Планът за разорение на България

Формулиране на потребностите

България се нуждае от задълбочена програма за реформи, която бързо да въведе ефективно, пазарноориентирано управление в нейните предприятия и конкуренция в рамките на всеки един отрасъл. Усилията това да стане в рамките на съществуващата система на държавна собственост, монополна структура и бюрократично управление са обречени на провал. Както и да се модифицира, основната система, която безжалостно съсипа българските предприятия и прахоса националните ресурси, не може да се очаква, че ще възстанови нито едно от двете. Подобни опити бяха правени и в други страни, но имаха слаб успех. При сравняване на съответните икономически показатели в следвоенния период става ясно, че страните, чиито икономики се изграждат предимно върху частни, ориентирани към печалба фирми, функциониращи в условията на конкурентни пазари, са постигнали значително по-висока степен на материален просперитет, здравеопазване, образование и чистота на околната среда, отколкото онези, които разчитат на обществена собственост и правителствен контрол. Процесът на приватизация, при който притежаваните от държавата средства и предприятия се прехвърлят на собственици и управители от частния сектор, предлага на България един стегнат и системен начин за реформиране и преструктуриране на нейните промишлени предприятия по най-бързия начин и на най-ниска цена.

Въпреки това предизвикателството на приватизацията, пред което е изправена България, е героично по своите размери и ако тази приватизация бъде осъществена, ще представлява без съмнение най-амбициозното начинание, което някоя страна е правила. Нещо повече, тя ще трябва да бъде осъществена в една социална, законодателна и административна среда, която в значителна степен е по-малко приспособима, отколкото в страни с много успешни, макар и много по-умерени прива­тизационни програми. Докато успешните приватизационни програми в други страни включваха не повече от две дузини пълни приватизации за един период от няколко години, България трябва да приватизира хиляди предприятия за кратък период от време, ако иска да промени към по-добро икономическия упадък, в който сега се намира.

За да отговори на това предизвикателство, България ще трябва първо, да направи уникални административни приготовления за осъществяването на тази задача по възможно най-бърз и всеобхватен начин и второ, да направи значителни промени в своята законодателна, валутна и данъчна система, за да си осигури успешното осъществяване на програмата и пълното реализиране на потенциалните предимства на една система на частен предприемачески бизнес, функциониращ в условията на конкурентен пазар.

Задача на тази глава е да направи някои предложения, които биха могли да доведат до осъществяването на тези цели.

Досегашни резултати

Българският народ вече се ангажира с прилагането на една програма за приватизация, като известни неголеми ресурси вече бяха трансформирани в рамките на сферата на обслужването. Първоначалният задвижващ законодателен фактор за осъществяването на програмата за приватизация е Указ 56, влязъл в действие през януари 1989 година и след това изменен с цел да се насърчи и подкрепи превръщането на държавните предприятия в акционерни дружества и да се допуснат чуждест­ранно участие и инвестиции в български компании. Въпреки че на практика не се получи никаква приватизация в рамките на тази програма, тя позволи и насърчи компаниите да продължат с налагащото се преструктуриране, което ще създаде условия за тяхното прехвърляне в ръцете на частни собственици и инвеститори, щом бъде узаконена частната собственост. В допълнение към това, Правителството прие Постановление 36, което позволява на централните и местни власти да предоставят за стопанисване малки обекти в сферата на търговията, обслужването и туризма на частни лица под формата на аренда за различен период от време. Както бе отбелязано по-горе, мораториумът на парламента временно преустанови всякакво прехвърляне на имоти, което можеше иначе да става по силата на тези два законодателни акта.

Въпреки че мораториумът остава в сила, правителството подготви законопроект, необходим за създаването на условия за обширна и стегната програма за приватизация. Наречен "Закон за преобразуването и продажбата на държавни и общински предприятия" (който за по-кратко ще наричаме само "Законът"), този закон ще позволи продажбата на малки предприятия от търговията и услугите и реорганизиране на по-големите предприятия в акционерни дружества, чиито акции ще се продават на частни инвеститори, както български, така и чуждестранни.

