участие.
  

Типичните онлайн публични услуги за бизнеса включват: получаване на информация, на формуляри, връщане на електронно попълнени формуляри, изпращане на предложения за участие в публични търгове. Към типичните онлайн публични услуги за гражданите се отнасят до получаване на информация от уеб сайта на публичните власти, разпечатване на официални формуляри, изпращане на електронно попълнени формуляри. Това позволява разделянето на онлайн публичните услуги на три групи: (а) информационни услуги (напр. получаване на информация от уеб сайта на публичните власти); (б) комуникационни услуги (напр. насрочване на срещи); (в) интерактивни услуги (напр. електронно изпращане на попълнени форми).

Ключовите цели, свързани с използването на онлайн публични услуги, са следните:

- ускоряване използването на онлайн публични услуги от гражданите и бизнеса;

- хармонизиране на структурите и работата на публичните власти за постигане на по-добро сътрудничество между различни агенции (обмен на документи);

- подобряване на знанията и уменията на политици и служители от всички нива с цел повишаване качеството на публичните услуги;

- подобряване на технологичната съвместимост (interoperability);

- постигане на по-голяма ефикасност и прозрачност на публичния сектор.

Таблица 5. Списък на 20 основни (индикативни) публични услуги

(3) Анализът на резултатите от досегашните изследвания на ЕК относно използването на онлайн публичните услуги показват следното:

Използването на е-правителството от предприятията като цяло е по-широко разпространено. Предприятията са доста активни специално по отношение „получаване на информация” от интернет сайтовете на публичните администрации и „разпечатване/сваляне на формуляри”. В използването на тези услуги през 2006 г. най-добре представени са предприятията от Скандинавските страни и Гърция, докато по-слабо са представени фирмите от Латвия, Обединеното кралство, Кипър и Германия. Предприятията от новите страни-членки отбелязват по-висока степен на използване на е-услугите в сравнение с предприятията от старите страни членки, особено тези от Чехия и Ирландия (Приложение 3).

• 
  Национална програма за развитие на информационното общество в Република България (1999)
  
• 
  Стратегия за развитие на информационно общество в Република България (1999 г., актуализирана 2001 г.)
  
• 
  Стратегия за развитие на високотехнологичните дейности и високотехнологичните паркове (2000 г.)
  
• 
  Закон за достъп до обществена информация (2000)¹¹
  
• 
  Закон за електронния документ и електронния подпис (2001)¹²
  
• 
  Национална програма за интегрирано административно обслужване (2001)¹³
  
• 
  Концепция за подобряване на административното обслужване в контекста на принципа „едно гише” (2002) ¹⁴
  
• 
  Закон за защита на личните данни (2002)¹⁵
  
• 
  Стратегия за обучение на служителите в администрацията (2002)
  
• 
  Стратегия за електронно правителство (2002) ¹⁶
  
• 
  Базисен модел за обслужване на едно гише¹⁷
  

През 2007 г. усилията по отношение на е-правителството се активизират. На 01.10.2007 г. стартира Интеграционна система на електронното правителство (ИСЕП) – новият портал на българското електронното правителство (www.egov.bg), осигуряващ достъп до всички електронни услуги, предоставяни от централната администрация от една точка. В този портал могат да бъдат намерени каталози с над 1300 административни услуги и над 1400 образци и формуляри. За всяка услуга, независимо дали се реализира на ниво информация, комуникация или транзакция, е публикувано подробно описание на нейния административен ход, свързаните с реализацията й нормативни документи, необходимите процедури, цени и срокове за изпълнение, както и компетентната институция, към която трябва да се обърне потребителят. В началото на 2008 г. се приемат и редица важни нормативни документи относно е-правителство: Наредба за вътрешния оборот на електронни документи и документи на хартиен носител в администрациите²³; Наредба за електронните административни услуги²⁴; Наредба за регистрите на информационните обекти и на електронните услуги²⁵; Наредба за удостоверенията за електронен подпис в администрациите²⁶; Закон за електронното управление²⁷. Според някои анализатори обаче са изпълнени по-малко от 10% от предвидените в плана към стратегията проекти, а целево финансиране на проекти за електронно правителство и на плана като цяло не е имало²⁸.

