Обяснителен меморандум контекст на предложението



страница1/22
Дата24.07.2016
Размер4.12 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22




ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

1. КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

Предложението на Комисията за многогодишна финансова рамка (МФР) за периода 2014—2020 г. (предложението за МФР)1 определя бюджетната рамка и основните насоки за Общата селскостопанска политика (ОСП). На тази основа Комисията представя пакет от регламенти за определяне на законодателната рамка за ОСП за периода 2014—2020 г., заедно с оценка на въздействието на алтернативните сценарии за развитието на тази политика.

Настоящите предложения за реформа се основават на съобщението относно ОСП през 2020 г.2, което очерта общи варианти на политиката, с цел да се отговори на бъдещите предизвикателства пред селското стопанство и селските райони и да се постигнат целите на ОСП, а именно: 1) жизнеспособно производство на храни; 2) устойчиво управление на природните ресурси и действия, свързани с климата; и 3) балансирано териториално развитие. Формулираните в съобщението насоки на реформата получиха след това широка подкрепа както в хода на междуинституционалния дебат3, така и при консултацията със заинтересованите страни, състояла се в рамките на оценката на въздействието.

Като обща тема по време на този процес се очерта необходимостта от насърчаване на ефективното използване на ресурсите с оглед на интелигентния, устойчив и приобщаващ растеж на селското стопанство и селските райони в ЕС в съответствие със стратегията „Европа 2020“, като се запазва структурата на ОСП, изградена около два стълба, които използват допълващи се инструменти за постигането на едни и същи цели. Стълб І обхваща директните плащания и пазарните мерки, осигуряващи основно годишно подпомагане на доходите на селскостопанските производители в ЕС и подпомагане в случай на специфични смущения на пазара, а стълб ІІ обхваща развитието на селските райони, при което държавите-членки изготвят и съфинансират многогодишни програми в обхвата на една обща рамка.4

Чрез последователни реформи ОСП повиши пазарната насоченост на селското стопанство, като същевременно осигури подпомагане на доходите на производителите, подобри интегрирането на изискванията за опазване на околната среда и засили подкрепата за развитието на селските райони като интегрирана политика за развитие на селските райони в целия ЕС. Същият процес на реформи обаче доведе до искания за по-добро разпределяне на подпомагането между държавите-членки и в самите тях, както и до призиви за по-добро насочване на мерките, предназначени за справяне с екологичните предизвикателства и по-добро справяне с увеличената нестабилност на пазара.

В миналото реформите се извършваха главно в отговор на вътрешни предизвикателства — от огромните излишъци до кризите, свързани с безопасността на храните, и носеха ползи за ЕС както във вътрешен, така и в международен план. По-голямата част от днешните предизвикателства обаче произтичат от фактори, които са външни за селското стопанство, и поради това изискват един по-широк отговор на политиките.

С увеличаването на рисковете пред селскостопанските производители, спада на производителността и свиването на печалбите вследствие на нарастващите цени на входящите производствени ресурси се очаква да продължи и натискът върху селскостопанските доходи. Поради това е необходимо да се запази подпомагането на доходите и да се усъвършенстват инструментите за по-добро управление на рисковете и за реагиране при кризисни ситуации. Силното селско стопанство е от жизнено значение за хранително-вкусовата промишленост в ЕС и за продоволствената сигурност в световен мащаб.

В същото време селското стопанство и селските райони се призовават да увеличат усилията си за постигане на амбициозните цели в областта на климата и енергетиката, както и на стратегията за биологично разнообразие, които са част от стратегията „Европа 2020“. Селскостопанските производители, които заедно с горските стопани са основните лица, които управляват земи, ще се нуждаят от подкрепа при приемането и поддържането на селскостопанските системи и практики, които са особено благоприятни за постигане на целите в областта на околната среда и климата, тъй като пазарните цени не отразяват осигуряването на такива обществени блага. От съществено значение ще бъде също така да се използва във възможно най-висока степен разнообразният потенциал на селските райони, което ще допринесе за приобщаващия растеж и сближаването.

