Общ коментар № 29: член 4: Дерогиране по времена извънредно положение (обществена опасност)*

Общ коментар № 29: член 4: Дерогиране по времена извънредно положение (обществена опасност)^*

2. Мерките, дерогиращи от разпоредбите на Пакта, трябва да бъдат с изключителен и временен характер. Преди една държава да премине към прилагане на член 4, трябва да бъдат изпълнени две основни условия: ситуацията трябва да е еквивалентна на извънредно положение в държавата, застрашаващо живота на нацията, а държавата - страна по Пакта трябва официално да е обявила извънредно положение. Последното изискване е съществено за запазване на принципите на законност и принципа на правова държава – тогава, когато те са най-необходими. При обявяване на извънредно положение с последици, които биха могли да доведат до дерогиране на някоя разпоредба на Пакта, държавите трябва да действат в рамките на своите конституционни и други разпоредби на закона, уреждащи това обявяване и упражняването на техните правомощия при извънредно положение; задача на Комитета е да наблюдава въпросните закони по отношение на това, дали те позволяват и осигуряват съответствие с член 4. За да може Комитетът да изпълни своята задача, държавите - страни по Пакта следва да включват в своите доклади, представени съгласно член 40, достатъчно и точна информация относно закона и практиката си относно правомощията им при извънредно положение.

3. Не всяка безредица или бедствие се квалифицира като извънредно положение в държавата, което застрашава живота на нацията, така както се изисква по член 4, параграф 1. През време на въоръжен конфликт, независимо дали международен или не международен, правилата на международното хуманитарно право стават приложими и помагат, в допълнение към разпоредбите от член 4 и член 5, параграф 1 на Пакта, да се възпрепятства злоупотребата с правомощията на държавата при извънредно положение. Пактът изисква дори през време на въоръжен конфликт мерките, отклоняващи се частично от Пакта, да се позволяват само ако и в степен, в каквато ситуацията съставлява заплаха за живота на нацията. Ако държавите - страни по Пакта смятат да приложат член 4 при други ситуации, различни от въоръжен конфликт, те следва внимателно да обсъдят оправдаващите обстоятелства и защо такава мярка е необходима и законна при конкретните обстоятелства. По редица поводи Комитетът изрази загрижеността си относно държавите-страни по Пакта, които изглежда са дерогиралиправа, защитени по Пакта, или националното законодателство, на които изглежда позволява таковаа дерогиране в ситуации, които не се покриват от член 4.^xxii

4. Едно основно изискване за всякакви мерки, дерогиращи от Пакта, така както са формулирани в член 4, параграф 1 е, че такива мерки следа да се ограничават до степента, която е строго необходима вследствие крайната наложителност на ситуацията. Това изискване се отнася за продължителността, географското покритие и материалния обхват на състоянието на извънредно положение и за всякакви дерогиращи мерки, към които се прибягва поради извънредното положение. Дерогиране на някои задължения по Пакта в ситуации на извънредно положение се разграничава безусловно от ограниченията или срокове на давност, разрешени дори в нормални времена, съгласно няколко разпоредби на Пакта.^xxiii Все пак, задължението да се ограничат всякакви дерогиране до такива, каквито са строго необходими вследствие крайната наложителност на ситуацията, отразява принципа на пропорционалност, който е обичаен за дерогиране иправомощия, които водят до огранчаване на индивидуални права. Нещо повече, самият факт, че една позволено дерогиранена конкретна разпоредба може, сама по себе си, да се оправдае с крайната наложителност на ситуацията, не отстранява изискването, че за конкретните мерки, предприети в съответствие сдерогирането , трябва освен това да се докаже, че се изискват вследствие крайната наложителност на ситуацията. На практика това ще гарантира, че никоя разпоредба на Пакта, колкото и правомерно да едерогирана, ще е изцяло неприложима за поведението на държавата - страна по Пакта. При разглеждане на докладите на държавите - страни по Пакта Комитетът изрази своята загриженост за недостатъчното внимание, което се отделя на принципа на пропорционалност.^xxiv

5. Въпросите за това, кога права могат да бъдат дерогирани , и до каква степен, не могат да бъдат отделени от разпоредбата на член 4, параграф 1 на Пакта, съгласно която всякакви мерки, отклоняващи се частично от задълженията на държавата – страна съгласно Пакта трябва да бъдат ограничени “до степента, която е строго необходима вследствие крайната наложителност на ситуацията”. Това условие изисква от държавите - страни по Пакта да представят внимателно оправдание не само за своето решение да обявят извънредно положение, но освен това за всякакви конкретни мерки, основаващи се на това обявяване. Ако държавите претендират да приложат правото на дерогиране от Пакта, например по време на природно бедствие, масова демонстрация, включително случаи на насилие, или на голяма производствена авария, те трябва да са в състояние да оправдаят не само това, че такава ситуация съставлява заплаха за живота на нацията, но освен това и че всичките им мерки, аеиджсиь

С от Пакта, са строго необходими вследствие крайната наложителност на ситуацията. По мнение на Комитета, възможността за ограничаване на някои права по Пакта съгласно условията, например, на свободата на движението (член 12) или свободата на събиране (член 21) е по принцип достатъчна по време на такива ситуации и никакво дерогиранена въпросните разпоредби не би било оправдано вследствие крайната наложителност на ситуацията.