Статистиката показва, че има напредък по отношение предлагането и търсенето на е-услуги. Ако към м. ноември 2005 г. българското електронно правителство предоставяше 20-те индикативни административни услуги в процентно съотношение: за гражданите – 47,06%, за бизнеса 80,56%, средно – за гражданите и бизнеса 58,65 %²⁹, към момента (м. септември 2008 г.) вече имаме предоставяне на всички 20 индикативни услуги, но в различна степен на предоставяне. Централните ведомства на държавната администрация предлагат на своите потребители и отделни електронни административни услуги извън 20-те индикативни услуги³⁰.

- През първото тримесечие на 2007 г. 23,3% от домакинствата на България разполагат с персонален компютър (вкл. преносим или джобен), а 19% от тях имат достъп до интернет. Делът на лицата на възраст 16–74 години, които са използвали компютър през същия период, достига до 34,5%. Въпреки това голямата част от населението (60,0%) не е имало възможност или желание да работи с компютър. 74,5% от лицата посочват, че са използвали компютър през последните три месеца в собствения си дом, а 42,0% – на работното място.

- През първото тримесечие на 2007 г. 30,8% от лицата на възраст 16–74 г. активно са използвали интернет. 32,0% от лицата, които влизат в мрежата почти всеки ден, са между 16 и 24 години; следвани от лицата на възраст 25–34 години (27,0%). С увеличаването на възрастта намалява и интересът към новите технологии и едва 0,6% от лицата между 65 и 74 години са използвали интернет.

- Връзката до интернет се осъществява предимно в къщи и на работното място. Основната дейност, за която българските потребители използват интернет, е комуникацията. Електронната поща е най-обичайното приложение за осъществяване на контакт, но все по-популярни стават и системите за предаване на съобщения в реално време (месинджъри) и телефонирането чрез интернет. Изтеглянето на игри, филми и музика заемат следващите места в списъка с най-популярните дейности.

- Данните от изследването показват, че 70,0% от лицата, използващи компютър, не са преминали курс за обучение по компютърна грамотност или са завършили такъв курс преди повече от 3 години. Въпреки това 37,7% от тях смятат, че компютърните им умения са задоволителни. Тези резултати се потвърждават и от факта, че по-голямата част от лицата с компютърни и интернет умения посочват, че са придобили знанията си самообучавайки се чрез практика и помощ от колеги, роднини и приятели. Все още не са малко и лицата, които нямат време да се обучават или рядко използват компютри.
(7) Състояние на е-общините в България
Резултатите от изследванията на ЦИД относно концептуалния модел за „е-община” показват, че понастоящем дори на концептуално ниво не са решени основните проблеми на взаимодействията „централно електронно правителство – локални електронни администрации” (в т.ч.: взаимодействието между локалните и централните електронни административни услуги, взаимодействията между процесите на идентификация на локално и централно ниво и пр.)³². Успешните проекти на локални е-правителства са реализирани в някои областни и общински центрове като Варна, Стара Загора, Добрич, Габрово, Ямбол и др. Други добри практики на локално ниво са: е-области Габрово и Ямбол; електронно гише на областна администрация – Пловдив; електронни административни услуги за граждани в неравностойно положение в община Добрич. Три български общини (Добрич, Нова Загора и Панагюрище) участват в работата на международната организация „Глобален диалог на градовете” – световна мрежа от градове, заинтересовани от създаването на информационно общество без дигитално разделение, основаващо се на устойчиво развитие. Програмата на ООН за развитие (ПРООН) и Интернет-общество България (ISOC-Bulgaria) стартираха първия проект за локално електронно правителство в региона на Югоизточна Европа, използващ безплатен софтуер с отворен код (FOSS), за повишаване прозрачността в управлението и достъпа на гражданите до общински услуги. През 2005 г. по този проект са разработени сайтове на общинските администрации в Кърджали и Враца. Разработени са и централизирани проекти, които се внедряват на регионално ниво и служат за целите на локалното електронно правителство. С финансовата помощ на Американската агенция за международно развитие и подкрепата на Фондация за развитие на местното самоуправление (ФРМС) и Агенцията за развитие на малките и средни предприятия са изградени около 60 общински центъра за услуги и информация на гражданите на едно гише. Стартира програма „Телецентрове” със съдействието на ПРООН за изграждане на повече от 300 центъра за обслужване и комуникации до края на 2005 г. (пак там).

