Партньорството като механизъм за повишено усвояване на средства от фондовете на ес



Дата11.09.2016
Размер255.82 Kb.
#8975
Партньорството като механизъм за повишено

усвояване на средства от фондовете на ЕС

Иванка Душкова

Съюз за възстановяване и развитие - Хасково

Резюме: Задължително условие за ефективното използване на европейските структурни фондове в нашата страна е развитието и прилагането на различните видове партньорства. Настоящето изследване прави ретроспективен анализ на произхода на партньорството, дефинира смисловото му ядро и посочва неговото значение за устойчивото развитие на регионите. Транспортирането и адаптирането на европейските директиви в българските условия е важно изискване, което води до преки ефекти, до увеличаване на ползите от тяхното приложение и до привличане на алтернативни финансови източници, необходими за финансирането и съфинансирането на проектите. Разработката включва кратко встъпление по темата, след това се изясняват същността и произхода на партньорството и се разглежда ролята на европейските структурни фондове за развитието на регионите. На тази база се прави анализ на взаимодействието между европейските фондове и държавния бюджет, разглеждат се партньорствата на регионално и общинско ниво и се посочват възможностите на публично-частните партньорства за изпълнението на големите инфраструктурни проекти.

Ключови думи: партньорство, публично-частно партньорство, устойчиво развитие, регионална политика, Европейски съюз, структурни фондове, бюджет и децентрализация.

JEL:

Встъпление

Една от важните предпоставки за добрата подготовка на България за членство в Европейския съюз е способността на страната да абсорбира средствата от структурните фондове в рамките на общностната регионална политика.

Сега България изпълнява проекти по предприсъединителните програми ФАР, ИСПА и САПАРД на стойност 980 млн. евро. Около 1,2 млрд. са парите по тези програми за 2004- 2006 г. Тези ресурси трябва да бъдат усвоени до 2009 г., за когато са предвидени последните плащания. Трудностите идват от това, че паралелно с усвояването на парите по предприсъединителните програми ще трябва да се оползотворяват и тези от структурните и ot Кохезионния фонд. За първите три години (засега само те са договорени) това са 2,3 млрд. евро. Основните приоритетни политики на Европа - сближаване (за тях ЕС е предвидил общо 30 млрд. евро) и развитие на селските райони, определят насоката на получените средства. За подкрепа на политиката на сближаване България ще получи около 5,9 млрд. евро (според предишното разпределение тези пари трябваше да надхвърлят 6,6 млрд. евро). Те ще бъдат разпределени за транспортна инфраструктура, за регионална политика, за повишаване на конкурентоспособността и др. Още около 5 млрд. евро ще бъдат предоставени на България по линия на общата селскостопанска политика, като част от тях ще бъдат отделени за общинската инфраструктура1.

Целта на настоящата разработка е да се представят различните подходи, създаващи партньорства, които ще подобрят средата за ефективно усвояване на средствата от европейските структурни фондове на общинско и регионално ниво.

Предмет на настоящата разработка е готовността на българските общини за усвояване на средствата, разгледана през призмата на регионалната политика и бюджетната обезпеченост на планираните проекти.

Глобализацията на икономиката, бъдещата европейска интеграция и новите пазарни условия са определящи фактори за развитието на нашата страна. България има голямата възможност да използва финансирането от международни източници като: Кохезионния фонд, структурните фондове, Европейската банка за възстановяване и развитие, Европейската инвестиционна банка, Световната банка, особено след придобития опит от предприсъединителните източници, ако прояви гъвкавост и адаптивност към променящата се среда.

Основните изисквания за получаване на средства от структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС се изразяват основно в три направления, а именно:


  • ясно разработени стратегически и програмни документи;

  • ефективно функциониращи механизми и процедури за финансов контрол.

Усвояването на тези средства зависи до голяма степен от ефективното използване на партньорствата в областта на регионалната политика. При разработването на стратегически и програмни документи в страната са постигнати известни успехи на всички нива на управление. Плановият процес се извършва на базата на активното прилагане на различните видове партньорства и механизмите за тяхното развитие. От друга страна, комбинирането на европейското финансиране с предимствата на публично-частното партньорство (ПЧП) ще подпомогне и реализацията на тези стратегически и програмни документи и в бъдеще. България има уникалната възможност да развие бързо своята инфраструктура и да осъвремени публичните си услуги, прилагайки потенциала на партньорствата. Основните проблеми, които все още чакат своето решение, са: създаване на необходимата правна рамка; организиране на специално подготвени екипи на всяко ниво; обучение за работа по публично-частно партньорство; фискална децентрализация, която да създаде и насърчи сигурна финансова среда и да осигури подготвени специалисти.

