Обяснителен меморандум контекст на предложението общ контекст

Аварията в ядрената централа Фукушима-1 през 2011 г. доведе до значителни екологични, икономически и социални вреди, и породи безпокойства за възможни последици за здравето на засегнатото население в Япония. Въпреки че бе предизвикано от земетресение и цунами със значителна сила, разследванията на причините за аварията показаха, че съвместното въздействие на редица предвидими фактори е предизвикало катастрофални последици. Анализът на ядрената авария във Фукушима показва наличието на значими и често срещащи се технически проблеми, както и повтарящи се институционални провали, подобни на вече разгледаните при оценките на авариите в централите в Три Майл Айлънд и Чернобил. Тази нова ядрена авария още веднъж подкопа общественото доверие в безопасността на ядрената енергетика; при това в момент, когато използването на ядрената енергия се обсъжда като възможен вариант за задоволяване на глобалните потребности от енергия по устойчиво развит начин.

Ядрената авария във Фукушима отново насочи вниманието в ЕС и по целия свят към първостепенното значение на осигуряването на най-високи равнища на ядрена безопасност.

Понастоящем от ядрена енергия се произвежда близо 30 % от електроенергията в ЕС, което представлява около две трети от нисковъглеродното електропроизводство. В ЕС има 132 работещи реактора — около една трета от общо 437 работещи електроенергийни реактора в света. Много от ядрените централи в ЕС са изградени преди три до четири десетилетия и се базират на проекти и разпоредби за безопасност, които оттогава насам непрекъснато са актуализирани.

Ядрената безопасност има изключително значение за ЕС и за хората. Въздействията на ядрените аварии прехвърлят държавните граници и могат да породят потенциални вредни последици за здравето на работниците и гражданите, както и да имат голямо икономическо отражение. Ето защо от съществено значение за обществото и икономиката е да бъде намален рискът от ядрена авария в държава членка на ЕС, чрез прилагане на високи стандарти за ядрена безопасност и гарантиране на високо качество на регулаторния надзор.

Като последица от ядрената авария във Фукушима, ЕС реагира незабавно.

Въз основа на мандат, възложен от Европейския съвет на заседанието му на 24—25 март 2011 г.¹, Европейската комисия, съвместно с Групата на европейските регулатори в областта на ядрената безопасност (ENSREG), организираха в рамките на целия ЕС комплексни оценки на риска и безопасността на ядрените централи (така наречените „стрес тестове“). Стрес тестовете бяха дефинирани като целенасочена оценка на запасите по безопасност на АЕЦ в светлината на събитията във Фукушима при екстремни природни бедствия, излагащи на риск функциите за безопасност на централите. В тези оценки участваха всичките четиринадесет държави членки на ЕС, в които работят ядрени централи² плюс Литва³ . Швейцария, Украйна и Хърватия също участваха изцяло в европейските стрес тестове и процеса на партньорска проверка, а други съседни държави (например Турция, Беларус и Армения), които се съгласиха да използват същата методика, работят в рамките на различни времеви графици. Стрес тестовете започнаха в 2011 г. със самооценки, направени от операторите на ядрените централи, както и изготвянето на национални доклади от националните регулатори. Предварителните констатации бяха представени в ноември 2011 г. в Съобщението на Комисията относно междинния доклад за стрес тестовете⁴, след което през периода от януари до април 2012 г. бе проведен широкообхватен процес на партньорска проверка в ЕС. Съветът на ENSREG за партньорска проверка (ENSREG Peer Review Board) подготви обзорен доклад⁵ , който бе утвърден от ENSREG. Също така, в ENSREG бе постигнато съгласие за План за действие⁶, чрез който да се проследи прилагането на препоръките от партньорските проверки. През октомври 2012 г. Комисията публикува Съобщение относно окончателния доклад за стрес тестовете⁷. Понастоящем, в съответствие с изискванията на плана за действие на ENSREG, са изготвени национални планове за действие⁸ във връзка с поуките след аварията във Фукушима и препоръките на партньорските проверки при стрес тестовете, като съдържанието и степента на изпълнение на тези национални планове за действие бяха разгледани в рамките на семинар, проведен през април 2013 г. Обобщеният доклад от семинара предстои да бъде представен на Втората конференция на ENSREG по ядрената безопасност в Европа⁹, която ще се проведе през 2013 г. Като следващо начинание по осигуряване на подходящи последващи дейности след стрес тестовете, Комисията ще разработи, в тясно сътрудничество с ENSREG, консолидиран доклад за състоянието на прилагането на препоръките от стрес тестовете, за който се предвижда да бъде публикуван през юни 2014 г. и да бъде предаден на Европейския съвет.