През последните няколко години в десетки български общини са изградени общински центрове за административни услуги и информация, чрез които е създадена добра база за модернизиране на местната администрация. В тях на принципа на едно гише се предлагат както всички общински, така и комплексни услуги. В някои от центровете се предоставя комплексна информационна услуга, насочена към стопанските субекти с акцент към стартиращия бизнес. Така нареченото „Гише на предприемача” има за задача да разяснява всички процедури, съпътстващи стартирането или функционирането на даден бизнес. Фондацията за реформа в местното самоуправление (ФРМС)³³ до момента е довела до ефективната реализация на общо 37 проекта за изграждане на нов общински център за услуги и информация за гражданите (ОЦУИ) и надграждане на вече работещи центрове по Програма „Подобряване обслужването на гражданите”.

Последният проект, свързан с местното самоуправление и електронното предоставяне на услуги, е Пилотната интегрирана система на електронна област (ПИСЕО). Това е проект за 50 локации в три областни администрации – Бургас, Добрич и Стара Загора (http://oaburgas.egov.bg, http://oadobrich.egov.bg, http://oastzagora.egov.bg) и 37 общини, в които се изгражда ИТ инфраструктура. Идеята е една община, около която се намират 6-7 малки кметства, да е обвързана в мрежа така, че да се мултиплицира връзката между населеното място и кметството, което не е административна структура към общината. По този начин хората няма да пътуват километри до общината, а ще ползват в кметството изнесения фронт офис на общината. Тези офиси предоставят 100 типизирани електронни услуги, които са еднакви във всички общини по електронен път. Неудобството е, че възрастните хора нямат електронен подпис и те делегират доверие на служител на общината, който да им извади необходимите документи, без за това да се заплаща.

Данните показват, че 60% от общините разполагат със собствен уеб сайт, като „онлайн” са всички общини с население над 75 хил. души. Сред основните показатели, използвани при оценката на сайтовете на общините, са тяхната Интернет-достъпност, ползваемост и функционалност. През 2005 г. се наблюдава подобряване на оценките на сайтовете от 2004 г., особено в областта на количеството и качеството на предоставяната информация, но все още уеб сайтовете на общините са в началото на пътя към осигуряването на обслужване „на едно гише” в Интернет. Причините за това са, че разработването на уебсайтовете се разглежда преди всичко като еднократен акт, действие с по-скоро рекламна и/или кампанийна цел, а не като неразделна част от функционирането на администрацията на местно равнище.

Данните, получени за сайтовете на български общини по методиката KEeLAN (създадена и изпробвана през 2002–2004 г. по проект, финансиран на Европейската комисия и предлагаща интерактивен инструмент за самооценка), показват, че по част от изследваните комплексни критерии на сайтовете – „Ползваемост” (възможности за ползване), „Възможности за формиране на политика”, „Предоставяне на информация”, нараства броят на сайтовете на общини от сравнително високото „поколение 3” (т.е. осигуряващи възможности за двупосочно взаимодействие между администрацията и потребителите). По останалите наблюдавани групи показатели („Разрешения за строителство”, „Икономическо развитие”, „Лични документи”, „Околна среда”, „Кредити и заеми”, „Образование”, „Култура и свободно време”), в които не е достигнато „поколение 3”, се отбелязва нарастване на броя на сайтовете от предходното „поколение 2”, което позволява в близко бъдеще (2006–2007 г.) да се очаква и в тези области да бъдат достигнати нива от типа „двупосочно взаимодействие” (Е-България 2006).
АКЦЕНТИ ОТ ДОКЛАДА Е-ОБЩИНА 2005
• Делът на общините със собствен уебсайт е нараснал от 47,7 % през юни 2004 на 54,9 % през април 2005.

