На тема: „ограничаване и превенция на неформалната икономика в българия като възможност за стимулиране на растежа и заетостта“

(разработено по собствена инициатива)

април, 2015 г.

Икономическият и социален съвет /ИСС/ включи в Плана за дейността си през 2015 г. разработването на становище на тема “Ограничаване и превенция на неформалната икономика в България като възможност за стимулиране на растежа и заетостта”.

Разработването на становището бе разпределено на постоянната Комисия по труд, доходи, жизнено равнище и индустриални отношения.

За докладчици по становището бяха определени г-н Васил Велев - председател на УС на Асоциация на индустриалния капитал в България, член на ИСС от група 1 – работодатели, зам.-председател на ИСС, и г-н Пламен Димитров - президент на Конфедерацията на независимите синдикати в България, член на ИСС от група 2 – синдикати, председател на Комисията по труд, доходи, жизнено равнище и индустриални отношения.

На своята пленарна сесия, проведена на 20.04.2015 г. ИСС обсъди и прие настоящото Становище.

ПОЛЗВАНИ СЪКРАЩЕНИЯ

АИКБ Асоциация на индустриалния капитал в България

АОП Агенция за обществени поръчки

БТПП Българска търговско-промишлена палата

ГИТ Главна инспекция по труда

ДДС Данък добавена стойност

ЕК Европейска комисия

ЕС Европейски съюз

ЗОП Закон за обществените поръчки

ИКТ Информационни и комуникационни технологии

ИСС Икономически и социален съвет

КНСБ Конфедерация на независимите синдикати в България

КТ „Подкрепа“ Конфедерация на труда „Подкрепа“

МОТ Международна организация на труда

МТСП Министерство на труда и социалната политика

НАП Национална агенция по приходите

НИ Неформална икономика

ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ООН Организация на обединените нации

ОП РЧР Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“

1. 
   Икономическият и социален съвет с тревога констатира, че неформалната икономика е феномен, който с основание буди сериозна тревога не само в отделните страни, а и в световен мащаб. Тя показва изключителна устойчивост, многообразие и гъвкавост и винаги намира своите ниши. ИСС изразява своята загриженост по повод значителния дял на неформалната икономика в БВП на България. Отбелязва със съжаление, че въпреки предприеманите през последните години мерки за ограничаването му, отбелязани и с положителни констатации от страна на Европейската комисия, България продължава да е в челната тройка на държавите - членки на ЕС, с най-висок дял неформална икономика от над 30 %.
   

2. 
   Като признава големия потенциал на ограничаването и превенцията на неформалната икономика и превръщането на необявения труд¹ в регулярна заетост за повишаване на растежа и изпълнение на целта по заетост на Стратегията Европа 2020, ИСС изразява своята последователна позиция, че постепенното и дългосрочно решаване на този въпрос ще има съществен принос за реализирането на следните значими стратегически цели на България:
   

• 
  Установяване на траен икономически растеж;
  
• 
  Устойчиво развитие на социалните системи чрез увеличаване на фискалните приходи;
  
• 
  Подобряване условията на труд и качеството на работните места чрез спазване на основните стандарти;
  
• 
  Създаване на среда, стимулираща развитието на легалния бизнес и конкурентни устойчиви предприятия на основата на честни пазарни условия, равни възможности и ефективен и навременен контрол.
  

1. 
   ИСС констатира, че през последните години са въведени значителен брой политики и мерки за ограничаване и превенция на НИ, в това число:
   

• 
  Задължителното регистриране на трудовите договори и договарянето на минималните осигурителни доходи (с активното участие и ангажираност на социалните партньори);
  
• 
  Свързването на касовите апарати с НАП;
  
• 
  Изискване производителите на акцизни стоки (алкохол и горива) да монтират уреди, данните от които се изпращат в Агенция "Митници“, и задължение за дистанционно предаване на данни, позволяващи текущо да се определят наличните количества горива в обектите за търговия с течни горива;
  
• 
  Редица мерки, свързани с подобряване събираемостта на ДДС;
  
• 
  Ратифицирането на Конвенция 177 за надомната работа и приетите промени в КТ;
  
• 
  Опростяване на данъчно-административната тежест, въвеждане на плосък данък, въвеждане на електронни разплащания и др.;
  
• 
  Ограничаване на разплащанията в брой;
  
• 
  Инкриминиране на осигурителните измами.
  

