Обяснителен меморандум контекст на предложениeто

В разпоредбите от Регламент (ЕО) № 2073/2004 се урежда правната рамка за административното сътрудничество в областта на акцизите. Необходимо е тези разпоредби да се преразгледат, за да се отчете въвеждането на компютърната Система за движение и контрол на акцизни стоки (Excise Movement and Control System, наричана по-долу „EMCS“). EMCS бе установена въз основа на Решение № 1152/2003/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 юни 2003 година за компютризиране на движението и контрола върху акцизните стоки. EMCS подкрепя по-бърз и по-интегриран подход за органите на държавите-членки за контрол на движението на акцизните стоки, въз основа на автоматизиран анализ на риска (срв. третото съображение от Решение № 1152/2003/ЕО).

Съществуващият регламент на Съвета представляваше правно основание за по-ранен етап от проекта за EMCS, за подкрепяне на компютърно подпомагани ръчни процедури (етап 0 от EMCS) в очакване на автоматизирането на подкрепата при административното сътрудничество, което се съдържа в етап 2 и етап 3 от EMCS. Членовете относно използването на системата за регистрирането на стопански субекти SEED (Система за обмен на данни за акцизни стоки), EWSE (Система за ранно предупреждение за акцизни стоки) и MVS (Система за проверка на движението) представляваха правно основание за използването на тези инструменти, а също и по-общите членове относно исканията за информация, автоматичния обмен и спонтанния обмен. Те идваха от по-ранно законодателство в областта на административното сътрудничество, Директива 77/799/ЕИО на Съвета и някои разпоредби от Директива 92/12/ЕИО на Съвета.

EWSE и MVS в момента постепенно се преустановяват; етап 2 от EMCS е въведен, а етап 3 от EMCS трябва да бъде въведен в действие през 2012 г. Етап 3 от EMCS ще може да генерира електронни съобщения, с които да замени EWSE и в началото да замени частично, а по-късно и напълно MVS.

Съществуващото описание на SEED в Регламент (ЕО) № 2073/2004 е неактуално, тъй като се основава на етап 0 от системата, следователно се налага да бъде актуализирано. В допълнение, необходимо е ясно правно основание за услугата, предоставяна на портала „Европа“, за проверка на валидността на разрешителните на стопанските субекти (SEED-on-Europa).

Етап 3 ще включва автоматичен обмен на съобщения между стопанските субекти и администрациите на държавите-членки за докладване на изключителни ситуации, като например резулатите от проверки по пътищата, доклади за изключения, направени от стопанските субекти и окончателни прекъсвания на движението. Този обмен в момента се извършва ръчно с полагане на максимални усилия. Автоматизирането на тези потоци от съобщения ще е от значение за подобряването на контрола и административното сътрудничество.

Като част от проекта за EMCS се предвижда предоставяне на услуга за статистика и докладване (CS/MISE — Централни услуги/Управленска информационна система за акцизни стоки). Това цели да подобри качеството и честотата на докладване на работата на EMCS. Чрез тази услуга частично ще се премахне необходимостта от ръчно събиране на оперативни статистически данни от държавите-членки и от Комисията. Ще бъде необходимо правно основание, за да се позволи събирането на данни от отделните записи на движенията.

С Решение № 1152/2003/ЕО от Комисията и от държавите-членки се изисква да финансират разработването, изпитването и пускането в експлоатация на EMCS. Новият регламент също предлага подобно постоянно задължение от страна на държавите-членки и на Комисията за поддръжка на EMCS и на услугите, свързани с EMCS, след като е вече оперативна.

Освен тези конкретни промени, за необходими се смятат и други промени в съдържанието на Регламент (ЕО) № 2073/2004:

• 
  Актуализиране на езиковия изказ в регламента, за да се отчетат новите законодателни стандарти;
  
• 
  Общ преглед на текста, като се премахват разпоредбите, които вече не са уместни и като се структурира текстът по по-логичен начин;
  
• 
  Вземане предвид на новите процедури за административно сътрудничество в областта на акцизите и в друг области, с цел да се предостави регулаторна рамка, която да е по-ефикасна и да представлява по-малка тежест както за органите, отговарящи за акцизите, така и за стопанските субекти.
  

Предложението бе разработено в тясно сътрудничество с работна група от специалисти под егидата на Комитета по акцизите (създаден съгласно Директива 2008/118/EО). Службите на Комисията проведоха редица двустранни и многостранни обсъждания със заинтересованите държави-членки, за да се обсъди допълнително предложението.