В законодателната област Европейската комисия получи през март 2011 г. ясен мандат от Европейския съвет „да преразгледа съществуващата правна и регулаторна рамка за безопасността на ядрените инсталации“ и да предложи евентуални подобрения, които биха били необходими.

Европейският парламент също насърчи провеждането на преразглеждане на нормативната уредба. В своята резолюция от 2011 г. относно приоритетите в областта на енергийната инфраструктура за периода до 2020 г. и по-нататък¹⁰, Европейският парламент декларира, че „бъдещите законодателни инициативи за изграждане на обща рамка за ядрена безопасност са от съществено значение за непрекъснатото подобряване на нормите за безопасност в Европа“. Също така, в своята резолюция от 2011 г. относно Работната програма на Комисията за 2012 г.¹¹, Европейският парламент отправи призив за „спешно преразглеждане на Директивата относно ядрената безопасност с оглед засилване на нейните разпоредби, по-специално като се вземат предвид резултатите от стрес тестовете, проведени след аварията във Фукушима“. По-наскоро, в резолюцията си от 2013 г. относно стрес тестовете¹², Европейският парламент призова преразглеждането на нормативната уредба да бъде „амбициозно по своя характер“, включително със значителни подобрения в някои области, като например „процедурите и рамките за безопасност, по-специално чрез определянето и прилагането на задължителни стандарти за ядрена безопасност, които отразяват най-съвременните практики в ЕС в техническо, регулаторно и оперативно отношение, както и относно ролята и ресурсите на органите за ядрено регулиране, и по-специално [преразглеждането на нормативната уредба] следва да усили тяхната независимост, отвореност и прозрачност, като същевременно увеличи значението също на мониторинга и провеждането на партньорски проверки“.

В своето становище от 2012 г. относно Съобщението на Европейската комисия за окончателния доклад за стрес тестовете¹³, Европейският икономически и социален комитет изрази своята подкрепа за „намерението на Комисията да предприеме амбициозно преразглеждане на Директивата относно ядрената безопасност“.

В отговор на предоставения от Европейския съвет мандат и на призивите на другите европейски институции и органи, Комисията организира широкообхватен процес на анализ и събиране на мнения, за да определи подходящите области и механизми за законодателна намеса. В този процес бе включено открито обществено обсъждане (проведено онлайн през периода от декември 2011 г. до февруари 2012 г.), допълнено с подробен диалог със заинтересовани страни.

Съобщенията относно стрес тестовете, съответно от 2011 и 2012 г., съдържат някои индикации за възможните области за подобрение на законодателството. В този контекст, във връзка със съществуващата Директива 2009/71/Евратом на Съвета за установяване на общността рамка за ядрената безопасност на ядрените инсталации¹⁴ (наричана по-долу „Директива относно ядрената безопасност“), във второто от горепосочените съобщения са изтъкнати областите на процедурите и рамките за безопасност, ролята и средствата на ядрените регулаторни органи, както и откритостта, прозрачността, мониторинга и верифицирането.

Също така, службите на Комисията разработиха през 2012 г. оценка на въздействието, базираща се на широк спектър от информационни източници, и отчитаща развитията в ядената област в ЕС и в международен план в периода след аварията във Фукушима.

На тази основа бе разработено предложение за изменение на Директивата относно ядрената безопасност, като бяха използвани също приносът и експертните знания и умения на Групата научни експерти по чл. 31 от Договора за Евратом, на Европейския икономически и социален комитет, както и резултатите от широкообхватна консултация с представители на националните ядрени регулаторни органи, участващи в ENSREG.

Съществуващата Директива относно ядрената безопасност представлява ключово постижение. Но в духа на принципа за непрекъснато подобрение в областта на ядрената безопасност, както и във връзка с намеренията да бъдат взети предвид, inter alia, поуките от ядрената авария във Фукушима и резултатите от последвалите стрес тестове, се яви необходимост да бъде преразгледан въпросът доколко съществуващите разпоредби са достатъчни.