Следователно бъдещата ОСП няма да бъде политика, която се отнася само до една малка, макар и съществена част от икономиката на ЕС, а ще бъде също политика от стратегическо значение за продоволствената сигурност, околната среда и териториалния баланс. В това се състои ползата за ЕС от една действително обща политика, която осигурява най-ефективното използване на ограничените бюджетни ресурси за поддържането на устойчиво селско стопанство в целия ЕС, за решаването на важни трансгранични въпроси като изменението на климата и укрепването на солидарността между държавите-членки, като едновременно с това позволява гъвкавост при прилагането, за да се вземат предвид местните нужди.

Рамката, залегнала в предложението за МФР, предвижда ОСП да запази своята структура с два стълба, като бюджетът за всеки стълб в номинално изражение се запази на своето равнище от 2013 г. и вниманието бъде ясно насочено върху постигането на резултати по основните приоритети на ЕС. Директните плащания следва да насърчават устойчивото производство, като 30 % от предназначения за тях бюджетен пакет се определят за задължителни мерки, които ще са от полза за климата и околната среда. Равнищата на плащанията следва постепенно да се сближат, като за плащанията към големите бенефициери постепенно бъде въведена горна граница. Развитието на селските райони следва да бъде включено в обща стратегическа рамка с други фондове на ЕС с поделено управление, със засилен, ориентиран към резултатите подход и при спазване на по-ясни и усъвършенствани предварителни условия. Накрая, по отношение на пазарните мерки финансирането на ОСП следва да бъде подсилено с два инструмента извън МФР: 1) резерв за извънредни ситуации с цел реагиране при кризисни ситуации; и 2) разширяване на обхвата на Европейския фонд за приспособяване към глобализацията.

На тази база основните елементи на законодателната рамка за ОСП през периода 2014—2020 г. са изложени в следните регламенти:


  • Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на правила за директни плащания за селскостопанските производители по схемите за подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика (наричан по-долу „Регламент за директните плащания“);

  • Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти (Общ регламент за ООП) (наричан по-долу „Общ регламент за ООП“);

  • Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (наричан по-долу „Регламент относно развитието на селските райони“);

  • Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно финансирането, управлението и наблюдението на Общата селскостопанска политика (наричан по-долу „Хоризонтален регламент“);.

  • Предложение за регламент на Съвета за определяне на мерки за определянето на някои помощи и възстановявания, свързани с общата организация на пазарите на селскостопански продукти;

  • Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета по отношение на прилагането на директни плащания в полза на селскостопанските производители за 2013 година;

  • Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на режима на схемата за единно плащане и подпомагането за лозарите.

Регламентът за развитие на селските райони се основава на предложението, представено от Комисията на 6 октомври 2011 г., в което се установяват общи правила за всички фондове, действащи в Общата стратегическа рамка5. Ще последва регламент относно схемата за най-нуждаещите се лица, финансирането за която вече е включено в друга функция на МФР.

Освен това се подготвят и нови правила за публикуване на информация относно бенефициерите, като се вземат под внимание възраженията на Съда на Европейския съюз с оглед намирането на най-подходящия начин за съчетаване на правото на бенефициерите на защита на личните данни с принципа на прозрачност.



2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

Въз основа на оценката на настоящата рамка на политиката и на анализ на бъдещите предизвикателства и нужди, в оценката на въздействието се оценява и съпоставя въздействието на три алтернативни сценария. Това е резултат от продължителен процес, започнал през април 2010 г. и направляван от междуведомствена група, която направи задълбочен количествен и качествен анализ, включващ определянето на изходни параметри под формата на средносрочни прогнози за селскостопанските пазари и доход до 2020 г. и моделиране на въздействието на различните сценарии на политика върху икономическото състояние на сектора.

Трите сценария, разработени при оценката на въздействието, са следните: 1) сценарий на корекция, при който продължава използването на настоящата рамка на политиката, като се отстраняват най-важните ѝ недостатъци, като например разпределението на директните плащания; 2) сценарий на интеграция, който предполага значителни промени в политиката под формата на по-добро насочване и обвързване с околната среда на директните плащания и засилено стратегическо насочване на политиката за развитие на селските райони в условията на по-добра координация с останалите политики на ЕС, както и разширяване на правното основание за по-широкообхватно сътрудничество между производителите; и 3) сценарий на пренасочване, който пренасочва политиката изключително към околната среда, с постепенно премахване на директните плащания, като се приема, че производственият капацитет може да се запази без подпомагане и че социално-икономическите нужди на селските райони могат да бъдат задоволени посредством други политики.