Прилагането на социално-икономическите и особено на публично-частните партньорства за страните в процес на присъединяване към Европейския съюз може да има широк политически и социален отзвук. От гледна точка на правителството тази практика може да намали товара върху бюджета, а в същото време да осигури изграждането на нужната инфраструктура, да повиши икономическата ефективност на проектите, като скъси срока им на реализация, да използва и приложи в максимална степен опита на частния сектор в областта на публичните услуги. Така би се увеличил в значителна степен местният потенциал, би се ускорил икономическият растеж, а голяма част от рисковете биха се прехвърлили върху частните партньори.



Същност и произход на партньорството

Партньорство произлиза от английската дума partnership. Партньорството е фундаментален принцип, който се прилага както в частния, така и в обществения живот на хората. То подпомага и укрепва икономическия и социалния живот, като спомага за стабилното и устойчивото развитие на общността, общината, региона и страната.

Най-общо партньорството може да се определи като споделяне на работа, ресурси, изпитания и сътрудничество между представителите на различни сектори и на различни нива на управление. То се разбира като нещо по-голямо от сумата на неговите части (“заедно сме по-силни”), т.е. като механизъм за постигане на синергия, ефикасност и ефективност. Партньорството е сътрудничество между органите на властта, бизнеса и гражданския сектор, което в страните с развита демокрация се осъществява по определена взаимно договорена схема с цел определяне процеса на планиране, управление и отговорност в полза на дадената общност или на обществото като цяло.

За пръв път партньорството е представено официално в реформата на структурните фондове през 1988 г. Като принцип партньорството е широк термин с възможност за гъвкавост при интерпретирането му. Регламент от същата година го определя по следния начин: „включва тясно сътрудничество между Европейската комисия и всички съответни власти на национално, регионално или местно ниво, определени от всяка страна - членка в Програмата”. Партньорството не само има водещо значение, но е представено от Европейската комисия и като водещ принцип в предприетата реформа, тъй като е планирано да се прилага на всички управленски нива в процеса на изготвянето на политика, т.е. в подготовката, финансирането, мониторинга и оценката. Принципът на партньорството се доразвива през 1993 г., за да включи „икономическите и социалните партньори, определени от страната членка”, в рамките на компетентните институции и власти.

На практика партньорството е административен процес, в който участващите публични власти (а по-късно и други представители на обществото) на различни нива изработват регионални планове за развитие („рамки за подкрепа на общността”), оперират с тях (в „оперативни програми”) и мониторират тяхното изпълнение (в специални съвместни комисии).

Принципът на партньорството се прилага в ЕС като един от принципите за функциониране на структурните фондове, който предполага най-тясното възможно сътрудничество между Европейската комисия и съответните власти на национално, регионално и местно ниво във всяка страна членка – от подготвителните етапи до реализацията на мерките, съфинансирани от структурните фондове. Този принцип изисква прилагането на механизмите на консултации и участие, които да осигурят ефективното включване на организациите и сдруженията на работодателите, профсъюзите, неправителствените организации (НПО), гражданското общество и други заинтересовани страни в планирането и програмирането на регионалната политика. Или, с други думи, за да може да се реализират на практика различните партньорства, са необходими няколко конкретни условия:


  • демократично управление;

  • децентрализация и приложение на принципа на субсидиарността;

  • активно гражданско общество;

  • адекватна нормативна уредба.

Въпреки наличието на редица европейски документи, все още ЕС няма целенасочена обща политика в подкрепа на партньорствата, която да ги регламентира комплексно. В същото време през последните години се наблюдават редица официални изявления на институциите на ЕС, както и редица техни инициативи, които по същество са предпоставки за бъдещото развитие на публично-частните партньорства (ПЧП). Сред тях са възприетите нови техники на отчитане от Евростат, приемането на Зелената книга за ПЧП, обществените поръчки, концесиите и др. Практиката показва, че ЕС не само подкрепя, но при изграждането на трансевропейските транспортни коридори и във водния сектор той е дори страна в партньорствата.

Европейските структурни фондове и развитието на регионите

Финансирането от страна на европейските структурни фондове е насочено към създаване на условия за ускорено и конкурентоспособно развитие на регионите, поддържане на икономическия им растеж и разкриването на нови работни места.

В изпълнение на общите цели, дефинирани в Договора за ЕС, за всеки финансов период Общността определя конкретни приоритетни цели, чието изпълнение се финансира чрез фондовете и други финансови инструменти, като се осигуряват взаимодействие помежду им, координираност между икономическата и социалната политика на страните членки, координираност на националните регионални политики и на националните схеми за съдействие. По този начин всички действия на Общността се насочват към постигане на приоритетните за периода цели, като се определя кои фондове в каква степен и при какви условия допринасят за това. Тези средства не могат да се влагат безразборно или там, където българското общество има най-големи нужди. Множеството ограничения, които се налагат при използването на тези средства, се подчиняват на изискването да се постигнат максимално целите на ЕС.