Ядрената авария във Фукушима показа, че добре известните поуки от предишните аварии от миналите десетилетия не са възприети доброволно от част от отрасъла и не са наложени в достатъчна степен от регулаторите — дори и в страна като Япония, за която се смяташе, че има особено високи стандарти на промишлена и ядрена безопасност. Поради това е необходимо по-задълбочено разглеждане на техническите и организационните въпроси, произтичащи от анализа на тази авария.

Стрес тестовете в Европа потвърдиха, че продължават да съществуват различия между държавите членки по отношение на осигуряването на цялостно и прозрачно определяне и управление на ключовите въпроси на безопасността. Също така, стрес тестовете ясно показаха ползите от сътрудничеството и координационните механизми между всички участващи страни, носещи отговорност за ядрената безопасност, като например партньорските проверки.

Освен това, по време на публичните срещи, проведени в рамките на стрес тестовете, бяха отправени искания за разширяване на оценките на организацията на аварийната готовност и действията при аварии.

По тези причини Комисията счита за уместно Директивата относно ядрената безопасност да бъде изменена, допълнена и нейните разпоредби да бъдат засилени, чрез съчетаване на технически подобрения с по-широкообхватни въпроси от областта на безопасността, като например въпроси във връзка с управлението, прозрачността, вътрешната аварийна готовност и действията при аварии.

Предлаганите изменения са насочени към засилване на регулаторната рамка в областта на ядрената безопасност в ЕС, по-специално чрез:

Засилване на ролята и на реалната независимост на националните регулаторни органи;

Увеличаване на прозрачността по въпросите на ядрената безопасност;

Укрепване на съществуващите принципи и въвеждане на нови общи цели и изисквания за ядрена безопасност, насочени към специфични технически въпроси в рамките на целия жизнен цикъл на ядрените инсталации, по-специално на ядрените централи;

Засилване на мониторинга и на обмяната на опит чрез създаване на европейска система за партньорски проверки;

Създаване на механизъм за разработване на хармонизирани в рамките на ЕС указания за ядрена безопасност..

След като бе официално признато от Съда на ЕС (по Дело 29/99¹⁵) наличието на вътрешно присъща връзка между радиационната защита и ядрената безопасност и, по този начин, бе призната компетентността на Общността Евратом да издава законодателни актове в областта на ядрената безопасност, първият подобен инструмент, обхващащ цялата територия на ЕС и имащ правно обвързващ характер, е Директивата относно ядрената безопасност¹⁶. С директивата бе въведена правно обвързваща рамка, базираща се на признати и принципи и задължения по основните международни инструменти в тази област, а именно Конвенцията за ядрена безопасност¹⁷ и Основните принципи за безопасност¹⁸, формулирани от Международната агенция за атомна енергия (МААЕ).

Поради факта, че неговата крайна цел е да осигурява защита на работниците и на населението от опасностите от йонизиращите лъчения, законодателството на Евратом в областта на ядрената безопасност е свързано главно с нормативната уредба на Евратом за радиационна защита, чийто основен стълб е Директивата относно основните норми за безопасност¹⁹. Не е възможно да се постигне защита на работниците и населението от опасностите на йонизиращите лъчения без да се контролират потенциално опасните източници на такива лъчения.

Ядрената безопасност има също първостепенна важност за цялостното предотвратяване, готовност и реагиране в случай на бедствия в държавите членки. По този начин Директивата относно ядрената безопасност е тясно свързана с Европейския механизъм за гражданска защита²⁰, който осигурява рамка за сътрудничество в ЕС в тази област, включително за действия при радиационни аварии в или извън границите на ЕС.

2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОТ ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

2.1. Консултации със заинтересованите страни

В периода след ядрената авария във Фукушима Комисията встъпи в задълбочен и прозрачен процес на провеждане на диалог с различни заинтересовани страни и широката общественост, включително с организирането на открито обсъждане в Интернет, в съответствие със стандартите на Комисията за провеждане на консултации²¹.

В отговор на общественото обсъждане в Интернет, при което бяха потърсени мнения относно засилването на съществуващите нормативни изисквания за ядрена безопасност в рамките на Евратом, бяха получени становища от ядрени регулаторни органи, други публични органи, дружества, неправителствени организации, както и от отделни лица. Това обсъждане даде възможност да бъдат проучени широк спектър от становища на заинтересовани страни. Резултатите от обсъждането показват, че над 90 % от респондентите потвърждават важното значение на нормативната уредба на Евратом в областта на ядрената безопасност, с която се определят общи правила за държавите членки на ЕС, а 76 % изразяват съгласие, че необходимо да се засили съществуващата нормативна уредба в тази област.