На фона на икономическата криза и натиска върху публичните финанси, на които ЕС отговори със стратегията „Европа 2020“ и предложението за МФР, и трите сценария придават различна тежест на всяка от трите цели на бъдещата ОСП, която е насочена към постигане на по-конкурентоспособно и устойчиво селско стопанство в жизнените селски райони. С оглед постигането на по-добро съгласуване със стратегията „Европа 2020“, по-специално по отношение на ефективното използване на ресурсите, ще става все по-важно да се подобри селскостопанската производителност чрез изследователска дейност, трансфер на знания и насърчаване на сътрудничеството и иновациите (включително и чрез европейското партньорство за иновации в областта на селскостопанската производителност и устойчивост). Доколкото селскостопанската политика на ЕС вече не се развива при условия на политика, нарушаващи свободната търговия, се очаква по-нататъшното либерализиране да окаже допълнителен натиск върху сектора, особено в рамките на Програмата за развитие от Доха (ПРД) или Споразумението за свободна търговия с Меркосур. Трите сценария за развитие на политиката бяха изготвени с оглед на предпочитанията, изразени по време на консултацията, проведена в контекста на оценката на въздействието. Заинтересованите страни бяха поканени да представят мнения в периода 23.11.2010 г.—25.1.2011 г., а на 12.1.2011 г. бе сформиран консултативен комитет. Основните елементи са обобщени по-долу6:



  • повечето от заинтересованите страни изразиха съгласие относно необходимостта от стабилна ОСП, основана на структура с два стълба, за да се преодолеят предизвикателствата, свързани с продоволствената сигурност, устойчивото управление на природните ресурси и териториалното развитие;

  • повечето от участниците са на мнение, че ОСП следва да играе роля в стабилизирането на пазарите и на цените;

  • заинтересованите страни са на различни мнения по отношение на насочеността на подпомагането (особено преразпределянето на директната помощ и определянето на горна граница на плащанията);

  • съществува съгласие, че и двата стълба могат да играят важна роля за засилване на действията, свързани с климата, и подобряването на екологичните показатели в полза на обществото на ЕС. Въпреки че много селскостопански производители смятат, че това вече се осъществява понастоящем, широката общественост е на мнение, че плащанията по стълб I могат да бъдат използвани по-ефективно;

  • участниците желаят всички части на ЕС, включително по-слабо облагодетелстваните райони, да бъдат част от бъдещия растеж и развитие;

  • много от участниците подчертаха значението на интегрирането на ОСП с други политики, като политиките в областта на околната среда, здравето, търговията, развитието;

  • иновациите, развитието на конкурентоспособни предприятия и осигуряването на обществени блага на гражданите на ЕС се смятат за начини за привеждане на ОСП в съответствие със стратегията „Европа 2020“.

С оценката на въздействието бе направена следната съпоставка между трите алтернативни сценария на политика:

Сценарият на пренасочване би ускорил структурното приспособяване в селскостопанския сектор, като прехвърли производството към най-рентабилните райони и най-печелившите сектори. Макар че значително ще увеличи средствата, предназначени за опазването на околната среда, този сценарий същевременно ще изложи сектора на по-големи рискове поради ограничените възможности за намеса на пазара. Освен това той ще има значителна социална и екологична цена, тъй като по-слабо конкурентоспособните райони ще бъдат изправени пред значителни загуби на доходи и влошаване на околната среда, вследствие на това, че политиката ще изгуби възможностите за въздействие чрез директните плащания, свързани с изискванията за кръстосано спазване.

В другия край на спектъра сценарият на корекция ще даде най-добра възможност за приемственост в политиката с ограничени, но осезаеми подобрения, както по отношение на конкурентоспособността в селското стопанство, така и по отношение на екологичните показатели. Съществуват обаче сериозни съмнения дали този сценарий може по подходящ начин да посрещне важните климатични и екологични предизвикателства на бъдещето, които също са в основата на дългосрочната устойчивост на селското стопанство.

Сценарият на интеграция открива нови възможности за по-добро насочване на директните плащания и обвързването им с околната среда. Анализът показва, че обвързването с околната среда е възможно на разумна цена за селскостопанските производители, въпреки че някои административни тежести не могат да се избегнат. Също така е възможен нов тласък в развитието на селските райони, при условие че държавите-членки и регионите използват ефективно новите възможности и че общата стратегическа рамка с други фондове на ЕС не елиминира взаимодействието със стълб I и не отслабва характерните силни страни на развитието на селските райони. Ако се постигне правилното съотношение, този сценарий е най-подходящ за постигане на дългосрочната устойчивост на селското стопанство и на селските райони.