Структурните фондове предвиждат финансирането на многогодишни програми, свързани със съвместно разработени стратегии за развитие на регионално равнище от страните - членки на ЕС и ЕК, вземайки предвид насоките на Комисията, прилагани в Съюза. Те са насочени към икономически и социални структури с цел:



  • развитие на транспортната и енергийната инфраструктура;

  • развитие на телекомуникационния сектор;

  • подпомагане на фирмите и предоставяне на обучение на техните служители;

  • разпространение на инструментариум и ноу-хау за развитие на информационното общество.

Регионалната политика на Европейския съюз е основана на финансова солидарност, доколкото част от приноса на всяка от страните членки към бюджета на Общността се насочва към по-слабо развитите региони. За периода 2000- 2006 г. тези прехвърляния ще възлизат на една трета от бюджета на Общността 2:

  • 195 млрд. евро ще бъдат предоставени от структурните фондове (Европейски фонд за регионално развитие, Европейски социален фонд, Финансов инструмент за развитие на риболова и селското стопанство, Гаранционен фонд);

  • 18 млрд. евро ще бъдат предоставени от Фонда за социално и икономическо сближаване (т.нар. Кохезионен фонд).

Оползотворяването на тези средства изисква осигуряването на необходимото съфинансиране от страните членки. Ресурсните затруднения, с които се сблъскват държавите през последните десетилетия, промениха фокуса на европейските демокрации и го насочиха към общността и нейния вътрешен потенциал. Така започна глобалният процес на търсене на вътрешни резерви, разкриване на нови възможности и собствен потенциал, който до този момент бе територия единствено на държавата. Глобалните социално-икономически промени фокусираха вниманието на държавните, регионалните и местните власти върху регионалното развитие, което цели подобряването на социалната и икономическата среда на базата на активното използване на алтернативни методи и подходи в тяхното управление и финансиране. Рязко променящата се международна среда и ролята на държавата доведоха до все по-активното прилагане на различните видове партньорства между публичния и частния сектор в регионалната политика с цел осигуряване балансирано развитие на регионите.

Европейските фондове и държавният бюджет

За разлика от проектите, които се осъществяват със средства от ФАР, ИСПА и САПАРД, обектите, които ще се изграждат със средства от Кохезионния фонд и структурните фондове, имат времеви хоризонт и не могат да бъдат бавени. Строителството трябва да се помести в сроковете, а търговете ще бъдат обявявани по Закона за обществените поръчки, който след обновяването си трябва да започне да действа от юли 2006 г. Тогава ще влезе в сила и Законът за концесиите.

Същевременно българското правителство като член на Общността ще трябва да внася определени средства в европейския бюджет. Тези вноски най-вероятно ще са около 2 милиарда евро за седемгодишния период от 2007 до 2013 година и ще трябва да бъдат внесени, независимо от усвояването на средствата, отпуснати от ЕС.

От друга страна, програмите и проектите, които ще се финансират от ЕС, ще имат нужда от българско съфинансиране. Или най-общо казано, българският бюджет ще трябва да отделя допълнителни средства, за да се получават пари от европейските фондове. Минималното съфинансиране от българския бюджет е поне 15 %. Държавният бюджет трябва да мобилизира 700 млн. евро за 7-те години. Като имаме предвид инвестиционния компонент на консолидирания бюджет, който нараства с повече от милиард лева през 2004 г., а за 2006 г. е записано 2,2 млрд. лева. Спорен е въпросът дали националното съфинансиране трябва да се приеме (изцяло или частично) за разход и съответно с него да се намали нетният размер на финансирането от ЕС, или не.



За периода 2007-2009 г. общата сума на финансиране от предприсъединителните фондове за България е 2300 млн. евро3. Очаква се между 2007 и 2013 година на българското правителство да бъдат отпуснати почти 11 милиарда евро по програми на Европейския съюз. Разбира се, имайки предвид досегашния опит на българската администрация с европейските фондове, е невъзможно да се използват изцяло средствата, отпуснати от ЕС. Вероятно усвоената сума няма да надхвърли 80 %.

Отчитайки финансовата ситуация, може да се заключи, че ангажиментите ни, свързани с осигуряване на съфинансирането и на задължителните вноски, стават доста сериозни. Друг проблем, който може силно да намали процента на усвояване на средствата, е ограниченият ни опит при управлението на големи програми и финансови потоци.

Тази нова ситуация за нашата страна налага да се търсят и прилагат нови решения и нови подходи. Партньортствата са едно от възможните решения в условията на силно ограничени публични финанси.