4. 
   ИСС с удовлетворение отчита ангажираността и отговорността на социалните партньори, инициатори на редица съвместни инициативи, като: сключените две национални споразумения по надомната работа и работата от разстояние² и съответните промени в КТ, социалното законодателство и други приложими закони, съвместни кампании, съвместни проекти и други инициативи.
   

5. 
   ИСС със загриженост констатира обаче, че досега провежданите политики и мерки в голяма част от случаите имаха несъмнен, но краткотраен ефект. До голяма степен това се дължи на липсата на интегрален подход, на ясна взаимообвързаност, актуализация и надграждане на отделните политики, както и на липсата на мониторинг и оценка на въздействието на отделните политики и мерки. Преобладава санкциониращият подход, липсват достатъчно превантивни мерки и стимули както работодателите, така и работниците и служителите да декларират своя труд, липсват и мерки за насърчаване култура на нетърпимост към подобни практики.
   

6. 
   Икономическият и социален съвет отчита напредъка в ограничаването на неформалната икономика с около 7 процентни пункта в периода 2010 – 2014 г³. Като отбелязва, че този резултат е постигнат благодарение на активната работа и тясното сътрудничество между държава, социални партньори и структури на организираното гражданско общество, ИСС призовава да не се губи темпо при изпълнението на последващи действия в тази посока, още повече че има индикации за забавяне процеса на „изсветляване“ на икономиката⁴.
   

7. 
   Икономическият и социален съвет изразява и своята сериозна загриженост от факта, че с приетата актуализация на Държавния бюджет за 2014 г.⁵, за първи път от 2011 г. насам се наблюдава бюджетен дефицит, надвишаващ границата от 3 % от БВП. Мрачната картина се задълбочава и от планирания за 2015 г. дефицит в размер на 3 %, както и от прогнозата за забавяне темпа на икономически растеж в България и от неблагоприятната световна икономическа конюнктура. Като отчита факта, че в подобна ситуация основен източник за изпълнение и за повишаване на бюджетните приходи е по-добрата събираемост, ИСС настоява държавните органи, в сътрудничество с всички заинтересовани страни, да предприемат спешни мерки за чувствително ограничаване на неформалната икономика в страната.
   

8. 
   Икономическият и социален съвет препоръчва усилията да се насочат към следните четири области, в които са концентрирани традиционно основните проявления на неформални практики:
   

1. 
   Предотвратяване нарушаването на трудовото и осигурителното законодателство посредством предприемане на мерки, насочени срещу следните конкретни практики: некоректно съставяне на трудови договори (включително по отношение размера на заплатата и продължителността на работното време); некоректно начисляване на дължими здравни и социални осигуровки; нарушаване правото на здравословни и безопасни условия на труд, отдих, почивка и отпуск.
   

1.8.3. Предприемане на мерки за предотвратяване укриването на мита, акцизи и данъци, източване на ДДС и други.

9. 
   ИСС препоръчва да бъдат предприети необходимите законодателни и други мерки за насърчаване защитата на трудовите и социалните права на работещите и за защита на правата и интересите на предприятията от негативните прояви на неформалната икономика, с което да се улесни преходът към официалната икономика.
   

10. 
    ИСС изразява тревога по повод гъвкавостта и жизнеспособността на неформалната икономика, подхранвана от взаимния интерес на участниците в нея, и възможността тя да се превърне в поколенчески проблем, следвайки тенденция към възпроизвеждане на неформалността, установена в изследванията на Световната банка⁶, чрез модели, предавани в семейството („капанът на неформалността”, в който се задържат и следващите поколения). От една страна, работещите при тези условия работници и предприятия ”оцеляват”, но, от друга, се „закрепостяват” в този сектор с всички негативни последствия по отношение на бъдещето им личностно или бизнес развитие. ИСС счита, че за да се повиши осъзнаването от работниците и работодателите на цената на това да оперират в неформалната икономика, са необходими специални информационни и мотивационни политики, а не просто административни и санкциониращи политики.
    

11. 
    ИСС счита, че трябва да се използват пълно потенциалът, заложен в Обществения съвет за ограничаване и превенция на неформалната икономика, изграден в рамките на проекта на АИКБ и КНСБ; създадената динамика на изграденото в рамките на проекта сътрудничество и синергията на действията на включените в него организации и институции. Затова предлага правителството и социалните партньори да подкрепят превръщането му в постоянно действащ орган и своеобразна обществена платформа за превенция и ограничаване на неформалната икономика (след съответното актуализиране на статута му).
    