Сред новите елементи, които се съдържат в предложението, основните представляват юридически правила, гарантиращи прилагането на EMCS. Произтичащото въздействие трябва да се отдаде по същество не на предложения тук текст, а на Решение № 1152/2003/ЕО, с което бе взето решение за създаването на EMCS. Както е обяснено по-горе, в частност новата система опростява движенията под режим отложено плащане на акциз и улеснява осъществяването на съответния контрол от страна на държавите-членки. Настоящото предложение не налага допълнителна тежест върху стопанските субекти, участващи в движението на акцизни стоки в сравнение със сегашната ситуация, тъй като до голяма степен е насочено към модернизирането на съществуващите инструменти и практики. Добавянето на нови механизми за статистика и докладване следва да намали сегашната административна тежест върху администрациите на държавите-членки, като същевременно подобри качеството на докладването.

Съгласно предложението се приема, че държавите-членки прилагат при необходимост и по пропорционален начин член 13 от Директива 95/46/EО, която предоставя възможност държавите членки по изключение да освобождават административните органи от задължението да действат съгласно всички права на субектите на данните по член 8 от Хартата на основните права. Регламентът позволява на държавите-членки да използват изключенията, предвидени в член 13 от Директива 95/46/EО за съхраняване или обмен на информация, когато такова ограничение е необходимо за опазване на важни икономически или финансови интереси на държавата-членка или на Европейския съюз, в това число от паричен, бюджетен и данъчен характер. Точното прилагане на освобождаването се определя от националното законодателство и административната практика при спазване на националните разпоредби за транспониране на Директива 95/46/EО, както и при спазване на общите законови принципи на необходимост и пропорционалност на предприетите мерки и предпологаемата уместност на събираната, съхранявана или обменяна информация. В това отношение няма изменение в правата и задълженията на държавите членки спрямо правата и задълженията, посочени в съществуващия регламент относно административното сътрудничество в областта на акцизите.

Обработката на данни от страна на Комисията се ограничава до следните области:

1. 
   Предоставяне на сигурен канал за комуникация (CCN/CSI) между администрациите на държавите-членки. Този канал се използва за препращане на структурирани съобщения, включващи обмен на информация при искане, автоматичен обмен на информация и спонтанно препращане на информацията, което може да спомогне за правилното прилагане на законодателството за акцизите.
   
2. 
   Предоставяне на механизъм за копиране на данните от регистрирането на стопанските субекти, участващи в движението на акцизни стоки между държавите членки.
   
3. 
   Извличане на данни за статистически цели.
   

Комисията само предоставя механизъм за комуникация с цел обмен на данни, събирани и съхранявани от държавите членки и не разполага с оперативен достъп до самите данни, освен за поддръжката на системата. Отговорността на Комисията съгласно настоящото предложение е да гарантира поверителността и правилното предаване на данните, които са ни поверени.

Област № 2 (огледално копие на данните от регистрирането на стопанските субекти) не налага използването на член 13 от държавите-членки, тъй като тази информация се предоставя от самите субекти на данните. Държавите-членки следва да уведомят субектите на данните за тези данни и въпросните субекти следва да могат да поправят неточностите в тези данни. За целта на това право, предложението напомня за необходимостта да се позволи достъп на субектите до собствените им данни в тази област, както и да им се даде възможност за поправяне на грешки. При все това, Комисията не притежава оперативен достъп и следователно няма възможност да изменя самите данни, тъй като това би предполагало Комисията да упражни контрол върху националните регистри на стопанските субекти, тъй като основната отговорност на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ е да гарантира непрекъснатата поверителност на обработваната информация. Обществената услуга, позволяваща проверката на валидността на разрешителните, използва извадка от данните за регистрирането на стопанските субекти, участващи в движението на акцизни стоки, която съдържа единствено номер на разрешителното за акциз и не съдържа информация, чрез която могат да бъдат идентифицирани физически лица, като например име или адрес. Комисията предоставя адрес за електронна поща за връзка по отношение на тази услуга. Когато стопански субект смята, че предоставената информация е неточна, Комисията предоставя на стопанския субект данни за административния орган на държавата членка, който отговаря за контрола на данните на този стопански субект.

Област № 3 обхваща единствено извличането на анонимни оперативни данни, използвани за съставянето на статистически доклади. Тази извадка не съдържа идентификация на стопанските субекти, участващи в движението на акцизи.