Също така, Комисията получи както писмени, така и устно изразени по време на срещи приноси от различни заинтересовани страни, например ядрени регулаторни органи, други публични органи, отделни дружества, отраслови асоциации и неправителствени организации. Също така, Комисията организира съвместно с ENSREG конференции и обществени дебати с участието на широк кръг заинтересовани страни, включително и неправителствени организации, които бяха посветени на процеса, междинните и крайните резултати от стрес тестовете²².

Бяха консултирани също и европейските социални партньори от Секторния комитет за социален диалог в областта на електроенергетиката. В своите отговори социалните партньори изтъкват ролята на нормативната уредба на Евратом в областта на ядрената безопасност за определянето на общи правила за държавите членки.

Специална роля бе отредена на ENSREG, в която са съсредоточени уникални експертни умения, тъй като в нея участват високопоставени представители на националните ядрени регулаторни органи от всички държави членки на ЕС, включително и от държавите, в които няма ядрени инсталации. Получена бе и бе взета под внимание подробна разработка, подготвена от ENSREG.

Като част от процедурата по Договора за Евратом, Комисията проведе консултация и с Групата от научни експерти по чл. 31 от посочения договор. В своето становище експертите приветстваха предложението на Комисията за изменение на Директивата относно ядрената безопасност и направиха редица предложения за засилване на връзката с нормативната уредба в областта на радиационната защита.

И накрая, в своето Становище по проектопредложението, формулирано съгласно чл. 31 от Договора за Евратом²³, Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) оценява положително своевременното действие, предприето от Комисията с отправянето на предложение за изменение на Директивата относно ядрената безопасност. Комитетът изразява задоволство, че в предложението са разгледани редица въпроси от областта на ядрената безопасност, които той е отбелязъл в свои предишни становища. По-специално, Комитетът приветства подходът за по-голяма хармонизация между държавите членки, изясняването на регулаторните отговорности и на въпросите във връзка с компетентността и капацитета, увеличаването на независимостта на националните регулатори и подобряването на вътрешната аварийна готовност и действията при аварии. Също така, Комитетът одобрява подхода за по-добра цялостна прозрачност. Като отбелязва, че новите законодателни изисквания следва да са необходими, пропорционални и да служат за осигуряване на публична безопасност, Комитетът приветства постигнатия подходящ в това отношение баланс в проектопредложението за изменение на директивата.

Комитетът предложи в някои облати да се засилят предвидените в проектопредложението разпоредби и препоръча да се изисква от държавите членки да осигурят въвеждането на партиципативни процеси за засилване на участието на обществеността в планирането, прегледа и вземането на решения. В това отношение Комисията счита, че ролята на обществеността в регулаторното вземане на решения е застъпена чрез изискването в предложението, което гласи че обществеността трябва реално да участва в процеса на лицензиране на ядрените инсталации.

В съответствие с процедурата по член 31 от Договора за Евратом, проведената консултация с Европейския икономически и социален комитет по проектопредложението бе необходимо условие за последвалото приемане от Комисията на окончателното предложение.

През 2012 г. бе разработена оценка на въздействието. В документа са анализирани предизвикателствата във връзка с осигуряването на достатъчни равнища на ядрена безопасност в ЕС. Определени са общите и специфичните цели за засилване на превантивната дейност и ограничаване на последиците от ядрени аварии. Предложени са и са анализирани няколко варианта за политика, като се започне от запазване на сегашното положение и се стигне до провеждането на по-дълбоки реформи. Всеки вариант е оценен въз основа на неговите въздействия по отношение на безопасността, въздействията му върху околната среда, както и икономическите и социални въздействия.

Всяко законодателно изменение следва да надгражда и подобрява подхода, възприет в сега действащата Директива относно ядрената безопасност. Следователно, правното основание продължават да са членове 31 и 32 от Договора за Евратом.

Предложението е насочено към още по-голямо засилване на ролята и значението на компетентните регулаторни органи, тъй като е ясно че само силни регулатори, разполагащи с всички необходими правомощия и гаранции за независимост биха могли да упражняват надзор и да гарантират безопасната експлоатация на ядрените инсталации в ЕС. Насърчават се тясното сътрудничество и обменът на информация между регулаторите, като се вземат предвид потенциалните трансгранични въздействия, които би могла да има една ядрена авария.