Прилагането на принципа на партньорство само по себе си е механизъм за повишаване на капацитета за усвояване на средства от фондовете на ЕС. Усвояването на значителните по размер средства по структурните фондове и Кохезионния фонд не би било възможно без да се мобилизират усилията на широк кръг от местните и регионални партньори, т.е. на цялата общност, за разработването и предлагането на голям брой висококачествени проекти. В пазарната икономика финансовите средства са съсредоточени основно в частния сектор. Здравите местни и регионални партньорства с частния сектор откриват пътя към частното съфинансиране, с което ще се осигуряват допълнителни средства за реализация на местните и регионални проекти.



Партньорствата в регионалната политика

В процеса на стратегическото планиране на регионалната политика и програмирането са привлечени голям брой социално-икономически партньори и неправителствени организации с цел постигане на по-голяма прозрачност, обективност и ефикасност на цялостния процес.

Съществуват разнообразни партньорства: на национално и местно ниво, джойнт партньорства, между малкия и големия бизнес, между неправителствените организации, профсъюзите и др. При разработването на регионалната и местната политика се използват основно социално-икономическите партньорства.

Социално-икономически партньорства се изграждат между властта и нейните социално-икономически партньори с цел разработване и изпълнение на конкретни политики, обслужващи различните нива на управление.

В България социално-икономическите партньорства като цяло са значително по-развити от публично-частните партньорства. Социалните партньори участват при формирането и реализацията на различните секторни и регионални политики на национално, регионално и местно ниво. Основните структури на тези социално-икономически партньорства са най-често различните обществени съвети, създадени, за да се обединят усилията на основните актьори за подобряване на управлението, реализацията и мониторинга на политиката на даден сектор. Практиката показва, че консолидирането и функционирането на подобни обществени органи в страната е доста разнообразно. Понякога те се регламентират от нормативни или поднормативни документи, какъвто е примерът със Закона за регионалното развитие и регламентираните в него регионални съвети за развитие, областни съвети за развитие и общински групи. В други случаи подобни обществени съвети се сформират на базата на споразумения и договорености между заинтересованите страни. Проблемът е, че тези съвети не се използват рационално. Не се използва потенциалът и на отделните техни членове, макар че, съгласно изискванията на Закона за регионалното развитие, разработването на областните стратегии, регионалните и общинските планове за развитие се извършва с широкото участие на представители на гражданското общество4.

Забавянето на Националната стратегия за регионално развитие с няколко месеца, продължилият доста дълго изборен процес и непрекъснато променяните сроковете за планиране объркаха в голяма степен плановия процес в страната. Много от стратегическите документи бяха подготвяни в разменен порядък или се работеха успоредно. Координацията се извършваше хаотично, а това налагаше нови преработки, дописвания и съгласувания на разработени и одобрени вече планови документи.

Въпреки закъсненията в цялата страна, може да се каже, че всеки регионален план за развитие се разработи на базата на широко партньорство и обсъждания. Примери за разработени областни стратегии за развитие с участието на широк кръг социално-икономически партньори също са факт. В областите Бургас, Стара Загора, Ямбол, Сливен, Ловеч, Габрово, Хасково и Североизточния район за планиране се работеше по конкретни проекти, чиято основна цел бе установяването на партньорски контакти при разработването на местните и регионалните политики.

В процеса на планиране партньорският подход най-масово се пренебрегваше от общините. Много от общинските ръководства възложиха разработките на общинските си планове за развитие на експерти, които планираха мерките съобразно личните си виждания и компетенции, без прякото включване на социално-икономическите партньори. Този пропуск слага своя отпечатък не само при изработването на политиките, но и при тяхната реализация, защото партньорството в регионалната политика е дългосрочен процес, който ще се доразвива особено активно в процеса на реализация на политиките, при които е необходимо обединяване на ресурсите. Главният инструмент за реализиране на този подход е осъществяването на партньорство, което ще обедини местния потенциал на общините, частния сектор, неправителствените организации и ще осигури тяхното целенасочено, организирано използване в приоритетните области.

Ролята на партньорствата на общинско равнище

За постигне целите на регионалната политика основна роля ще играят общините и тяхната готовност за разработването и реализирането на проекти, които ще се финансират от структурните фондове. За да се постигне това изискване, трябва да се намери решение на трите основни предизвикателства, стоящи пред общините:



  • изграждане на капацитет;

  • подготовка на проекти;

  • подготовка за използване на финансови инструменти и публично-частни партньорства.