• За периода април-август 2005 г. 14 нови общини са изградили свои уебстраници.

• Налице е сериозен регионален дисбаланс: докато в Ямболска област всички общини имат уебстраници, в Шуменска, Кюстендилска, Видинска и Смолянска под 1/3 от общините имат уебстраници.

• Най-големи различия между качеството на сайта в областния град и средното качество на общинските уебсайтове в общините от областта се наблюдават в Кюстендилска, Шуменска, Видинска, Варненска, Добричка и София-област.

• Най-голямата българска община, която към септември 2005 г. е нямала собствен уебсайт, е Кюстендил – община с на селение около 70 000 души Най-малката българска община, която към същия момент има собствен уебсайт, е Челопеч (население 1710 души).

• Значително изоставане се наблюдава при онлайн присъствието на общините с население под 20 000 души (сред тях 63 % нямат уебсайт), всяка от които очевидно няма да може да се справи сама.

• Докладът препоръчва малките общини да обединяват сили за съвместно предоставяне на е-услуги – според чуждестранни експертни оценки постиганите по този начин икономии от мащаба варират от 10% (при закупуването на ИТ-оборудване) до 25 % (при лицензи и поддръжката) и до 30 % (при разходите за персонал).

• По своята интернет експонираност, измерена по системата PageRank рангове (от 0 до 10) на масово ползваната интернет търсачка Google, сайтовете на българските общини изостават (средна стойност 2,51) не само от тези на централната администрация (министерства и агенции към тях) в България (средно ниво 5,05), но и от общините в Македония (3,52), Румъния (3,25) и Гърция (3,2).

• Задоволителни нива (от 4 и нагоре) са постигнати само при около 21 % от изследваните 145 сайта на български общини.

• По експертни оценки приблизително 386 000 потребители от населението и 155 000 бизнес потребители са ползвали информация и услуги, предоставяни от общините чрез техните уебсайтове.

• По-високата посещаемост би имала пряк положителен ефект върху работата на администрацията: поемането от служител на общината на едно телефонно обаждане (или обслужване на посетител на място за същото време) отнема средно по 5 минути; всеки 2000 уникални посещения месечно в уебсайта на дадена община спестяват труда на 1 служител на общинската администрация.

• Регионалното разпределение на интернет потребителите е много неравномерно. Така например в Разградска, Кърджалийска, Търговищка и Шуменска област интернет потребителите са под 10 % от населението, докато в София този дял е над 40 % (Е-България).

• Регистрация на стопански субекти в регистър БУЛСТАТ.

• Имотна регистрация.

• Изпращане на данни до централните ведомства (МВР, НАП, АМ и др.).

• Жалби.

• Обществени поръчки.

• Регистър на средните училища и детски градини.

• Регистър на висшите учебни заведения.

• Справочна система за общините.

• Географска информационна система на структурата на народната просвета.

Министерство на правосъдието

• Свидетелства за съдимост.

• Молби, жалби, сигнали.

• Достъп до обществена информация.

Структури към МТСП – Агенция за социално подпомагане

• Деловодно обслужване – молби, жалби, сигнали. Достъп до обществена информация.

• Социални услуги. Семейни помощи за деца.

Главна инспекция по труда

• Декларации, молби, жалби, сигнали.

• Разрешения по чл. 302, чл.303 и чл. 333 от КТ.

Държавна агенция за закрила на детето

• Лицензия за социални услуги

• Търсене на свободни работни места

Таблица 6. Дейности, за които се използва главно интернет

През 2006 г. обаче КЦИКУТ отчита наличието на системни слабости в процеса на изграждане на е-управлението в страната, поради които „забавянето в сравнение с европейските страни се задълбочава”. Тези слабости се отнасят до: финансова необезпеченост на повечето дейности, предвидени в стратегията; липса на административни правомощия и капацитет; институционална раздробеност; липса на централизация на процеса; недостатъчна нормативна осигуреност; липса на прозрачност на процеса и недостатъчен граждански контрол; политическа конюнктура; модернизацията на държавната администрация и е-правителство се разглеждат отделно.