12. 
    Според ИСС е необходимо преодоляване дефицита на публично оповестяваната от НСИ, НОИ и НАП статистика (засягаща различни аспекти на неформалната икономика), който създава трудности при нейното измерване и мониторинг, формулирането на целите и на съответните политики и проектирането на необходимите мерки за реализирането и оценката им.
    

13. 
    ИСС настоява за възприемане и налагане в националното законодателство на дефиниция на неформалния труд. В тази връзка освен най-общото определение на термините „неформална икономика“ и „неформален труд“ следва да бъдат посочени най-разпространените форми на проявлението й като например: работа без трудов договор или работа при наличие на трудов договор, но с вписан в него размер на трудовото възнаграждение и/или продължителност на работното време, които не отговарят на действителните, и други. На тази основа предприеманите политики и законодателни мерки трябва да отчитат разнообразието на ситуации и профили в неформалната икономика.
    

14. 
    ИСС препоръчва измененията и допълненията в нормативни актове и специално в трудовото и осигурителното законодателство да се осъществяват след оценка на очаквания ефект върху неформалната икономика.
    

2. 
   ОБЩ КОНТЕКСТ И ТЕРМИНОЛОГИЯ НА НЕФОРМАЛНАТА ИКОНОМИКА
   

1. 
   Проблемите на неформалната икономика досега са били предмет само на едно специализирано Становище на ИСС⁷, преди приемането на България в Европейския съюз, но по един или друг начин темата за неформалната икономика е дискутирана и в редица други становища и анализи на ИСС в областта на икономическата и финансовата политика, политиката на пазара на труда и политиките, свързани с подобряване на бизнес средата, в които ИСС е предлагал конкретни мерки за ограничаването и превенцията на неформалната икономика.
   

2. 
   ИСС, като отчита както множеството наименования и аспекти на неофициалната икономика и използването им често като взаимозаменяеми понятия (неформална икономика, сива икономика, икономика в сянка, нерегистрирана, неотчетена икономика, необявена икономика/необявен труд и т.н.), така и липсата на общоприети дефиниции и методи за измерване и на национално, и на международно ниво (Приложение 1), употребява в настоящото Становище наименованието „неформална икономика” - термин, използван и в двата проекта на социалните партньори по ОП РЧР⁸, както и от ИСС.
   

3. 
   ИСС счита, че често използваният термин «борба с неформалната икономика» не отразява точно характера на политиките и мерките, които правителството, социалните партньори и организираното гражданско общество трябва да предприемат за намаляване дела на неформалната икономика. Предвид устойчивия характер на неформалната икономика и разбирането, че тя не може лесно и напълно да изчезне, тъй като е вплетена в цялостната обществено-икономическа и производствена структура на обществото, ИСС използва в това Становище термините «ограничаване» и «превенция». Ограничаването означава намаляване на обема/обхвата на НИ чрез трансформирането й в официална икономика, докато превенцията чрез различни политики и мерки е насочена към недопускане разширяването й и навлизането на нови лица и предприятия в нея.
   

3. 
   АКТУАЛНА ПРОБЛЕМАТИКА НА НЕФОРМАЛНАТА ИКОНОМИКА
   

3.2. Като социален и икономически феномен неформалната икономика през последните години има своята забележима динамика.

3.2.1. Показателно е преструктурирането на нарушенията на трудовото законодателство. Наблюдава се устойчива тенденция към ограничаване на случаите на полагане на труд без договор, съпътствана от увеличаване на случаите на работа по договори с фиктивни клаузи (заплати и продължителност на работното време). За периода 2010 – 2014 г. се установява съществено преструктуриране на съществуващите сиви практики в областта на трудовото законодателство. Ако през 2010 г. без трудов договор са работили 16,6 % от наетите лица, през 2014 г. техният дял е редуциран до 6,4 %. Това показва, че практиката за работа изобщо без трудов договор е овладяна. В същото време, обаче, за периода 2010 – 2014 г. се наблюдава негативна тенденция към постъпателно нарастване дела на лицата, работещи на договори с фиктивни клаузи. През 2010 г. делът на работещите по този начин наети лица е 10,8 %, нараснал е до 19,6 % през 2012 г., до 27,6 % през 2013 г. и е достигнал ниво от 44,2 % през 2014 г.