Комисията предлага на Съвета да приеме нов регламент относно административното сътрудничество в областта на акцизите, който да замени съществуващия регламент на Съвета в тази област.

Целта е да се приведе законодателството в тази област в съответсвие с възможностите, създадени от развиването на EMCS, и да се предостави по-ясно и изчерпателно правно основание за тези възможности, за да могат съществуващите ръчни и полуавтоматизирани процедури да бъдат заменени.

Друга цел е да се определят по-ясно правата и задълженията на държавите членки и на Комисията в областта, както по отношение на EMCS, така и по-общо.

Такъв подход ще позволи и насърчи засиленото сътрудничество между държавите членки, и ще приведе в по-голяма степен законодателството в областта в съответствие с наскоро приетите разпоредби за административно сътрудничество в областта на ДДС и на прякото данъчно облагане.

Правно основание

Член 113 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

Доколкото предложението не попада в изключителната компетентност на Европейския съюз, се прилага принципът на субсидиарност.

Целите на предложението не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите-членки поради следната причина.

Целта на предложението е Регламент (ЕО) № 2073/2004 на Съвета да бъде заменен с разпоредби, които да изпълняват същата функция, а именно да предоставят обща правна рамка за административно сътрудничество в конкретната област на акцизните стоки и да позволят пълноценно използване на механизмите на системата EMCS.

Тази цел не може да бъде постигната в достатъчна степен от отделни действия на държавите членки и може да се постигне по-добре на равнището на Европейския съюз. При липса на настоящото предложение и при съществуващия регламент обменът на информация между държавите членки можеше да се осъществява единствено чрез договаряне на двустранни споразумения. Би било малко вероятно такива двустранни спогодби да се подпомагат по електронен път от въпросните държави членки, тъй като цената би била непоносима за двустранна спогодба. Вариранията между двустранните спогодби също могат да представляват пречка пред ефикасното функциониране на единния пазар.

Принцип на пропорционалност

Настоящото предложение е в съответствие с принципа на пропорционалност поради следната(ите) причина(и).

Предложеното действие определя само общи процедурни правила и инструменти, които да улеснят ежедневното административно сътрудничество между държавите членки, които следователно запазват пълна отговорност за своята вътрешна организация и разпределяне на ресурси. Те определят кои случаи са предмет на международно административно сътрудничество и как да използват получените резултати.

Предложеното действие не създава допълнителна финансова или административна тежест за Общността, националните правителства, регионалните и местни власти, стопанските субекти и гражданите, а напротив, то оптимизира разходите, свързани с финансови и човешки ресурси, като установява общ подход за международно административно сътрудничество.

Предлаган инструмент: регламент.

Изборът на инструмент е напълно съобразен с действащия понастоящем правен акт. Регламентът предоставя обща рамка за дейност, която да се приложи незабавно след заменянето на съществуващия регламент.

Предложението цели да предостави основа за модернизиране на съществуващата обща рамка за административно сътрудничество между държавите членки. Регламентът се отнася единствено до административното сътрудничество и не оказва влияние върху сближаването на националните законодателства във връзка с управлението на движенията на акцизни стоки или върху облагането на акцизни стоки, които се уреждат от други правни актове.

Всякакво отражение върху бюджета, свързано с въвеждането на етап 3 от EMCS е резултат от Решение № 1152/2003/ЕО. Отражението върху бюджета от разработването и функционирането на нова услуга за събиране на статистически данни, и ангажиментът за продължаване на разработването, поддръжката и работата на системата като цяло се покрива от разходите по програма „Фискалис 2013“¹ и следователно няма да се обсъжда допълнително тук.

С приемането на предложението ще се отмени съществуващо законодателство, а именно Регламент (ЕО) № 2073/2004.

Предложението предвижда опростяване на законодателството, опростяване на административните процедури за публичните власти (на ЕС или национални) и опростяване на административните процедури за частни лица.

Законодателството води до опростяване в административно отношение, тъй като съдържа общи мерки, които са лесни за тълкуване и прилагане, и които отиват по-далеч в тази насока, отколкото мерките в Регламент (ЕО) № 2073/2004.