На тази основа в оценката на въздействието се стига до заключението, че сценарият на интеграция е най-балансираният с оглед на постепенното привеждане на ОСП в съответствие със стратегическите цели на ЕС и такъв баланс съществува и при прилагането на отделните елементи в законодателните предложения. От съществено значение ще бъде също така и разработването на рамка за измерване на резултатите от ОСП с общ набор от показатели, свързани с целите на политиката.

В хода на целия процес опростяването се разглеждаше като важно съображение и то трябва да бъде стимулирано по различни начини, например чрез рационализиране на кръстосаното спазване и пазарните инструменти или чрез разработването на схема за подпомагане на дребните селскостопански производители. Освен това повишаването на обвързаността на директните плащания с околната среда следва да бъде предвидено по такъв начин, че да се сведе до минимум административната тежест, включително разходите за проверки.



3. ПРАВНИ ЕЛЕМЕНТИ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

Предлага се да се запази настоящата структура на ОСП с два стълба, със задължителни годишни мерки с общо приложение в стълб І, допълнени с доброволни мерки, които да съответстват в по-голяма степен на националните и регионалните особености в рамките на многогодишен програмен подход в стълб ІІ. Целта на новата форма на директните плащания обаче е възползване в по-голяма степен от взаимодействията със стълб ІІ, който от своя страна е включен в обща стратегическа рамка за по-добра координация с другите фондове на ЕС със споделено управление.

На тази основа се запазва също така настоящата структура от четири основни правни инструмента, въпреки че обхватът на регламента относно финансирането се разширява, така че да се включат общите разпоредби в настоящия т.нар. хоризонтален регламент.

Предложенията са в съответствие с принципа на субсидиарност. ОСП е действително една обща политика: тя представлява област на споделена компетентност между ЕС и държавите-членки, която се регулира на равнището на ЕС с цел да се запази устойчивото и разнообразно селско стопанство в целия ЕС, като се решават важни трансгранични въпроси като изменението на климата и засилването на солидарността между държавите-членки. С оглед на значимостта на бъдещите предизвикателства, свързани с продоволствената сигурност, околната среда и териториалното равновесие, ОСП остава политика със стратегическо значение за осигуряването на най-ефективния отговор на предизвикателствата пред политиката и на най-ефикасното използване на бюджетните ресурси. Предлага се освен това да се запази настоящата структура на инструментите в два стълба, като държавите-членки имат по-голяма свобода да вземат решения, съответстващи на местните им особености и да съфинансират стълб II. Новото европейско партньорство за иновации и новият набор от инструменти за управление на риска също попадат в стълб ІІ. Същевременно политиката ще съответства по-пълно на стратегията „Европа 2020“ (включително обща рамка с други фондове на ЕС) и ще бъдат въведени редица подобрения и елементи на опростяване. И накрая, извършеният анализ в рамките на оценката на въздействието недвусмислено показва цената на бездействието, изразена под формата на отрицателни икономически, екологични и социални последствия.

В Общия регламент за ООП се определят правила за общата организация на селскостопанските пазари, като схемата за помощ за най-нуждаещите се лица се предвижда да бъде включена в отделен инструмент.

Кризата в сектора на млякото през 2008—2009 г. показа необходимостта от поддържане на ефективен механизъм на предпазната мрежа, както и от рационализиране на наличните инструменти. Последвалите обсъждания в експертната група на високо равнище за млякото подчертаха също необходимостта от подобряване на функционирането на хранителната верига. Затова регламентът има за цел да рационализира, разшири и опрости разпоредбите въз основа на досегашния опит с публичната интервенция, частното складиране, извънредните/спешните мерки и помощта за отделни сектори, както и да улесни сътрудничеството чрез организации на производители и междубраншови организации.

Някои секторни помощи се премахват (напр. за обезмаслено мляко, хмел и копринени буби). Квотната система за мляко и забраната за засаждане на винени сортове лози спират да се прилагат съгласно съществуващото законодателство, поради което то остава непроменено в това отношение. Квотите за захар изтичат до 30 септември 2015 г. Предвижда се една единствена разпоредба във връзка с болестите по животните/загубата на потребителско доверие и една обща клауза относно смущения на пазара, като обхватът на последната се разширява, така че да обхване всички сектори от настоящата единна ООП.

