Отбранителна политика и отбранителни способности

Модернизацията на българските въоръжените сили винаги е била интересна тема, предизвикваща оживени дискусии и генерираща нееднозначни мнения. Особено, когато се налага да се прави избор за придобиване на нови оръжейни системи в условията на икономическа криза и очакван продължителен натиск върху бюджета за отбрана. Оттук пред националната отбранителна политика произтичат две основни предизвикателства.

От една страна, правителствата трябва да мотивират обществото да приеме отпускането на значителни средства за закупуване на въоръжение и бойна техника, като същевременно бюджетните средства не достигат за други жизненоважни за обществото сфери, като здравеопазване, образование, наука, социално подпомагане и др. Още повече, че към момента няма сериозна външна заплаха за териториалната цялост и независимост на страната. Освен това България е член на НАТО и ЕС. Тя може да разчита и на съюзната подкрепа и стратегическото партньорство на най-мощната във военно отношение държава в света - САЩ.

От друга страна, изборът на въоръжение и техника трябва да има за резултат изграждането на по-надеждни отбранителни способности, с които да се отговори на предизвикателствата на днешния и утрешния ден. Защото повече инвестиции в отбраната не водят непременно до по-големи способности. Това е въпросът, по който настоящият материал прави опит да внесе повече яснота.

Отбранителните способности не трябва да бъдат разглеждани сами за себе си. Те са основното средство, с което България може да провежда ефективна, реалистична и адекватна на реалностите отбранителна политика, в качеството си на интегрална част от системата за колективна отбрана на НАТО от 2004 г. Освен това страната участва и в изграждането на Общата политика за сигурност и отбрана на ЕС практически още от самото й начало, т.е. преди присъединяването ни през 2007 г.

Ето защо отговорност на всяко правителство е да инвестира в изграждането на правилните отбранителни способности – тези, които са необходими на страната днес и в перспектива. Едно от основните предизвикателства тук е, че инвестициите за закупуване на въоръжение и техника могат и да са condition sine qua non за изграждането и поддържането на необходимите способности на въоръжените сили, но те сами по себе си не са достатъчни. Често се случва повече средства за отбрана да не доведат до по-големи способности. Дори напротив – вече направен избор на определено въоръжение и техника не само може да не носи активи, но и да създаде условия за харчене на ограничени ценни ресурси, които биха могли да намерят по-правилно и разумно приложение, ако беше избрана друга възможна платформа. По този начин дадена инвестиция може да бъде и пасив, отклоняващ ресурси от други възможни решения, които могат да бъдат носители на способности. Това обаче е друга тема.

Отговорът, който се търси тук, е как инвестициите в модернизацията на българските въоръжени сили могат да доведат до нарастване на отбранителните способности. За това са необходими няколко условия.

Първо, за изходна точка трябва да се вземе една задълбочена, безпристрастна, реалистична и ясно формулирана оценка на стратегическата среда в контекста на съюзните задължения и ангажименти на страната по линия на НАТО и Общата политика за сигурност и отбрана на ЕС. В анализа на средата за сигурност трябва да бъдат отчетени нейните параметри към момента и в перспектива до поне 30 години напред, да бъде взета като изходна точка на анализа нейната динамика и все по-трудна предсказуемост, да се отчетат както асиметричните и нововъзникващи рискове и заплахи, така и все още запазилите своята релевантност традиционни такива.

Очаква се списъкът с предизвикателства в стратегическата среда да продължи да нараства. Към тероризма, оръжията за масово унищожение, държавите в процес на разпад, регионалните конфликти, транснационалната организирана престъпност се прибавят и кибератаките, предизвикателствата пред енергийната сигурност,  екологичните проблеми, промените в климата, рискът от пандемии, конкуренцията за изчерпващите се водни ресурси в редица региони и др. От анализа не трябва да убягва процесът на преход от еднополюсен към многополярен свят, новоутвърждаващите се центрове на сила, постепенната, понякога трудно различима, но неминуема трансформация на икономическата мощ в политическа и военна.

Ясният поглед върху последиците от финансовата и последвалата я икономическа криза и продължителна рецесия дава да се разбере, че натискът върху бюджетите за отбрана в ЕС и САЩ в средносрочен план ще се запази. Същевременно в други региони разходите за отбрана ще продължат да нарастват. Промененият фокус в стратегията на САЩ от Европа към Азия, независимо от формулировките в официалните документи и изявления, не само все повече се придобива ясни очертания, но, разумно погледнато, той е неизбежен по законите на realpolitik. Икономическият възходът логично води до нарастване на разходите за отбрана на Китай и други големи азиатски държави, което вече се следи с основателна тревога от някои наблюдатели. Същевременно, обаче, следва да се отчита, че нито един регион извън евроатлантическата зона засега не разполага със сравнителното предимство, което имат ЕС и НАТО – споделените ценности, достигнатото ниво на интеграция, изградените съюзи и способността да действат заедно и солидарно, когато е необходимо.