В новите условия общините трябва да разчитат в много по-голяма степен на собствения си капацитет и ресурси за финансиране подготовката на проектите и тяхното съфинансиране. От една страна, това означава, че при съставянето на бюджетите общинските съвети, въз основа на определените приоритети, трябва да осигуряват средства за разработване и съфинансиране на приоритетните за общината проекти. От друга страна, се изисква възприемането на активна позиция за мобилизиране на алтернативни ресурси чрез създаването на партньорства както с неправителствените организации, така и с частни фирми за акумулиране на средства и ресурси. Друг подход за осигуряване на финансови средства е кооперирането между няколко общини, между държавни структури, общини и частен бизнес. За реализирането на тези възможности са необходими нови финансови източници, форми за обединяване и инвестиране в конкретни проекти.

Световната практика е доказала, че при фискалната децентрализация средствата се използват по-ефективно и в същото време се създават предпоставки за акумулиране на допълнителни средства. Забавянето й в нашата страна ще доведе до възникването на редица затруднения при усвояването на структурните фондове. Необходими са бързи мерки, осигуряващи подготовка, ангажираност и инициативност от страна на общините за прилагане на новите изисквания. Въвеждането на предприемаческия подход в общините ще ги направи по-ангажирани, по-отговорни и по-инициативни. Трябва да се отчита и фактът, че редица общини не притежават добра икономическа база и следователно не могат да реализират необходимите им средства по пътя на собствените си приходоизточници, така че е необходима и трезва преценка на ситуацията.



За реализация на финансовата децентрализация е необходимо:

  • да се направи ясно разграничение на отговорностите по отношение на съфинансирането между централните държавни органи и общините;

  • да се регламентират механизмите стимулиращи участието на частния сектор и междуобщинското коопериране за мобилизиране на ресурсите на местно равнище.

Тези стъпки биха ускорили инвестиционните процеси в общините, биха осигурили инфраструктурното им обновление, чрез привличане на частните финансови ресурси и трансформирането им от свободни парични ресурси в „работещ” капитал.

Според Националната стратегия за регионално развитие за задълбочаване на процеса на финансовата децентрализация са необходими редица промени, които ще предоставят правомощия на общините при определяне размера на местните данъци, както и вида и размера на местните такси; при определяне на трайни законови собствени приходоизточници; за приемане на законодателство, регламентиращо облекчени процедури за емитиране на дълг от общините; по-голям достъп на гражданите и фирмите до информацията за бюджетните прогнози и резултатите от изпълнението на общинските бюджети; подобряване на условията за даване на общинска собственост под наем с цел създаване на инвестиционен климат, насърчаващ развитието на малкия и средния бизнес; изграждане на публично-частни партньорства за финансиране на съвместни проекти за регионално и местно развитие и други.

Оперативните програми като форма на финансово съдействие от структурните фондове обхващат серии от съвместими дългосрочни мерки, които могат да се прилагат с помощта на един или няколко структурни фонда, на един или повече финансови инструмента и Европейската инвестиционна банка. В този случай се прилага т.нар. интегриран подход в отделни общини (изразен чрез разработването на Индикативни финансови таблици) с оглед кандидатстването им с конкретни проекти за финансиране от различните фондове; провеждане на диференцирана политика за балансирано регионално развитие; развитие и усъвършенстване на националната и регионалната инфраструктурна съоръженост (европейски транспортни коридори, ГКПП, телекомуникации) с оглед бързото приобщаване на страната към европейското пространство; насърчаване развитието, кооперирането и сътрудничеството в трансграничните райони и зони; създаване на институционална инфраструктура, подпомагаща социално-икономическото развитие и предприемаческата активност в отделните региони; създаване на национални фондове за регионално развитие, чрез които да се осигури участието на страната в програмите за регионално сътрудничество, съфинансирани от ЕС.

Фигура 1.

Националната оперативна програма за регионално развитие е основният програмен документ за ресурсно осигуряване на регионалното развитие. В него са посочени приоритетните области за постигането на устойчиво развитие на регионите в страната, с които трябва основно да се съобразяват местните и регионални партньорства.

Изоставането на нашата страна в областта на общинските инвестиции е факт. Какво е състоянието на общинските инвестиции спрямо другите европейски страни, може да се види от посочените по-долу фигури (вж. фигура 2 и фигура 3)5.

Фигура 2.

Фигура 3.

Данните недвусмислено показват, че липсата на реални финансови ресурси в общините и тяхното използване за подобряване на инфраструктурата и социалната среда за населението е проблем от стратегическа важност за успешното усвояване на фондовете.