Публичните власти ще могат да използват общи средства и инструменти в предварително определена организационна рамка. Този набор от мерки ще улесни прибягването до международно административно сътрудничество на европейско равнище. Разширяване на обхвата на законодателството на ЕС ще означава, че административните органи няма да трябва да използват различни набори от законодателни уредби, всяка от които има свои собствени правила и условия в зависимост от вида на иска, във връзка с който се търси помощ.

В следващото подробно обяснение, по членове, се акцентира върху разпоредбите, които са нови или са съществено изменени в сравнение със съответните разпоредби от Регламент (ЕО) № 2073/2004. За да се направи връзка между новите и съществуващите разпоредби на Регламент (ЕО) № 2073/2004, следва да се използва таблицата на съответствието, приложена към предложения нов регламент.

Този член отразява факта, че обхватът на регламента ще бъде разширен, така че да покрива административното сътрудничество с цел да гарантира прилагането на цялото законодателство в областта на акцизите, а не само правилното определяне на размера на акцизите. В него също се посочва принципът, че регламентът няма да окаже влияние върху прилагането в държавите членки на правилата за съдебна взаимопомощ по наказателноправни въпроси.

Стандартът за „необходимост“ цели да предвиди обмен на информация по въпроси, свързани с акцизите, доколкото това се налага от истинските нужди на данъчните администрации, като същевременно е съобразен с критериите в Хартата на основните права на Европейския съюз по отношение на личните данни (член 8 и член 52, параграф 1). По-конкретно, едно искане за информация се смята за „необходимо“ например когато служи за проверка на подозрения на инспектори, че стопански субекти може да участват или да са участвали в нередовни от гледна точка на акцизите дейности. От друга страна терминът „необходим“ уточнява, че държавите членки не следва да предприемат опити за извличане на информация, нито да искат информация, която не изглежда да има връзка с акцизите, за дадено физическо лице или установима група, или категория от лица.

Член 2 — Определения

Поместени са известен брой нови определения за отразяване въвеждането в действие на етапи 2 и 3 на EMCS, които не се съдържат в Регламент (ЕО) № 2073/2004 и за привеждане в съответствие с Директива 2008/118/ЕО на Съвета. Това са „обмен, предизвикан от възникнало събитие“, „стопански субект“, „акцизен номер“, „електронен административен документ“, „документ за административна взаимопомощ“ и „извънреден документ за административна взаимопомощ“. Други определения са леко изменени.

Предложението е продължение на съществуващите разпоредби от Регламент (ЕО) № 2073/2004, където е посочена разликата между компетентния орган, който носи законова отговорност за обмена на информация и от чието име се осъществява този обмен, и преките връзки между отделите и длъжностните лица, съгласно делегираните правомощия на компетентния орган. Тези договорености са под надзора на централно звено за връзка за акцизите, което е и първото звено за контакт. Това е така, защото, като се има предвид обхватът на регламента и различията между държавите членки в организацията и работата на правителствените отдели, и между държавите-членки като цяло, не е възможно да се установят единни правила в това отношение; в някои държави например, компетентни органи по принцип са администрациите или службите, отговарящи за акцизите, докато в други държави други органи могат да изпълняват определени задачи във връзка с административната помощ в тази област. Всяка държава членка може да вземе самостоятелно решение за смяна на компетентния си орган. Ако го направи, тя е задължена да информира за това Комисията и останалите държави членки.

Следователно тези членове не налагат ограничения в начина, по който държавите членки избират вътрешната си организация, освен изискването за наличие на първо звено за контакт. По този начин предложението продължава да предоставя ясна правна рамка за децентрализирано сътрудничество, отдава на централните звена за връзка за акцизите първостепенна роля, но също и изяснява функциите, за които те носят основна отговорност.

Член 7 — Информация или документи, получени с разрешението или по искане на орган от съдебната власт

Когато поискана информация предполага запитване от името на или за орган от съдебната власт, обменът на информация понякога се отхвърля или значително се забавя. Това може да попречи на административен орган на запитващата държава-членка да предприеме ефективни и своевременни административни или съдебни преследвания срещу правонарушители. Следователно в член 7 се определя задължението на държавите членки да си сътрудничат, когато става въпрос за наказателни преследвания, при зачитане на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси.

Предложението определя правата и задълженията на държавите членки и прави разликата между искания за информация и административни разследвания, присъствието на длъжностни лица в административните служби и тяхното участие в административните разследвания, използването на паралелен контрол и на искания за уведомяване. В член 11 се определя срок от три месеца за съобщаване на информация след датата на получаване на искането (един месец, ако информацията вече е налична), но също се допускат други срокове в отделни случаи.