3.2.2. В периода 2010 – 2014 г. се наблюдава нова тенденция в нарушенията на финансовата дисциплина. В сравнение с 2010 г., през 2014 г. делът на работодателите, систематично нарушавщи финансовата дисциплина се е запазил почти непроменен (около една четвърт), но затова пък се е увеличил относителният дял на работодателите, които си позволяват единични (спорадични) нарушения на финансовата дисциплина. Това е тревожна индикация, подсказваща, че финансовата ситуация в страната продължава да се влошава и мерките, ограничаващи сивия сектор, трябва да се активизират. Едновременно с това се запазва системният проблем с нагласени обществени поръчки и конкурси, с наличието на корупционни практики и неиздаването на касови бонове в сферата на услугите.

3.2.3. Въз основа на данните от отделните показатели на композитния индекс „Икономика на светло“ като много разпространени и крайно проблемни прояви на неформалната икономика през 2013 г. отново много контрастно се очертават: загубите от контрабанда на тютюневи изделия; измамите с ДДС; неспазването на митническите процедури при търговия със страни извън ЕС. На тях следва да се обърне особено внимание при формулирането на бъдещите действия за ограничаване и превенция на неформалната икономика.

3.3. Икономическият и социален съвет предупреждава, че е налице широк спектър от обективни и субективни фактори и причини за съществуването на неформални практики в България¹⁰, основните от които са:

• 
  Прекомерно държавно регулиране, чести промени в законодателството, тежка бюрокрация и сложно администриране („измислени регулаторни режими”, „лошо отношение на държавата към бизнеса”, „слабо работеща или неработеща административна рамка”);
  
• 
  Пропуски и несъвършенства в законодателството, които допускат различни тълкувания или позволяват намиране на вратички за заобикаляне на закона;
  
• 
  Липса на контрол, абдикиране на държавата от контролните й функции;
  
• 
  Корупция на всички нива, в това число на най-високите етажи;
  
• 
  Масова практика на нагласени обществени поръчки за „обръчи от фирми“, провокираща обратна реакция - „щом ми крадете от данъците, аз пък няма да ги плащам“;
  
• 
  Стремеж към бързо забогатяване на политическите елити и икономическите групировки - сивият сектор е по-рентабилен: плащат се по-ниски данъци от реално дължимите; разходите за труд са по-ниски; генерират се свободни парични потоци, които могат да се използват за други цели; дава се повече свобода при избора на доставчици и дистрибутори; по-лесно се привлича и задържа персонал; спестяват се бумащина и разходи, свързани с осчетоводяването на дейността;
  
• 
  Недостатъчни като количество и с ниско качество публични услуги и неефективна съдебната система, подкопаващи доверието в институциите и мотивиращи отказа от участие;
  
• 
  Ниски заплати на служителите в държавния сектор;
  
• 
  Относително нисък данъчен морал в страната;
  
• 
  Глобалната финансова криза от 2008 – 2010 г., която засегна функционирането на немалка част от българските икономически субекти;
  
• 
  Особеностите на българския манталитет, свързани с наложилите се традиции на заобикаляне на законите и възприемане на неформалната икономика като средство за оцеляване на бизнеса и гражданите.
  

3.5. ИСС подчертава, че неформалната икономика представлява сериозна заплаха не само за функционирането на пазара на труда и конкурентоспособността на българския бизнес, за устойчивостта на бюджетните и социалните системи, но и за упражняването и защитата на правата на включените в нея работници и предприятия. Несъобразяването на дейността им със законите поставя сериозни трудности по отношение защитата на правата, включително правата им на организиране, колективно договаряне, на социална защита и безопасни и здравословни условия на труд. Предприятията в неформалната икономика нямат достатъчно сигурни права на собственост и се сблъскват със сериозни трудности при достъпа до финансови средства и бизнес услуги. Неформалната икономика деформира пазарните отношения и омаловажава развитието на човешкия капитал, маргинализирайки и деквалифицирайки значителна част от работната сила, води до социален дъмпинг, нелоялна конкуренция и неспазване на основни трудови, социални и бизнес стандарти.