Сред бариерите за ефективна реализация на концепцията за е-управление са недостатъчната мотивираност (едва 45% от административните структури се чувстват ангажирани с въвеждане на съвременни форми на управление, а 52% от общините все още не са ангажирани с въвеждане на концепцията за обслужване „на едно гише”), недостатъчният брой и неравномерното разпределение на висококвалифицирани специалисти (97 % са в централната власт; 2 % – в областните управи, и 1 % – в съдилищата)³⁵.

Освен електронни услуги, които една администрация предоставя на различните видове потребители, тя би трябвало да реализира и вътрешни административни електронни услуги (информационен обмен на данни), отнасящи се до различните й структурни звена. Това всъщност е по-голямата част проблемите, свързани с електронното правителство. За междуведомствена комуникация се използват стандартизирани бланки на вътрешноведомствените деловодни системи, които не са централизирани и всеки локално обменя документи вътре в системата. Законът за електронно управление дава възможност върху Единната среда за обмен на електронни документи (ЕСОЕД) да се борави с единна номерация и единно време. Ако няма интеграция на едната административна система с друга, няма как да се получи електронна услуга поради несъвместимост. Ползването на електронни документи изисква въвеждането на унифициран стандарт, модел на централно равнище, който да следват всички администрации по време на целия „живот” на даден електронен документ – създаване, получаване, завеждане, обмяна, изпращане, ползване, архивиране, унищожаване. Това предполага цялостна реорганизация на дейността на държавната администрация и въвеждането на по-модерни системи за документооборот.

Ключов проблем при реализацията на различните проекти на равнище отделна администрация са статутът и правомощията на директорите в ИКТ дирекциите. В почти всички ведомства на тези дирекции се гледа като на обслужващо техническо звено. Във всички страни от ЕС, както и в САЩ, Япония и Корея директорите по ИТ имат обаче правата и отговорностите да предлагат и извършват организационни промени, основани на новите технологии (Е-България 2006).

Качеството на обслужването „на едно гише”, особено за продължителен период, пряко зависи от начина на организация на работните процеси „вътре” в общинската администрация. Ето защо е необходимо организационно преустройство на работните процеси в администрацията. Една от първите стъпки за това е моделирането на работните процеси, което може да се използва и като автоматичен интерфейс към динамичен уеб сайт. Изследванията сочат, че ако разходите например за нови технологии при внедряване на електронен документооборот са около 20%, то за организационно преустройство са останалите 80%. Когато ИКТ са съществена част и средство за цялостна промяна, по-добри резултати могат да се очакват, ако органите на държавната власт съумеят да направят реорганизация на своите работни процеси преди внедряването на ИКТ. Затова и фокусът трябва преди всичко да бъде насочен към използването на ИКТ комбинирани с организационна промяна и нови умения за подобряване на публичните услуги, демократичния процес и публичните политики. За целта е необходимо предварително добре да се проучи опитът поне на някои страни-членки на ЕС.

Специфично за местните администрации е това, че те имат най-малък капацитет на човешки ресурси за реализиране на електронни услуги.
(9) Затова и основната цел на настоящото изследване е проучване и анализ на степента на използването на съвременни информационни и комуникационни технологии за по-добро управление в общините. По-конкретно идеята е да се оцени наличният капацитет на общините за работа с ИКТ (ниво на оборудване, компютърни умения, наличие на специалисти), количеството предлагани онлайн услуги и нивото на предлагане (от информираност до двустранно взаимодействие).

Изследването е предвидено като количествено чрез стандартизиран въпросник сред широко представителна извадка на общините в България. Съставянето на анкетната карта и изборът на индикатори е съобразен с други подобни изследване и най-вече с „Индикатори на е-правителството за развитие на е-Европа” (eGovernment indicators for benchmarking eEurope)³⁶. Така може да се направи сравнение за мястото на различните общини в България по отношение на предлагането и ползването на е-публични услуги.