Другото предизвикателство е подготовката на проекти и готовността на общините да предлагат добре разработени проекти, които да бъдат финансирани от структурните фондове. Досегашният опит в осъществяването на проекти дава възможност да бъдат направени някои основни изводи за най-често срещаните грешки и слабости. Те могат да бъдат обобщени, както следва:


  • беден и незадълбочен анализ на съществуващата ситуация;

  • недостатъчно ясна стратегическа рамка;

  • недостатъчно добро планиране;

  • формулиране на неясни или нереалистични цели;

  • трудно установяване на влиянието на проекта;

  • предлагане на краткосрочни действия без ясна дългосрочна визия;

  • недостатъчно съобразяване с потенциалните рискове при осъществяването на проекта;

  • пренебрегване на факторите, които са свързани с дълготрайната устойчивост на проекта и ползите от него;

  • неточна и непълна документация по проекта;

  • предложения за проекти, които не са релевантни за бенефициентите.

Тези проблеми, допълнени с финансовите затруднения на общините, са сериозна заплаха, която може да се превърне в препятствие за устойчивото и балансирано развитие на регионите, както и за ефективното използване на структурните фондове.

Трябва да се отбележи, че има известен напредък в обвързването на планираните средства с необходимите за тяхното реализиране финансови ресурси на общинско равнище. Досега общинските планове се разработваха без ясна връзка между необходимите и планираните за тяхната реализация средства. Връзката „мерки – бюджет” на практика не съществуваше. За пръв път в приключилия вече планов процес разработването на идентификационните финансови таблици постави основите на известно обвързване между планираните дейности и финансовите ресурси. В общинските планове (в индикативните финансови таблици) вече се описват всички мерки, дейности и финансовите разчети за тяхното постигане. На тази база ще се подготвят и проектите, за които ще се отпускат средствата. Част от общинските проекти се залагат в регионалните планове на шестте района за планиране и в НОПРР, чрез които реално ще се разпределят средствата. Друга част се включват в секторните оперативни програми. Стремежът на общините е повече техни проекти да бъдат включени в националните оперативни програми, защото така те ще имат по-голям шанс да получат финансиране за своите проекти.

Разбира се, това съвсем не е достатъчно. Не е ясно какви са изискванията за съфинансиране при различните видове проекти и различните групи общини? Какво реално ще се признава за съфинансираща вноска? Как ще се заделят и обезпечават тези средства и в какви срокове? Какъв финансов план трябва да разработва общината? Какво ще се случи, ако общината не може да внесе дължимото съфинансиране? Какви са условията за отпускане на държавна субсидия за подпомагане на общините в съфинансирането? Остава открит и въпросът за осигуряване необходимите за разработването на техническата документация финансови ресурси.

Създаването на фонд за съфинансиране при безвъзмездно отпускане на средства от ЕС е едно от възможните решения, който обаче не може да бъде панацея за многобройните проблеми, които най-чуствително се усещат на ниво община. Съгласно изискванията за осигуряване на необходимата подготовка за усвояване на структурните фондове е важно да се осигурят:



    • средства за изпълнение идеите на проекта вместо напасване на проекта според наличните средства;

    • добре обосновани и добре подготвени предложения за проекти (подкрепени с проучвания и планове);

    • прецизно планиране на средствата (устойчивост и съфинасиране);

    • насърчаване на сътрудничесвтото (многостранни проекти, микро-регионални проекти).

Тези нови подходи налагат да се осигури гъвкавост на подкрепата в зависимост от характера на инвестиционните проекти и финансовото състояние на отделните общини.

В България в настоящия момент, участието на частния сектор в изпълнението на програмите за регионално развитие е доста ограничено. То се свежда основно до съфинансирането на проекти с крайни бенефициенти МСП. Почти липсват съвместни проекти между местните власти и частния капитал в сферата на публичните услуги. Ето защо публично-частните партньорства са особено важни за използването на структурните фондове.



Публично-частните партньорства и тяхната роля за изпълнението на големи обществени поръчки

В Европейския съюз публично-частните партньорства (ПЧП) се възприемат предимно като нова форма на организиране на обществени поръчки, която обхваща провеждането на тръжната процедура и следенето на изпълнението на поетите ангажименти от партньорите до завършването на обекта по проекта. Липсата на опит в подобни проекти е едно от основните предизвикателства пред публичния сектор, което изисква укрепване на административния капацитет, по-конкретно инвестиции от страна на публичния сектор за запознаване с принципите на ПЧП и развитие на умения за работа със съответните тръжни процедури.

Съществуват доказателства, че организирането на обществени поръчки на принципа на ПЧП осигурява по-добри резултати в сравнение с възлагането на обществени поръчки посредством традиционните тръжни процедури. От друга страна, не бива да се приема и тезата, че ПЧП е панацея, защото това партньорство не е подходящо за всички случаи. Приложението на ПЧП в ЕС се е утвърдило при изпълнението главно на обществените поръчки в определени сфери като: изграждане на физическа инфраструктура, изпълнение на сложни инвестиционни проекти и публични услуги.