3.6. ИСС отчита изключително негативните ефекти, които неформалната икономика има върху системата на бюджетните приходи в страната. В същото време предупреждава, че по-високият размер на неформална икономика ще доведе до:

• 
  Изкривяване на макроикономическите съотношения;
  
• 
  По-висока официална безработица, защото повече хора ще са ангажирани в нея и ще се отчитат формално като безработни (71,6 % от работодателите застават зад това мнение);
  
• 
  Официално отчитане на по-ниски темповете на икономически растеж, тъй като няма да се отчита цялото производство (според 71,6 % от работодателите);
  
• 
  Относително намаляване на постъпленията от преки и косвени данъци (73,6 % от работодателите са на това мнение);
  
• 
  Намаляване на приходите от мита (според 57,2 % от работодателите);
  
• 
  Нереална оценка на доходите.
  

3.8. ИСС, като отчита, че неформалната икономика има своите отраслови и регионални специфики, оценява като важен приоритет предприемането на специални целеви мерки в отраслите, браншовете и регионите с най-високо разпространение на практики на неформална икономика.

4.1. ИСС споделя загрижеността на европейските и международните институции, породена от все по-нарастващото разпространение на различни прояви на неформална икономика - както в европейски, така и в глобален мащаб, обхващаща повече от две трети от глобалната 3-милиардна работна сила (по данни на ОИСР¹¹ над 1.8 милиарда души са включени в сиви практики), а в ЕС икономиката в сянка се оценява на 2.1 трилиона евро (2013 г.). Във взаимосвързания глобален свят неформалната икономика все повече придобива не само национални, но и трансгранични измерения.

4.2. ИСС подкрепя идеята, че (въпреки приоритетното значение на националните политики) са необходими обединени усилия на европейско и глобално ниво за ограничаване и превенция на неформалната икономика чрез поддържането на системен обмен на информация, данни и анализи на равнище ЕС с ангажираното участие на институциите и социалните партньори.

4.3. Европейските институции през последните 15 години приеха редица документи, насочени към ограничаване и превенция на неформалната икономика, които поставят ограничаването и превенцията на необявения труд сред политическите приоритети на ЕС, като с това заявиха своя ангажимент в тази сфера¹².

4.3.1. В контекста на стратегия „Европа 2020“ на Европейския съюз за постигане на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж са разработени Интегрирани насоки за растеж и работни места, които свързват икономическото развитие и политиките в подкрепа на заетостта с борбата с неформалната икономика и свързания с нея необявен труд. Това е продължение на по-голямото внимание към тези явления, отделено в рамките на Европейската стратегия по заетостта и насоките по заетостта в контекста на необходимостта от реформи на пазара на труда.

4.3.2. Ограничаването и превенцията на неформалната икономика и недекларираната заетост са елементи на Пакета от мерки за заетост, предложен през април 2012 г., който специално подчертава необходимостта от трансформиране на неформалния труд в регулярна заетост; на Годишните обзори на растежа, както и на Специфичните препоръки към държавитечленки за намаляване дела на неформалната икономика, укриването на данъци и корупцията.

4.3.3. През април 2014 г. Европейската комисия - след два етапа на консултации с европейските социални партньори, предложи създаването на „Европейска платформа за превенция и ограничаване на необявения труд“, целяща подобряване на сътрудничеството на равнище ЕС с цел по-ефективно предотвратяване и възпиране на недекларирания труд¹³. Новата платформа ще обедини инспекциите по труда и всички контролни и правоприлагащи органи, които участват в противодействието срещу необявения труд, както и други заинтересовани страни, в това число европейските социални партньори. Платформата ще предостави форум, в рамките на който експертите могат да споделят информация и най-добрите практики.

4.3.4. ИСС оценява стремежа на ЕК да създаде условия за общоевропейски отпор на неформалната икономика, целящ да защити работниците, да осигури равнопоставени условия на конкуренция между компаниите и да гарантира приходите от данъци и осигурителни вноски, и подкрепя създаването на Платформата като част от интегрираните подходи, политики и усилия на европейските институции в търсенето и изграждането на благоприятна европейска среда за легализиране на неформалната икономика. Заедно с това ИСС призовава правителството и съответните институции активно да участват в работата на Платформата с цел ограничаване и превенция на неформалната икономика на национално и общностно ниво.

4.3.5. ИСС приветства подхода на европейските институции, поставящ в центъра на разработването и реализирането на политиките за ограничаване на неформалната икономика участието на социалните партньори и социалния диалог и счита, че този подход трябва да бъде следван и в България.