Член 8 като цяло остава непроменен от член 5 от Регламент (ЕО) № 2073/2004. Член 8, параграф 1 представлява правното основание за всички искания за информация, независимо дали са чрез EMCS или не. Параграф 2 задължава запитания орган да извърши административни разследвания, ако са необходими за получаването на тази информация. За тази цел в параграф 3 се предвижда, че исканията за информация могат да включват мотивирано искане за административно разследване. Запитаната държава-членка може обаче да реши, че извършването на административно разследване не е необходимо, но в такъв случай тя уведомява незабавно запитващата държава членка за мотивите за своето решение. За да се избегнат произволни откази, списъкът от правни причини за такъв отказ е посочен в член 25. Както е понастоящем, запитаният орган трябва да действа по същия начин, по който би действал ако го прави от свое име или по искане на друг орган от същата държава членка.

Член 9 актуализира член 6 от Регламент (ЕО) № 2073/2004, за да гарантира, че исканията и отговорите съгласно член 8 обичайно се осъществяват чрез използване на EMCS. Подробностите за стопанските процеси, обмена на информация и аварийните процедури ще се съдържат в акт за изпълнение на този регламент, съгласно член 35, параграф 2, който ще представлява правното основание за стопанските процеси и спецификациите за съобщенията в раздел IV от Функционалната спецификация на системата за акцизни стоки (FESS).

Въпреки това не е възможно да се предвидят предварително всички видове искания за информация и искания за административни разследвания. Съществува също така необходимост от обмен на доказателства и документация. Ето защо е важно да се признае, че обхватът на член 8 също включва обмен на информация, която в момента не се покрива от EMCS. Тези искания трябва да продължат да имат правно основание и следва да се предават по електронен път долкото това е възможно с оглед да се избегне ненужната тежест върху администрациите на държавите-членки. Пример е използването на сигурната система за електронна поща CCN за обмен на информация между централните звена за връзка за акцизите.

В член 10 се привилегирова използването на заверени копия и на извлечения, за да се избегне необходимостта от предаване на оригинални документи, чиято обработка би увеличила административната тежест.

В член 11 Комисията предлага обичаен максимален срок от три месеца за предоставяне на информация, както е случаят съгласно Регламент (ЕО) № 2073/2004. Когато запитана държава членка вече разполага с търсената информация, обичайният срок се намалява до 1 месец. В отделни случаи, като например особено сложни случаи на измами, включващи няколко държави членки, може да се установи друг срок по общо съгласие. Когато запитаният орган не може да отговори на искането в срок, той трябва информира незабавно запитващия орган за причините, поради които не е успял да направи това, и посочва кога ще може да отговори.

Както и Регламент (ЕО) № 2073/2004, тази глава от предложението представлява правно основание длъжностни лица в областта на акцизите да присъстват на територията на друга държава-членка, за да обменят информация и да участват като наблюдатели в административните разследвания. Комисията предлага незначително изменение във формулировката на съществуващия регламент, за да уточни, че по взаимно общо съгласие длъжностни лица от друга държава-членка имат правото да присъстват навсякъде, където и длъжностните лица от държавата-членка имат правото да присъстват.

Комисията продължава да смята, че паралелният контрол има положителен принос към административното сътрудничество и следва да бъде неразделна част от стандартните планове за контрол на държавата членка. В случаите, когато има подозрения, свързани с трансгранични нередности или нарушения в областта на акцизите, паралелният контрол може да бъде много ефективен инструмент за проверка на съответствието и за контрол за администрациите на държавите членки.

Някои многостранни проверки се финансират по програма „Фискалис 2013“, за да се насърчат държавите членки да включват паралелния контрол в своите планове за контрол. Комисията предлага само незначително изменение на съществуващия в регламента текст (замяната на „централно звено за връзка“ с „централно звено за връзка за акцизите“).

Член 14 — Искане за уведомяване за административни решения и мерки

Този член позволява адресатите на решения от запитващите органи, които ги засягат, да бъдат уведомявани за тях, с изключение на уведомявания за вземания. Предложението се ограничава до актуализиране на позоваването на директивата за вземанията, като Директива 76/308/ЕИО е заменена от Директива 2010/24/ЕС от 16 март 2010 година относно взаимната помощ при събиране на вземания, свързани с данъци, такси и други мерки².