Отчитайки тази тенденция, особено важни за развитието на публично-частните партньорства, регионалната политика и секторните политики в България са Методическите указания за попълване на проектна документация, оценка и управление на инвестиционните проекти, които са допълнение към „Указанията относно съставяне на проектобюджета за 2006 година”, издадени от Министерство на финансите (ДР № 4/ 28.06.2005 г.). Тяхната цел е да подпомогнат експертите от първостепенните, второстепенните разпоредители с бюджетни кредити (ПРБК, ВРБК) и общините в Република България при попълването на проектната документация, регламентирана в Приложение № 8а, 8б и 8в от „Указанията относно съставяне на проектобюджета за 2006 година”, както и при оценката, приоритизирането и управлението на инвестиционните проекти, които ще кандидатстват за финансиране със средства от Републиканския бюджет през 2006 година. Реализирането на отделните стъпки, заложени в указанията, ще позволи на Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити и на общините, като изхождат от единни критерии (съответствие със стратегически цели, очакван положителен ефект от реализацията на проекта, оценка на нивото на управление на проекта), да определят и да класират по приоритетност конкретните инвестиционни проекти, които ще кандидатстват за финансиране в рамките на ежегодно предвижданите със Закона за държавния бюджет на Република България субсидии за капиталови разходи, а също така да анализират възможностите за получаване на финансови средства от други източници извън Републиканския бюджет.

Изградената Дирекция „Управление на средствата от Европейския съюз” към Министерството на финансите е онова централно звено, което ще представлява държавата по отношение на управлението на средствата от европейските структурни фондове. Работата на централното звено е да разработва и разпространява необходимата за регламентирането на процеса документация, да консултира институциите, да е наясно с препятствията и да може да ги решава.

Прилагането на стандартни подходи е особено важно при:



  • избора на проект;

  • оценяването му;

  • изготвяне на общ вариант на договора;

  • механизмите на разплащане.

Този подход ще е улеснение за всички бъдещи концесионери и публично-частни партньорства, защото изяснява процедурите и изискванията към тях.

Друг документ, регламентиращ публично-частните партньорства в държавния сектор, са Вътрешните правила за публично-частните партньори на Министерството на икономиката и енергетиката, публикувани в средата на 2005 г. Те са разработени с цел определяне на вътрешния ред и организацията на работа на Министерството на икономиката и енергетиката във връзка с прилагането на различни форми на публично-частно партньорство.

Посочените два документа са сериозна крачка напред, защото те определят в голяма степен механизмите за създаване на конкретните публично-частни партньорства.

За успешното прилагане на новите подходи и регламентации е особено важно да се познават и трудностите, с които се сблъскват европейските страни при прилагането на ПЧП. Както вече споменахме, в практиката на ЕС има малко примери, при които грантовото финансиране от бюджета на ЕС се съфинансира от частни източници. Правителствата на страните членки предпочитат това да става с публични ресурси от националните бюджети. Реално не съществува причина, поради която правителствата да се въздържат от съфинансиране на грантовете от бюджета на ЕС с частни ресурси, подобни намерения са дори насърчавани в редица официални изявления на висши представители на европейската администрация. На практика обаче дискутираната схема на съфинансиране от страна на частния партньор се използва рядко. Причините за това биха могли да се сведат до няколко:



    • несигурност относно документацията и протичането на тръжните процедури по избора на частния партньор;

    • усложняване на процеса по осигуряване на съфинансирането;

    • съфинансирането на еврогрантовете със средства от националните бюджети на страните членки е много по-лесно от организирането на тръжни процедури за избор на частен партньор;

    • малкото прецеденти на подобни практики също допринасят за предпазливостта на правителствата на страните членки от използване на подобни „хибридни” инструменти.

Имайки предвид комплексния характер на публично-частните партньорства, съществува потенциално напрежение между нуждата да се поддържа прозрачност и конкуренция, от една страна, и сложните структури, които възникват в договорите за публично-частните партньорства и преди всичко за концесиите – от друга.

Липсата на комплексна публична политика в областта на партньорствата, на специализирана нормативна уредба, на ясни регламенти, определящи различните форми на партньорства и изискванията към тях, затрудняват приложението на партньорствата в България. Проблемът се мултиплицира от „несъзнателните” пропуски относно: осигуряването на предварителен задълбочен анализ от независими експерти, осигуряване на условията за провеждане на коректна тръжна процедура за избор на изпълнител, защита на публичните интереси в договорните споразумения, прозрачност на информацията и прецизен последващ контрол на сделката. Всичко това, допълнено със слабото познаване на европейския и световен опит, липсата на достатъчно систематизирана информация и анализи по темата за партньорствата, създава доста препятствия и притеснения за успешното им приложение в практиката.