6. Фактът, че някои от разпоредбите на Пакта са изброени в член 4 (параграф 2) като такива, които не са предмет надерогиране, не означава, че други разпоредбина Пакта могат да бъдат подложени произволно на дерогиране, дори когато съществува заплаха за живота на нацията. Правното задължение да се намалят всички дерогациидо тези, които са строго необходими вследствие крайната наложителност на ситуацията, създава както за държавите - страни по Пакта, така и за Комитета задължение да проведат внимателен анализ по всеки член на Пакта, на основата на обективна оценка на действителната ситуация.

7. Член 4, параграф 2 на Пакта изрично предписва, че не се допуска никакво дерогиране на следните членове: член 6 (право на живот), член 7 (забрана за мъчения или жестоко, безчовечно или унизително наказание, или на медицински или научни опити без съгласие), член 8, параграфи 1 и 2 (забрана за робство, търговия с роби икрепостничество), член 11 (забрана за лишаване от свобода поради неспособност за изпълнение на договорно задължение), член 15 (принцип на законност в сферата на наказателното право, т.е. изискването както наказателната отговорност, така и наказанието да бъдат ограничени до ясни и точни разпоредби в закона, който е бил в сила и приложим към момента, когато са извършени действието или бездействието , освен в случаи, когато по-късен закон налага по-леко наказание), член 16 (признаването на всекиго като личност пред закона), и член 18 (свобода на мисълта, съвестта и вероизповеданието). Правата, закрепени в тези разпоредби, не подлежат на дерогиране вследствие на самия факт, че са изброени в член 4, параграф 2. Същото се прилага по отношение на държави, които са страни по Втория факултативен протокол към Пакта, целящи отмяна на смъртното наказание, така както е предписано в член 6 на този протокол. Концептуално, квалификацията на разпоредба на Пакта като неподлежаща на частична отмяна не означава, че никакви срокове на давност или ограничения не биха били никога обосновани. Препратката в член 4, параграф 2 към член 18 - разпоредба, която включва конкретна клауза за ограничения в своя параграф 3 показва, че допустимостта на ограниченията е независима от въпроса за възможност за частична отмяна. Дори във времена на максимално сериозни обществени извънредни ситуации държавите, които се намесват в свободата на изповядване на нечие вероизповедание или убеждение трябва да обосноват своите действия, като се позовават на изискванията, посочени в член 18, параграф 3. По няколко повода Комитетът изрази своята загриженост за правата, които не подлежат на частична отмяна съгласно член 4, параграф 2, които или се отменят частично, или са подложени на риск от частична отмяна поради неадекватност в правния режим на държавата – страна по пакта.^xxv

8.Съгласно член 4, параграф 1, едно от условията за основателност на всяко дерогиране на Пакта е, предприетите мерки да не водят до дискриминация изключително по признак раса, цвят на кожата, пол, език, вероизповедание или социален произход. Независимо от факта, че член 26 или другите разпоредби на Пакта, свързани със забраната за дискриминация (членове 2, 3, 14, параграфи 1, 23, параграфи 4, 24, параграфи 1 и 25) не са изброени измежду разпоредбите на член 4, параграф 2, които не подлежат надерогиране, съществуват елементи или измерения на забраната задискриминация, които не могат да бъдат дерогирани при никакви обстоятелства. По-специално, тази разпоредба на член 4, параграф 1 трябва да се спазва, ако се правят такива разграничения между лицата, когато се прибягва към мерки, които представляват дерогиране на Пакта.

9.Освен това член 4, параграф 1 изисква никоя мярка, дерогиращаот разпоредбите на Пакта не може да бъде несъвместима с други задължения на държавата – страна по Пакта съгласно международното право, особено съгласно правилата на международното хуманитарно право. Член 4 на Пакта не може да се тълкува като основание за дерогиране на Пакта, ако това би довело до нарушение на други международни задължения на държавата, независимо дали се основава на международен договор или на общото международно право. Това е отразено и в член 5, параграф 2 на Пакта, съгласно който не трябва да съществува ограничение върху или дерогиране на никакви основни права, признати в други документи под претекст, че Пактът не признава тези права или че ги признава в по-малка степен.