Продуктовият обхват по отношение на признаването на организациите на производители и техните асоциации, както и на междубраншовите организации от страна на държавите-членки се разширява до всички сектори на настоящата единна ООП. Подпомагането за учредяване на групи производители в сектора на плодовете и зеленчуците се премества в развитието на селските райони.

Регламентът отразява вече представеното предложение за сектора на млякото, в което са изложени основните условия, при положение че държавите-членки направят задължителни писмените договори с оглед засилване на позициите на млекопроизводителите при договаряне в хранителната верига. В регламента е отразено също така и вече направеното предложение по отношение на пазарните стандарти в контекста на пакета за качеството.

От гледна точка на опростяването, премахването на някои секторни помощи, отделянето от производството на схемата за помощ в сектора на бубарството, прекратяването на квотната система за захар и премахването на изискванията за регистрация на договорите за доставка и за удостоверяване на равностойността в сектора на хмела ще окаже положително въздействие върху тежестта за държавите-членки и върху бюрократичните формалности за операторите. Вече няма да е необходимо да се поддържа капацитет за прилагане на секторните схеми за помощ и да се отделят ресурси за контролирането им.



4. ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА

В предложението за МФР се предвижда значителна част от бюджета на ЕС да продължи да бъде насочена към селското стопанство, което е обща политика със стратегическо значение. Затова се предлага ОСП да се съсредоточи върху основните си дейности, като за периода 2014—2020 г. се отпуснат 317,2 млрд. EUR за стълб І и 101,2 млрд. EUR за стълб ІI по текущи цени.

Финансирането по стълб I и стълб II се допълва от допълнително финансиране в размер на 17,1 млрд. EUR, от които 5,1 млрд. EUR за научноизследователска дейност и иновации, 2,5 млрд. EUR за безопасност на храните и 2,8 млрд. EUR за подпомагане с храна на най-нуждаещите се лица по други функции на МФР, както и 3,9 млрд EUR в нов резерв за кризисни ситуации в сектора на селското стопанство и до 2,8 млрд. EUR в Европейския фонд за приспособяване към глобализацията извън МФР, като по този начин общият бюджет достига 435,6 млрд. EUR за периода 2014—2020 г.

По отношение на разпределението на подпомагането между държавите-членки, се предлага за всички държави-членки, чиито директни плащания са под 90 % от средната стойност за ЕС, да бъде намалена с една трета разликата между директните плащания и тези 90 % от средната стойност за ЕС. На тази основа се изчисляват националните тавани в регламента за директните плащания.

Разпределението на подпомагането за развитие на селските райони се основава на обективни критерии, обвързани с целите на политиките, като се отчита настоящото разпределение. Както и понастоящем, по-слабо развитите региони следва да продължат да се ползват от по-високите ставки на съфинансиране, които ще се прилагат и за някои мерки като трансфер на знания, групи производители, сътрудничество и Leader.

Въвежда се и известна гъвкавост на прехвърлянията между стълбовете (до 5 % от директните плащания): прехвърлянето от стълб І към стълб ІІ ще позволи на държавите-членки да засилят политиката си за развитие на селските райони, а прехвърлянето от стълб ІІ към стълб І е за тези държави-членки, в които равнището на директните плащания остава под 90 % от средното за ЕС.

Данни относно финансовото въздействие на предложенията за реформа на ОСП са представени във финансовата обосновка, придружаваща предложенията.

2011/0281 (COD)

Предложение за

РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти („Общ регламент за ООП“)


Каталог: pub -> ECD
ECD -> Съдържание
ECD -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз
ECD -> I. въведение
ECD -> Съвет на европейския съюз
ECD -> Точки за открито обсъждане1 Страница обсъждания на законодателни актове
ECD -> Доклад на комисията за финансирането на сигурността на въздухоплаването доклад на комисията
ECD -> Регламент за изменение на Регламент (ЕО) №1466/97 на Съвета
ECD -> Доклад за 2007 Г. За фар, предприсъединителната помощ за турция, cards и преходния финансов инструмент
ECD -> Открито обсъждане в съответствие с член 16, параграф 8 от Договора за ес


Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2019
отнасят до администрацията

    Начална страница