В новата си стратегия САЩ, независимо че ще запазят ангажиментите си към НАТО и Европа, все повече ще разчитат на прагматизма в отношенията си със съюзниците и партньорите си. Не е изключено дори известно преразглеждане на приноса към някои сега съществуващи съюзи и стратегически партньорства. Американските президенти в условията на един все по-многополярен свят и възход на конкурентни центрове на сила ще разчитат все повече на съществуващите съюзи и същевременно ще градят нови, с помощта на които ще реализират интересите на страната си. Очаква се Вашингтон да преориентира стратегията си към участие не толкова в продължителни военни операции, колкото в постигането на бързи решителни победи и по-кратко ангажиране в операции по управление на кризи. Същевременно за постигането на целите на бъдещи военни операции САЩ се очаква да разчитат повече на ангажираността и споделянето на тежестта от други държави. Колкото повече САЩ разчитат на своите съюзници и партньори, за да осъществят целите си, толкова повече нивото и качеството на отношенията с тях ще се определя от приноса, който те могат да дадат за реализиране на американската стратегия. А оттам ще се определи и готовността и степента, в която Вашингтон ще действа в защита на техните интереси, когато и където се налага.

Въпросът е къде е мястото на България в този контекст? И доколко силен може да бъде ангажиментът на САЩ към нея в перспектива. И не само. Също и на останалите съюзници от НАТО. Това ще се определи от редица фактори, важно място сред които заема същността на отбранителната ни политика.

Адекватната оценка на стратегическата среда е основа за формулиране на реалистична и дългосрочна национална отбранителна политика, с която България да отстоява интересите си като член на ЕС и НАТО. Това е второто условие, което ще позволи направените инвестиции в отбраната да имат желания ефект. Защото отбранителната политика като част от политиката за национална сигурност е призвана да даде отговор на въпроса какво искаме да постигнем в сферата на отбраната и как да го направим в рамките на разполагаемите ресурси, сега и в обозримо бъдеще. Отбранителната политика трябва да съдържа вярното виждане за същността на процесите, които се развиват в международната среда за сигурност, за нашето място в нея като член на НАТО и ЕС и за начините, по които трябва да отговорим на предизвикателствата, пред които е изправена страната. Не на последно място, отбранителната политика трябва да отчита не само какви ресурси са необходими, за да бъде реализирана тя, а най-вече какви ресурси са възможни. В този смисъл, тя трябва да се основава на ресурсно осигурени планове. Защото всеки финансово неосигурен план би бил продукт на нереалистична оценка, на надценяване на силите или на съзнателно неглижиране на реалността за сметка на краткосрочни конюнктурни съображения.

Третото условие вложените средства за модернизация да направят българските въоръжените сили по-силни е отбранителните способностите да съответстват на амбициите на отбранителната политика. Отбранителните способности са главният инструмент за реализиране на отбранителната политика и като такива те следва да са подчинени на стратегическата визия и на целите на отбранителната политика, а не обратното. С други думи казано, не отбранителната политика се определя от способностите, а способностите се дефинират от целите на тази политика. Ето защо планирането на способностите днес трябва да съответства на отбранителната политика не само днес, но в дългосрочна перспектива. Това, което ще могат въоръжените ни сили да правят утре, се решава от днес. Това изисква влагане на значителни ресурси, усилия и време, което прави изборът още по-отговорен. Затова подходът на планиране е базиран върху способностите, а не върху източника на заплаха, както беше преди 1989 г.

Това всъщност мотивира и поставения днес акцент върху изграждане на способности за участие в операции и мисии зад граница, а не върху тежка статична териториална отбрана от времето на Студената война. От въоръжените сили днес и утре ще се очаква да са готови да дават отговор на все по-широк кръг от рискове и заплахи, когато и където те се проявят, при това заедно със съюзниците ни от НАТО и ЕС. Така че изходната база за планиране на способностите като средство за осъществяване на отбранителната политика е не само реалистичната оценка на средата за сигурност, но и съюзите и стратегическите партньорства, в които сме ангажирани.

Способностите са незаменимият елемент, което прави възможно действието на въоръжените сили в изпълнение на отбранителната политика като част от политиката за национална сигурност на България в качеството й на страна-член на НАТО и ЕС. Именно чрез тях не само може да се защити територията на държавата, но е възможно най-вече участието в експедиционни операции по управление на кризи в интерес на националната и съюзна сигурност. Защото в днешния глобализиращ се и все по-взаимнозависим свят, когато разстоянията постепенно губят значението си, рисковете и заплахите трябва да бъдат неутрализирани още преди да са достигнали нашите граници.

Предвид казаното, можем да изведем още едно, четвърто, условие за това инвестициите в отбраната да имат максимален ефект. Изграждането на надеждни способности зависи от качеството на трансформация в отбраната. През последните години редица държави от НАТО и ЕС преминаха през процес на стратегическо преосмисляне и стартираха реформи в отбраната, за да отговорят на изискванията на средата за сигурност и за да изпълнят успешно съюзните си задължения. Самият Северноатлантически съюз проведе своето стратегическо преосмисляне, белязано от приемането на новата Стратегическа концепция и в момента се работи за реализацията на ключовите за бъдещето на НАТО решения от срещите на върха в Лисабон и Чикаго. С договора от Лисабон пред ЕС се откриват немалко възможности за разширяване и задълбочаване на интеграцията и в сферата на отбраната, включително чрез Постоянно структурирано сътрудничество.

Трансформацията е нещо повече от съкращение на излишни структури, личен състав, въоръжение и техника. Тя е фундаментална промяна на начина на функциониране на системата. При нея се сменя философията на управлението на отбраната и въоръжените сили, старите процеси и начини на функциониране биват замествани с нови, отговарящи на стратегическата среда и на необходимостите, произтичащи от членството в НАТО и ЕС. Трансформацията е преди всичко промяна в мисленето. Това е най-голямото предизвикателство пред поколения политически лидери, при това не само в България. Преходът между двете епохи в най-новата история на страната е и преход в мисленето. Което понякога видимо изостава, в сравнение с развитието на правните норми, структурите и институциите…

За да бъде реалистично, мисленето ни трябва да се освободи от редица стереотипи, наследени от миналото и поддържани заради сложни и взаимнопреплитащи се както вътрешни, така и външни интереси.

Един от най-устойчивите стереотипи е, че по-голяма армия автоматично значи по-голяма сигурност. По тази логика на мислене съкращенията на излишни структури се разглежда като един вид унищожаване на нещо, което вече е постигнато. Въпросът е, че то вече не работи в новата реалност. Голямата, масова и наборна армия е достижение на една отминала епоха. Тогава тя е изпълнявала своето предназначение, но въпросът е дали тя може да функционира успешно и в настоящето. В днешния свят на информационната ера, на бързо развиващите се високи технологии, на нарастващата взаимна зависимост и предвид променящия се характер на войната, именно качеството е решаващо. А не количество. Въоръжените сили може и да се налага да бъдат по-малочислени в сравнение с преди, но това не значи, че те ще са с по-малки отбранителни способности. В света на високите технологии между отбранителни способности и численост автоматично не следва знак на равенство. Защото способностите са нещо повече от численост.

Друг устойчив стереотип е, че е възможно в сегашната стратегическа среда сами да гарантираме сигурността си, без помощта съюзници. Това е често пъти изтъкван аргумент от противниците на реформите, на които като че ли услужливо паметта им спестява спомена, че, дори и като член на Организацията на Варшавския договор, България нямаше възможност самостоятелно да гарантира сигурността си. Планирането ни, базирано тогава на източника на заплахата, а не на способностите, беше основано на презумпцията, че в случай на нападение, България ще може да разчита на обединените сили на страните от Варшавския договор. Така че дори и преди 1989 г. България не е имала потенциала сама да се справи с всички възможни рискове и заплахи.

Не по-малко опасна е и друга заблуда, появила се след края на Студената война, придобиваща нова сила в условията на финансов недостиг. Вероятно заради негативната черта в народопсихологията, че трябва да търсим „големия брат” да ни помогне да решим проблемите си, някои наблюдатели могат да изпаднат в заблуждението, че членството в НАТО и ЕС автоматично гарантира сигурността ни. Следвайки тази погрешна логика, според някои наблюдатели можем да отделяме по-малко средства за отбрана, разчитайки на безрезервната подкрепа на стратегическия ни партньор и на съюзниците ни, в случай на необходимост. Това може да бъде удобен аргумент за вътрешнополитическа консумация, особено когато се търсят средства за други сфери в условията на криза, но би било проява на стратегическо късогледство и би се отразило негативно на авторитета ни сред съюзниците. В този случай следва да се зададе въпросът какво би станало, ако и останалите държави от НАТО и ЕС започнат да мислят и действат по този начин? В такъв случай, ще разполагат ли те с политическа воля и най-вече с отбранителните способности, с които да ни се притекат на помощ при необходимост…?

Предвид всичко казано, трансформацията в отбраната трябва да бъде подчинена на идеята за изграждане на способностите на бъдещето, а не на тези, с които сме свикнали. Защото именно чрез тях ще реализираме отбранителната си политика в идните години. Следователно, трансформацията следва да се ръководи от неразривната връзка отбранителна политика- отбранителни способности. Способностите са средство на тази политика. Тя ги изгражда, развива и използва за постигане на стратегическите цели на държавата.

Трансформацията в този контекст включва не само освобождаване от ненужните, но и придобиване на нови способности. Оттук идва и въпросът за характера на аквзицията на въоръжение и бойна техника. Това е петото поред, но не и по важност, условие за това вложените средства в условията на криза да имат максимална възвращаемост.

Придобиването на въоръжение е само един от аспектите на изграждането на необходимите способности. Но далеч не и единственият. Тук също не трябва да се слага знак на равенство между аквизиция и способности. Да се закупи дадена платформа още не значи, че тя се превръща в способност. Нито пък че автоматично може да бъде използвана в операции.

Разбирането в НАТО е, че способностите имат осем основни компонента, като всички те трябва да са налични - концепции и доктрини; организационна структура; подготовка; материални средства; личен състав; командване и управление; инфраструктура и оперативна съвместимост. Въоръжението и техниката е само един от тези задължителни елементи и, взето само за себе си, без останалите в тяхната съвкупност, е недостатъчно да формира способностите. А без тях отбранителната политика би била лишена от потенциал за действие.

Оттук идва още един стереотип в мисленето, в допълнение към вече изброените по-горе. Ако все пак погрешно се приеме, че въоръжение и техника сами по себе си, без останалите елементи, могат да формират способностите, тогава може да се навлезе в друга заблуда, а именно - по-голям бюджет за отбрана осигурява повече покупки, което, на свой ред, автоматично води до повече отбранителни способности и оттам – до повече сигурност.

Неоспорим факт е, че за да има способности, трябва да има и достатъчен бюджет за отбрана. Бюджетът, обаче, трябва да бъде изразходван правилно. Това значи способностите да се развиват по всички техни гореизброени компоненти. Например, не е достатъчно само да се закупят модерни самолети. Трябва, наред с всичко друго, да има и достатъчно средства за подготовка на летателния състав, така че пилотите да могат да изпълнят възложените им задачи. В противен случай скъпоструващите машини ще стоят на земята като неизползваеми материални активи, които не носят способности. Затова, що се отнася до бюджета за отбрана, следва обществото да зададе въпроса не само какъв е размерът му, а и как се изразходва. И дали всяка една покупка води до формиране на способности. Следователно, трябва да се държи сметка и за връзката аквизиция-способности. За всяка една покупка трябва да се знае дали и колко способности носи.

Що се отнася до бюджета за отбрана, изправени сме и пред едно друго, не по-маловажно предизвикателство. Той следва да бъде съобразен със способностите, с които искаме да разполагаме. Последните, на свой ред, са обвързани с отбранителната политика, която планираме да провеждаме. Това обаче е в идеалния случай, което предполага, че средствата за отбрана са достатъчно. Ако обаче те не достигат, тогава трябва да се прави избор, да се преценя от кое можем да се лишим частично или дори напълно. Което предполага приоритизация на базата на разумна оценка на риска. В този случай, обаче, появилият се недостиг от способности следва да бъде компенсиран. Въпросът е от къде и по какъв начин.

Приемаме, че недостигът на ресурси е и ще остане естествено състояние, най-малко в обозримо бъдеще. Едва ли може да се очаква, дори и последиците от дългата рецесия да бъдат преодолени, страната да бъде в състояние да увеличи значително бюджета си за отбрана, така че в кратки срокове и напълно да превъоръжи армията си. Това не е по силите и на богатите държави. Най-малкото е нереалистично да се очаква да има и политическа воля за подобно решение, предвид сигурността, която ни дава членството в НАТО и ЕС и най-вече това, че не сме изправени пред непосредствена мащабна външна заплаха за оцеляването ни.