10.Въпреки че не е функция на Комитета за правата на човекада прави преглед на управлението на държавата - страна по Пакта по други международни договори, при упражняване на своите функции съгласно Пакта, Комитетът притежава компетентността да вземе под внимание другите международни задължения на държавата, когато обсъжда дали Пактът позволява държавата - да направи частична отмяна на конкретни разпоредби на Пакта. Поради това, когато се позовават на член 4, параграф 1 или когато се отчитат по член 40 относно правната рамка, свързана с извънредни ситуации, държавите - страни по Пакта следва да представят информация за другите си международни задължения, които са значими за защитата на въпросните права, по-специално за тези задължения, които са приложими във времена на извънредно положение (обществена опасност).^xxvi В това отношение, държавите - страни по Пакта следва да отчетат надлежно развитието в рамките на международното право по отношение на стандартите за човешки права, които са приложими в ситуации на извънредно положение.^xxvii

11.Изброяването на разпоредбите на член 4, които не подлежат на дерогиранее свързано с, но не е идентично на въпроса дали някои задължения за човешките права носят характера на императивни норми на международното право. Обявяването на някои разпоредби на Пакта като такива, които са с неподлежащ на дерогиране характер, така както е записано в член 4, параграф 2, следва да се разглежда отчасти като признание на императивния характер на някои основни права, гарантирани във формата на международен договор в Пакта (например, членове 6 и 7). Все пак обаче е очевидно, че някои други разпоредби на Пакта са били включени в списъка на разпоредби, неподлежащи надерогиране , тъй като никога не може да се наложи частично отклонение от тези права през време на извънредно положение (например, членове 11 и 18). Освен това, категорията на императивни норми се разпростира извън списъка на разпоредби, неподлежащи надерогиране, така както е дадено в член 4, параграф 2. Държавите – страни по Пакта не могат при никакви обстоятелства да се позовават на член 4 на Пакта като оправдание за действие в нарушение на хуманитарното право или на императивни норми на международното право, като например да вземат заложници, налагат колективни наказания, лишават произволно от свобода или като се отклоняват частично от основните принципи на справедлив съдебен процес, включително от презумпцията за невиновност.

12.Когато се оценява обхвата на законното дерогиране на Пакта, можем да намерим един критерий в дефиницията на някои нарушения на човешките права като престъпления срещу човечеството. Ако действие, извършено с авторитета на държавата съставлява основа за индивидуална наказателна отговорност за престъпление срещу човечеството от страна на лицата, участващи в това действие, член 4 на Пакта не може да се използва като оправдание за това, че извънредното положение освобождава въпросната държавата от нейната отговорност по отношение на това поведение. Поради това, неотдавнашната кодификация на престъпленията срещу човечеството, за правораздавателни цели в Римския статут на Международния наказателен съд, е от значение при тълкуването на член 4 на Пакта.^xxviii

13.В онези разпоредби на Пакта, които не са изброени в член 4, параграф 2, съществуват елементи, които по мнение на Комитета не могат да бъдат предмет на законна дерогиране по член 4. Тук по-долу са представени някои пояснителни примери.

(a) Всички лица, лишени от свобода, се третират хуманно и при съблюдаване на неотменимото достойнство на човешката личност. Въпреки че това право, предписано в член 10 на Пакта, не се споменава отделно в списъка на неподлежащите на частична отмяна права по член 4, параграф 2, Комитетът смята, че тук Пактът изразява норма на общото международно право, която не е предмет на дерогиране . Това се подкрепя от препратката към неотменимото достойнство на човешката личност в преамбюла на Пакта и от тясната връзка между членове 7 и 10.

(б) Забраните за вземане на заложници, похищения или непризнато задържане не са предмет на частична отмяна. Абсолютният характер на тези забрани, дори във времена на извънредно положение, се оправдава от техния статут на норми на общото международно право.

(в) Комитетът е на мнение, че международната защита на правата на лицата, принадлежащи към малцинства включва елементи, които трябва да бъдат спазвани при всички обстоятелства. Това е отразено в забраната срещу геноцид в международното право, във включването на клауза за недискриминация в самия член 4 (параграф 1), както и в характер на член 18, неподлежащ на частична отмяна.

(г) Така както се потвърждава от Римския статут на Международния наказателен съд, депортиране или насилствено преселване на население без основанията, които се позволяват по международното право, под формата на принудително преместване чрез експулсиране или други принудителни средства от района, в който съответните лица присъстват законно, съставлява престъпление срещу човечеството.^xxix Законното право за дерогиране на член 12 на Пакта по време на извънредно положение не може никога да се приеме като оправдаващо такива мерки.

(д) Никакво обявяване на извънредно положение, направено в съответствие с член 4, параграф 1 не може да се прилага като оправдание за това, държавата – страна по Пакта да се ангажира, независимо от член 20, в пропагандиране на война, или защита на национална, расова или религиозна омраза, което би съставлявало подстрекателство към дискриминация, враждебност или насилие.