Като се имат предвид големите последствия при ядрена авария и особено обществената потребност от информация в такива случаи, от съществено значение е подходът за осигуряване на прозрачност в целия ЕС. По този начин може да се гарантира, независимо от държавните граници, адекватно информиране на обществеността по всички въпроси във връзка с ядрената безопасност. В такава насока са изменени съответните съществуващи разпоредби в директивата.

Стрес тестовете в Европа потвърдиха, че не само продължават да съществуват различия между държавите членки по отношение на осигуряването на цялостно и прозрачно определяне и управление на ключовите въпроси на безопасността, но че продължават да съществуват и пропуски в тази област. По тези причини се предлага засилване на разпоредбите на Директивата относно ядрената безопасност, така че да бъде включен набор от споделени цели, насочени към хармонизиране на подхода за ядрена безопасност в ЕС. Също така, опитът от ядрената авария във Фукушима и ценните изводи, направени въз основа на стрес тестовете, ясно показват, че обменът на информация и партньорските проверки представляват съществен елемент за осигуряване на реално и непрекъснато прилагане на всеки един режим за безопасност.

В съответствие с принципа на пропорционалност, предложеното законодателно действие не надхвърля необходимото за постигане на поставените цели. Освен това, като се имат предвид различните ситуации в държавите членки, е определен гъвкав и пропорционален подход по отношение на степента на приложимост. Определен е механизъм за съвместно разработване от държавите членки на отнасящи се за целия ЕС технически указания, специално съобразени с принципа на пропорционалност, като се използват знанията и практическият опит на регулаторните експерти.

Приложимостта и обхватът на разпоредбите в предложението варират в зависимост от вида на ядрената инсталация. Ето защо държавите членки следва при привеждането в изпълнение на тези разпоредби да използват пропорционален подход, вземайки предвид рисковете при различните видове ядрени инсталации.

Предложението се отнася за въвеждането на нови и за засилване на съществуващите разпоредби на Директивата относно ядрената безопасност, с общата цел за непрекъснато подобряване на ядрената безопасност и на нейното регулиране на равнището на ЕС. По-долу е дадена конкретна информация за основните предлагани изменения на Директивата относно ядрената безопасност.

Член 1 се допълва с нова цел, насочена към осигуряване на мерки срещу изхвърлянето на радиоактивни вещества през всички стадии от жизнения цикъл на ядрените инсталации (избор на площадка, проектиране, строителство, въвеждане в експлоатация, експлоатация и извеждане от експлоатация).

В член 3 се въвеждат нови определения, съответно за понятията, използвани в новите разпоредби, като например „авария“, „ненормално събитие“, „проектни основи“, „проектна авария“, „надпроектна авария“, „периодичен преглед на безопасността“. Тези определения са съобразени с международната терминология, като например посочената в IAEA Safety Glossary (Речника на МААЕ, отнасящ се за ядрената безопасност).

Член 4 е изменен с оглед на допълнително изясняване на основните елементи на националната рамка. Например, посочено е, че националните изисквания за безопасност по член 4, параграф 1, буква а), следва да се отнасят за всички стадии от жизнения цикъл на ядрените инсталации.

В досегашната Директива относно ядрената безопасност се съдържат само минимални разпоредби, изтъкващи независимостта на националния компетентен регулаторен орган — в член 5, параграф 2. В съответствие с най-новите международни указания²⁴ тези разпоредби се усилват, като се определят строги и ефективни сравнителни критерии и изисквания, с оглед осигуряването на реална независимост на регулаторите. Новите изисквания включват: осигуряване на реална ефективна независимост при вземането на решения, собствени бюджетни средства с подходящ размер и автономия при изпълнението на бюджета, ясни изисквания за назначаването и освобождаването на персонал, предотвратяване и преодоляване на конфликти на интереси и обезпеченост с персонал с необходимите квалификация, опит и експертни умения.

В досегашната Директива относно ядрената безопасност — в член 5, параграф 3, са изброени в обобщен вид основните правомощия на компетентния регулаторен орган. В предложеното изменение тези разпоредби са формулирани по-подробно, така че да се осигури наличието на съответни правомощия на регулаторите, с които те да могат да упражняват регулаторен надзор. За тази цел, към съществуващите регулаторни компетенции на компетентния регулаторен орган е добавена ключовата задача да определя национални изисквания за ядрена безопасност.