За да може България да ползва средствата от еврофондовете, е необходимо да бъдат отчетени всички плюсове и минуси на различните видове партньорства и да се изгради един комплексен механизъм за програмиране, управление, разплащане, мониторинг, оценка и финансов контрол на усвояване на средствата, тясно свързан с планирането и програмирането на регионалната политика.

България се намира в период на преход, в който изграждането на различни партньорства на национално, регионално и местно ниво между представителите на публичния и частния, както и неправителствения сектор ще доведат най-бързо и ефективно до реална промяна на обществената ни действителност.

Изложената концепция прави опит за обединяване на различни подходи и механизми, на базата на прилагането на предприемачески подходи, разширени правомощия, подобрена координация и контрол, за разкриване на съществуващия потенциал, възможности и ресурси за ефективно местно и регионално развитие.

Литература

Ангелов, Г., Европейските фондове и държавният бюджет, сп. „Преглед на стопанската политика”, бр. 266, Институт за пазарна икономика, 2006.

Методически указания за разработване на Областните стратегии за развитие, МРРБ, 2004.

Национална оперативна програма „Регионално развитие”, МРРБ, 2006.

Национална стратегия за регионално развитие, МРРБ, 2005.

Стоянов, Яв., Партньорство в планирането на регионалната политика, сп. „Публична администрация”, бр.4, 2004.

Куклиш, П., Принципът на субсидираността, Децентрализация и интеграция: регионално и местно управление, С., 2004.

Христов, Хр., Развитие на организациите в публчиния сектор, сп. „Управление и устойчиво развитие”, кн. 3-4, Лесотехнически университет, 2006.

Жерар, М., Развитието на регионализацията и присъединяване към Европейския съюз: сравнителна перспектива, „Децентрализация и интеграция: регионално и местно управление, С., 2004.



Василева, М., Регионална политика и законодателна реформа, в. „Строителство Градът”, бр.11 от 20.03.2006 г.

Структурни инструменти на ЕС: Възможности за общинските власти, Пенчева, Боряна, директор на дирекция „Управление на средствата на ЕС”, Министерство на финансите, Международен семинар на Банка ДСК, 21.02.2006 г.

Challenging the Professions: Frontiers for Rural Development, London: Intermediate Technology Publication, 1993.

Development planning, concepts and tools for planners, managers and facilitators, Reidar Dale, 2004.

Information note on chapter 21 „Regional policy and co-ordination of structural instruments” on enlargement negotiations”.

Local government today, Manchester and New York: Manchester University Press, Chandler, G.A., 1996.

Mobilizing Communities for Participation Empowerment, Cohen, Sylvie in Jan Servaes at al, 1996.

Poverty and livelihoods: whose reality counts?, Environment and Urbanization, 1995.

Public Private Partnerships Guidance Note: Department of the Environment and Local Government, Ireland, 2000.

Public Private Partnerships, Akintola Akintoye, Matthias Beck and Cliff Hardcastle Publisher: Blackwell Publishing, Oxford, 2003.


1 Вж. В. „Строителство Градът”, Василева, М., бр.11 от 20.03.2006 г.

2 Вж. Регионална политика на ЕС, Фондация за развитие на предприемачеството, www.fed-bg.org/bg/project_1.html

3 Вж. Структурни инструменти на ЕС: Възможности за общинските власти, Пенчева, Б., Директор на дирекция „Управление на средствата на ЕС”, Министерство на финансите, Международен семинар на Банка ДСК, 21.02.2006 г.

4 Вж. „Методически указания за разработване на Областните стратегии за развитие”.

5 Международен семинар на Банка ДСК, 21.02.2006 г., Димчо Михалевски, заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството.




Каталог: alternativi -> br10
alternativi -> Гл ас д-р Мая Ламбовска
alternativi -> Балансираните карти за оценка доц д-р Огнян Симеонов
br10 -> Ванина Ванева Миланова – Джанони Редовен докторант към катедра „Управление на социално-културната сфера”
br10 -> Преструктуриране – продуктивност – устойчиво развитие на икономиката
br10 -> Ст н. с д-р Лилия Чанкова
br10 -> Селският туризъм същност, опитът на Италия и фактори, обуславящи неговото развитие в България
br10 -> Eлементи на промоционния микс, на които разчитат организациите, произвеждащи сладкарски изделия в Eгипет, при прилагане на промоционните си стратегии
br10 -> Раздробяване и безплатно раздаване на акции и значението на счетоводната информация Практическо изследване
br10 -> Особености на системите за ранна диагностика на кризисното състояние в банковия сектор
br10 -> Вътрешно-системни връзки в технологията на научното изследване проф д. ик н. Пано Лулански унсс, катедра „Управление на социално-културните дейности”


Сподели с приятели:




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница