Парламентаризъм

Теоретично погледнато, древногръцката политическа система е била форма на пряко управление (решенията се вземали от еклезията), комбинирана със зачатък на полупредставително управление (дейността на съвета-буле или герузия) и магистрати, които са се намирали под непрекъснат контрол на съвета, а периодично и на събранието.

В Римската сенатска република са съществували демократични актове-отчасти с плебисцитен, отчасти с представителен характер. Голяма роля в нея са имали Народните събрания (комициите), различните видове избори, вземането на решения в Сената чрез мнозинство и др.

През Средновековието в много европейски страни възникват съсловно-представителни институции, своеобразни предпарламенти. Но те са изразявали волята на отделни съсловия, а не на цялата нация.

Подобни представителни институции са били Генералните щати във Франция, Райхстагът и Ландтагите-в Германия, Кортесите -в Испания, Парламентът-в Англия, Сеймът в Полша, Алтингът -в Исландия. В Сеймът през XVII – XVIII в. Е бил въведен принципът “Liberum veto”-свободно забранявам. Използван широко за защита на личните интереси на депутатите, този принцип същевременно е предизвиквал анархия в страната, подривал е държавната власт.

Макар че парламентаризмът е комплексен исторически процес, в който принос имат различни страни, все пак родината на модерната парламентарна система е Англия. Английският пример като най-стара парламентарна демокрация оказва силно влияние върху съвременния парламентаризъм.

През 1265г. е създадено първото в историята на Англия съсловно събрание, получили названието парламент. През първата половина на XIVв. в английския парламент започва обособяване на две камари-горна (на лордовете) и долна (на общините) където заседавали рицарите и представителите на градовете. Английският парламент преживява съществени изменения, особено след 1649г., когато войната между краля и парламента завършва с триумф на представителната демокрация.

В английския парламент с неговата над 730-годишна история речевият етикет е доведен до съвършенство. Парламентарното общуване има своите формули, утвърдени в голяма степен точно във Великобритания.

Там за първи път се извършва еволюцията от кабинети, пряко зависими и отговорни пред монарха, към правителства, политически отговорни пред парламента. Системата на парламентаризма, при която властите са взаимно свързани се свежда до възможността при определени условия монархът да разпуска парламента, а той от своя страна да има възможността да отстранява от власт дадено правителство като му гласува недоверие. При поредната парламентарна реформа от 1911г. тези отношения са уредени.

За първи път се утвърждава правомощието на Камарата на общините да узаконява, да легитимира правителството, като запазва избирателния принцип. Това се счита за най-важното изискване при извършването на промени, без да се търсят революционни алтернативи.

Също във Великобритания през XVIII в. започва развитието на политическите партии от парламентарен тип, което поставя основите на модерните партийни системи. За първи път ясно се разграничават- управляващо мнозинство и опозиция. Голямо значение за развитието на парламентаризма в Европа има и английският Правилник за дейността на парламента-израз на едно либерално разбиране за политиката.

Върху еволюцията на парламентаризма голямо влияние оказват войната за американска независимост и Френската революция. В Американската конституция Конгресът е поставен на първо място и е назован като “първа власт”. Френската революция води до институционализирането на централно, общо и пряко изборно народно представителство, до утвърждаване на “свободния мандат на депутатите”, на гражданските права-свобода, равенство пред закона, свобода на мненията и религията, правна защита срещу произвола на властта и др.

Съпоставен със съсловно-представителните събрания, модерният парламент притежава редица характерни особености:

• 
  Основава се на принципа на народното представителство;
  
• 
  Не е съвещателен, консултативен орган, а орган, който взема решения;
  
• 
  Решенията му подлежат на обнародване от държавния глава, но не могат да бъдат изменяни;
  
• 
  За него е характерен свободният мандат.
  

1. 
   Установяване на дневния ред-поставяне на политическия проблем.
   
2. 
   Политическа подготовка.
   
3. 
   Политическо решение.
   
4. 
   Политическо изпълнение.
   
5. 
   Политическа равносметка.
   

Първата функция-законодателната, е свързана пряко с третата фаза на политическия процес (политическото решение), но има и отношение към втората (политическата подготовка)-чрез законопроекти на отделни депутати и чрез парламентарните дебати и комитети.

Втората функция на парламента-контролът върху изпълнителната власт, се отнася до втората и четвъртата фаза: политическата подготовка и изпълнението. Принципите на отчетност и отговорност на правителството изискват парламентът да бъде информиран за действията на изпълнителната власт. Това става най-вече чрез писмените и устните въпроси и разследванията на парламентарните комисии.

Подобни процедури са свързани с получаването на информация и с обнародването й и следователно допринасят и за третата функция-комуникацията. Тя обаче е специално насочена към първата и последната фаза на политическия процес (поставянето на политическия и политическата равносметка).

Терминът “поставяне на политическия проблем” се прилага към процесите, при които членовете на парламента и правителството на деня приемат, че особени изисквания и интереси повдигат въпроси, които изискват съставянето на ново или внасянето на поправки във вече съществуващо законодателство.

Парламентите в Западна Европа си приличат по това, че до известна степен изпълняват всички тези функции. Но между тях има чувствителни различия, които могат да се обяснят чрез анализ на формалните правила, регулиращи тяхната дейност. Спрямо това за някои парламенти се говори като за силни, а за други (пр. За Френския)-като за слаби. Въпросът за относителната сила на парламентарната институция може да се разбере като се разгледат как варират формалните правила, регулиращи трите главни парламентарни функции.

1. 
   Създаване на закони
   

Самият парламент се определя като институция на законодателната власт. Силен парламент е този, който притежава широк кръг от положителни права при създаването на закони:

• 
  Правото на индивидуалните членове на парламента на законодателна инициатива;
  
• 
  Правото на парламента да гласува годишния бюджет;
  
• 
  Специалната роля на парламента да внася поправки в конституцията;
  
• 
  Когато законодателната инициатива идва от правителството, парламентът да обсъжда не първоначалния правителствен законопроект, а варианта, в който са били внесени поправки от съответните парламентарни комисии.
  

Все пак дори, където парламентите имат първите три права, ролята им в законодателния процес може да бъде ограничена. Например във Петата френска република само някои области от политиката попадат в “сферата на закона”; в другите правителството може да провъзгласява декрети, без да е необходимо одобрението от парламента. В много страни гласуваните от парламента закони могат да бъдат задържани или дори да им бъде налагано вето, защото съгласие за тяхното обнародване трябва да даде по-висша инстанция (както е във Финландия и във Франция).

При някои обстоятелства политически решения могат да се вземат не от парламента, а чрез референдум. Обичайно е също парламентите да делегират законодателна власт на правителството. Освен това може да бъде предвидено законодателната дейност на парламента временно да бъде преустановена с обявяването на извънредно положение (Петата френска република и Република Гърция).

2. 
   Контрол над изпълнителната власт
   

Тази функция има два особени аспекта: принципът на отчитане на правителството пред парламента и принципът на отговорност на правителството пред парламента. При първия парламентът и неговите комисии имат право да изискват присъствието на всеки един член на правителството, както и правото на задаване на въпроси и получаването на информация.

По отношение на правителственото отчитане някои политически области-обществените разходи, външната и отбранителната политика, представляват особен интерес при преценката на относителната мощ или слабост на различните парламенти. Обществените разходи обикновено са предмет на специални процедури независимо дали включват специализирано тяло, което е отговорно пред парламента.

В областта на външната и отбранителната политика официалните разпоредби в повечето страни позволяват на изпълнителния орган по-голяма независимост в действията. Обхватът на парламентарните действия под формата на предварителни консултации или последователни разглеждания е ограничен, макар че обикновено се изисква одобрението на парламента за ратифицирането на договори.

При втория аспект на парламентарния контрол от значения са различията между президентската и парламентарната система по отношение на властта да се назначават и освобождават членове на изпълнителните органи. При парламентарните демокрации относителната мощ или слабост може да се прецени, като се вземе предвид дали постовете на държавния глава, министър-председателя и другите министри се попълват с решение на парламента; дали в допълнение следващото правителство трябва да предостави за одобрение от парламента своята законодателна програма; и дали парламентът може да разпусне правителството с приемането на критично предложение или вот на недоверие.

По-нататъшното ограничаване на действията на парламента може да бъде породено от правилата, които регулират неговата вътрешна организация. Съображения като броя на дните, в които парламентът може да заседава всяка година (най-много 5 месеца за Петата френска република и никакви ограничения в това отношение в Германия, Дания, България, Холандия и др.), и това, дали самия парламент или правителството контролират използването на парламентарното време; дали могат да се задават допълнителни устни въпроси и т. н. Особено значение има системата на комисиите.

Идеята за парламентарния контрол първоначално се прилага по отношение на бюджета на държавата, по-късно по отношение на законността или закономерността на управлението и най-сетне по отношение на целесъобразността на правителствената дейност (като контролът над вътрешната политика предшества този над външната).

3. 
   Комуникационен форум
   

Организацията на парламентарното време, уговорките за устни и писмени въпроси, излъчването на парламентарните сесии в ефира са пряко свързани със третата функция на парламента-комуникационния форум, засягащ степента, до която неговите разисквания пряко влияят върху общественото мнение. Важно значение имат и комисиите.

Парламентът в откритите пленарни дебати функционира като форум на мнения на съществуващите политически схващания и конфликти.

Тази функция едновременно подпомага другите две и има самостоятелно значение. Тя съдейства за прозрачността при правенето на политика и гарантира право на политическо участие.

1. 
   Депутатът е представител на целия народ, а не само на своите избиратели. Те не могат да търсят отговорност за дейността му в парламента, дори когато тя не съвпада с техните интереси; не могат да го отзовават; не могат да му дават задължителни поръчения (чл. 67 от Конституцията на Р България).
   
2. 
   Депутатът трябва да действа в парламента само въз основа на конституцията и на своята съвест и убеждения. Той е защитен от външни влияния и натиск, дори когато е избран от една партия в името на нейните програми и цели. Той защитава само интересите на целия народ. Но това е само на теория.
   
3. 
   В парламентарната практика съществуват причини, които в много отношения правят проблематичен свободния мандат или поне трудно осъществим. Примерно даден депутат може да бъде политически санкциониран от своята партия, като бъде изключен, заради решението си да не се съобрази с нейни поръчения.
   

Една от важните задачи на Правилника за дейността на парламента е да уреди и осигури ролята на малцинството в рамката на принципа на мнозинството, да се защитят политическите интереси на парламентарната опозиция. Упражняваните от малцинството парламентарни права-питания, предложения за промяна на законите, за съставяне на комисии за разследване или за някакво изслушване, общи парламентарни дебати и др., дават на опозицията (и не само на нея) необходимата информация за управлението и възможност да се избегне “тиранията на мнозинството”.

По принцип отделният депутат се свързва с определена фракция. Чрез нея той участва в подготовката на решения и в процеса на тяхното вземане. Всичко това води до своеобразен монопол на политическите партии, който макар и често критикуван не може да се избегне. Партиите си остават решаваща предпоставка за стабилитета на парламентарната форма на управление. Те образуват мост между държавата и социалните групи и сили. Освен парламентарните фракции голяма роля играят и различните комисии и експерти.

Важна роля има и предвиденото свободно огласяване на парламентарните дебати, на позицията на опозицията по различни въпроси, мерките, които се вземат от правителството и т. н. Вярна е сентенцията, че средствата за масова информация могат да съществуват без парламентаризма, но той не може без тях.

Съществуват парламентарни институции от различен тип, които се отличават с редица особености на своите формални структури и на властта, която притежават:

1. 
   В зависимост от характера на политическия режим-президентски, парламентарен (парламентарна република и парламентарна монархия) и полупрезидентски.
   
2. 
   Според структурата на държавата: дали тя е унитарна или федерална.
   

Според метода на формиране на горните палати на федералните парламенти те се подразделят на изборни – сенатите в САЩ, Бразилия, Мексико, Австралия и др. и назначавани – Сенатът на Канада, Бундесратът на Германия и т. н.

Вземането на решения в парламента става чрез различни видове мнозинство: обикновено, наричано още абсолютно – за прието се смята решението, получило повече от половината гласове от присъстващите или от списъчния брой на депутатите; квалифицирано – изискват се 2/3, 3/4, 3/5... от присъстващите, от имащите право на глас или от всички.
Критика към парламентаризма:
Още през XVIII в. Жан Жак Русо прави една от най-радикалните критики на народното представителство. Според него свободата на суверена се загубва, когато той делегира на някого права да решава вместо него (изключение правят страните, разположени на големи територии, но и тогава е нужно народът да утвърди законите чрез референдум). Но в съвременните държави е невъзможно всички въпроси да бъдат решавани с народен суверенитет.

Интересът към пряката демокрация се съживява през 90-те години на XIX в., когато референдумът става популярен и особено през 60-те на XX в., когато “новите леви” преоткриват критицизма на Русо спрямо правителството. Днес тази идея не е толкова популярна, повечето политици и политолози се придържат към тезата на Шумпетер за пряката демокрация като несъвместима с отговорното правителство.

Критиците на народното представителство днес сочат следния парадокс: правителството се създава въз основата на парламентарното мнозинство и така членовете му престават да бъдат независими депутати, които противостоят на правителството. Те с всички сили го подкрепят, за да се задържат на власт. Така законодателната власт започва да се подчинява на изпълнителната.

Другият парадокс е, че всички качества, които се изискват за предизборната борба са съвършено различни от нужните за държавно ръководство. Критикува се също и фактът, че представителството се превръща в доходоносна професия, при която се лобира за интереси, пренебрегващи волята на народа.