Независимо от това, обаче, България може има всички необходими способности, без да увеличава драстично бюджета за отбрана, от което биха пострадали други обществени сфери. Един от начините да се постигне това е да бъде оползотворен потенциалът на многонационалните решения в рамките на НАТО и ЕС за придобиване, изграждане, развитие и поддръжка на необходимите способности. Затова страната ни трябва да продължи активно да участва в инициативата на НАТО „Интелигентна отбрана” (‘Smart Defense’) и в аналогичната инициатива в ЕС „Обединяване на способности и споделяне на разходи” (‘Pooling&Sharing’). Това е начинът да получим тези способности, които са ни необходими, но които самостоятелно е трудно или невъзможно да си позволим. Това не само пести средства в условията на криза, но прави невъзможното възможно.

Но тези възможности все още е трудно да бъдат признати от всички като такива. Противниците на многонационалните решения изтъкват като основен аргумент очакваната загубата на част от суверенитета, ако например, съвместно с някои съюзници от НАТО или ЕС, България придобие и/или поддържа многоцелеви боен самолет. Освен че подобни схващания пренебрегват логиката и успехите на европейската интеграция до момента, те са способни да доведат до загуба на ценно време и енергия, което, при липсата на достатъчно средства, може да лиши страната от тази отбранителна способност. Тогава как може да бъде защитаван суверенитета без способности? Освен това, би ли било загуба на суверенитет, да споделиш разходите си за придобиване на дадена оръжейна платформа не с кого да е, а със съюзниците си от НАТО, които по силата на Северноатлантическия договор са поели задължение да ни окажат помощ в случай на необходимост? Или пък със страните от ЕС, с чиято подкрепа страната изгражда инфраструктурата и развива икономиката си?

Съвременните реалности изискват да се погледне истината в очите. Отсега нататък големи, скъпоструващи системи въоръжение и бойна техника, предимно що се отнася до Военновъздушните и Военноморските сили, все по-трудно ще бъдат във възможностите на малките държави от НАТО и ЕС. Все по-трудно ще им бъде да закупят и поддържат самостоятелно всичко, при това в желаните количества. При все, че те могат да разчитат на обединените усилия на съюзниците си и заедно да постигнат нещо, което не могат поотделно.

Не по-малко опасно в този аспект е и изкушението да се мисли, че големите и скъпи платформи (напр. многоцелеви изтребители, бойни кораби, високотехнологични системи за командване и управление и др.) могат да бъдат оставени на големите държави в НАТО и ЕС, а малките да се специализират в по-евтини и нискотехнологични решения, предимно в сухопътните войски. Това би довело до неравностойно разпределение на труда, което едва ли големите държави биха приели. Особено когато те все повече ще очакват принос от страна на по-малките си съюзници при провеждане на бъдещи операции по управление на кризи.

Затова и решенията, които ще бъдат взети в сферата на аквизицията са определящи за бъдещето на отбранителните способности. При това за десетилетия напред. Например, що се отнася до Военновъздушните сили, трябва да се мисли за това не само какви самолети искаме да имаме, но и какви самолети имат или ще придобият нашите съседи, които са членове на НАТО. Ето защо всяко аквизиционно решение трябва да оставя вратата отворена и за евентуални бъдещи съвместни решения в рамките на НАТО и ЕС. Възможностите в това направление са широки. Например, ако не се стигне непременно до решение за съвместно придобиване на бойни самолети с други съюзници от НАТО от региона, то най-малкото може да се потърси сътрудничество при поддръжката, ремонта, обучението и подготовката на летателния състав. Разумно е в тази връзка да се мисли за управление на целия жизнен цикъл на продукта, от придобиването до снемането от употреба.

Ако това не бъде взето предвид, съществува риск очакваните големи инвестиции да не доведат пропорционално до повече отбранителни способности. В този случай отбранителната ни политика ще бъде лишена от достатъчно инструменти за въздействие върху средата за сигурност. Тогава статистиката може и да отчете нарастване на бюджета за отбрана като дял от БВП, което да бъде сочено като пример пред останалите страни от НАТО, но това едва ли ще се транслира в по-големи отбранителни способности. Което всъщност е реалният измерител за полезността, приноса, стойността и авторитета на всеки съюзник.

Затова изборът на въоръжение и техника по своята същност е стратегически и той трябва да бъде направен реалистично и мъдро, с поглед към бъдещето и с ясна идеята за същността на отбранителната политика, която България ще провежда като солидарен и надежден член на НАТО и ЕС.

 

Материалът служи за концептуална основа за по-подробна и задълбочена разработка по изказаните тези и констатации.

 

Михаил Найденов