14. Член 2, параграф 3 на Пакта изисква държавата - страна по Пакта да предостави възможности за защита за всяко нарушение на разпоредбите на Пакта. Тази клауза не се споменава в списъка на разпоредбите на член 4, параграф 2, които не подлежат надерогиране, а съставлява договорно задължение, присъщо на Пакта като цяло. Дори ако държавата – страна по Пакта, през време на извънредно положение и до степента, в която такива мерки са строго необходими вследствие крайната наложителност на ситуацията, може да въведе корекции в практическото функциониране на нейните процедури, уреждащи съдебни или други възможности за защита, държавата - страна трябва да изпълни основното задължение по член 2, параграф 3 на Пакта, да предостави ефективно средство за правна защита.

15.Присъщо в защитата на правата, признати изрично като неподлежащи на дерогиране в член 4, параграф 2 е, че те трябва да са осигурени от процесуални гаранции, включително, често пъти, от съдебни гаранции. Разпоредбите на Пакта, свързани с процесуални предпазни мерки, не могат никога да бъдат предмет на мерки, които биха заобиколили защитата на права, неподлежащи нааеиджсиьхе. Към член 4 не може да се прибягва по начин, който би довел до аеиджсиьхе на права, неподлежащи на частична отмяна. По този начин, например, тъй като член 6 на Пакта не подлежи на аеиджсиьхе в своята цялост, всеки съдебен процес, водещ до налагане на смъртно наказание пд време на извънредно положение, трябва да е в съответствие с разпоредбите на Пакта, включително с всички изисквания по членове 14 и 15.

16.Предпазните мерки, свързани сдерогирането , така както са въплътени в член 4 на Пакта, се основават на принципите на законност и правова държава, които са присъщи на Пакта като цяло. Тъй като някои елементи на правото на справедлив съдебен процес са изрично гарантирани по международното хуманитарно право през време на въоръжен конфликт, Комитетът не намира никакво основание е за дерогиране на тези гаранции по време на други ситуации на извънредно положение. Комитетът е на мнение, че принципите на законност и правова държава изискват по време на извънредно положение да се спазват основните изисквания за справедлив съдебен процес. Само действащ съд може да съди и осъди лице за престъпление. Трябва да се спазва презумпцията за невиновност. За да защитят правата, които не подлежат надерогиране , правото на извършване на процесуални действия пред съд, което да позволи на съда да вземе незабавно решение относно законността на задържането, не трябва да бъдат намалявани от решението на държавата – страна да дерогира от Пакта.^xxx

17. В параграф 3 на член 4 държавите-страни по Пакта, когато прибягват до своето правомощие за дерогиране по член 4, се задължават да спазват режима за международна нотификация. Държавата - страна по Пакта, която се ползва от правото надерогиране , трябва забавно да уведоми другите държави - страни по Пакта, чрез Генералния секретар на Организацията на обединените нации, относно разпоредбите, които е дерогирала и относно основанията за тези мерки. Тази нотификация е съществена не само за изпълнение на функциите на Комитета, по-специално при оценка на това, дали мерките, предприети от държавата - страна по Пакта са строго необходими вследствие крайната наложителност на ситуацията, но освен това да позволи на другите държави - страни да наблюдават и контролират съответствието с разпоредбите на Пакта. С оглед на сумарния характер на много от нотификациите, получени в миналото, Комитетът подчертава, че нотификацията от страна на държавите - страни по Пакта следва да включва пълна информация относно предприетите мерки и ясно обяснение за техните основания, с приложена пълна документация за техния закон. Допълнителни нотификации са необходими, ако държавата - страна предприеме впоследствие по-нататъшни мерки по член 4, като продължи например времетраенето на извънредното положение. Изискването за незабавна нотификация се прилага в равна степен при прекратяване с дерогиране. Тези задължения не винаги се спазват: държавите не нотифицират другите държави-страни по Пакта, чрез Генералния секретар на ООН, за обявяване на извънредно положение и за произтичащите мерки от дерогирането на на една или няколко разпоредби на Пакта, като държавите - страни пренебрегват понякога представянето на нотификация за териториални или други промени при упражняване на техните пълномощия при извънредно положение.^xxxi Понякога съществуването на извънредно положение и въпросът за това дали държавата - страна се е отклонила частично от разпоредби на Пакта са стигали до вниманието на Комитета само инцидентно, в процеса на разглеждане на доклада на държавата – страна по Пакта. Комитетът подчертава задължението за незабавна международна нотификация винаги, когато държавата - предприема мерки, отклоняващи се от нейните задължения съгласно Пакта. Задължението на Комитета да наблюдава и контролира закона и практиката на държавата - страна по Пакта за съответствие с член 4 не зависи от това дали тази държава е представила нотификация.

Забележки

Седемдесет и пета сесия (2002 г.)