За да осигури условия за тези продажби, Законът предлага създаването на Държавна агенция по собствеността, подчинена пряко на Министерския съвет. Щом едно предприятие бъде определено за приватизиране, то ще се предоставя на агенцията за оценка и реорганизация. Законодателството ще даде на агенцията и правото да назначава временна управа, която да замества дотогавашните ръководители на предприятието докато новите собственици изберат свои мениджъри. Когато предприятието бъде готово за продажба, агенцията обявява това, както и датата, на която ще се извърши продажбата (за малките предприятия), или продажбата на акции (за по-големите предприятия). При продажбата на малки предприятия печели този, който предложи най-голяма сума. За по-големите предприятия ще се предлагат акции на предварително определена цена чрез банка, посочена от агенцията. Известни количества от акциите може да бъдат заделени за продажба на работещите в предприятието, като за тяхното закупуване се предоставят безлихвени заеми със срок на изплащане три години. Агенцията ще определя също броя на акциите, които ще се предлагат на чуждестранни инвеститори.

Не е сигурно кога този законопроект ще бъде одобрен от парламента и дали реформите, които ще се въведат с него, ще разсеят многото опасения, довели до налагането на сега действащия мораториум. В по-голямата си част този законопроект се придържа към някои от общите препоръки, които ще бъдат изложени в тази глава.

Варианти на реформата

Всяко проучване на приватизационната дейност в страните по света ще покаже важното влияние, което политическите фактори имат за успеха или провала на която и да е програма за приватизация. Наистина, при едно обширно проучване на подобни програми става ясно, че онези страни, които са успели в създаването на жизнеспособна програма за приватизация, са страните, разработили подходи и механизми, решаващи политическите трудности преди да започне изпълнението на програ­мата. Обратно, провалът на страните с добри намерения, обикновено се дължи на политическо противопоставяне. Поради тази причина експертите по приватизация неизменно подчертават необходимостта от постигане на политически консенсус, като задължителна предпоставка за успех, позовавайки се на това, че приватизацията е преди всичко и най-вече политически процес с икономически последици. За жалост, повечето страни, заели се с осъществяването на амбициозни програми за приватизация, пренебрегват това просто правило и много скоро се оказват изправени пред политически пречки. Действуващият сега мораториум върху приватизацията, показва, че България не прави изключение от това правило.

За да се обърне по-специално внимание на тези политически трудности, тази част от главата ще бъде разделена на три раздела. Първият от тях - Свеждане до минимум на политическите пречки - ще предложи някои административни подготвителни мерки, които биха помогнали за деполитизирането и дебюрократизирането на процеса на приватизация, така че програмата да може да се придвижи напред възможно най-бързо. Другите два раздела - Възможности и процедури за приватизация и Техника на приватизиране - ще съсредоточат вниманието върху механиката на процеса и как различните технически похвати могат да бъдат прилагани при внушителното количество на възможностите, които са налице в България.

Свеждане до минимум на политическите пречки

Както бе отбелязано по-горе, българската програма за приватизация бе спряна в резултат на широко разпространено убеждение, че някои от извършените вече или в процес на извършване приватизации са били осъществени по начин, който е позволявал на лица с известно влияние лично да се облагодетелстват от процеса. Беше споменато за продажба на имоти по преференциални цени на служители, мениджъри или отделни частни компании, създадени от мениджъри на предприятието, ко­ето продава имотите. При разглеждането на тези случаи много от анкетираните лица посочваха липсата на ясни правила и задължителни процедури като основна причина за появата на проблема. Те също посочиха съществуващи правила, които по-конкретно позволяват служители на предприятия, институти или учреждения да заемат ръководни постове в частни фирми, пряко осъществяващи бизнес с техния основен работодател. Въпреки че задачата на тази глава не е да определя верността на тези твърдения, фактът, че толкова много хора и политически лидери им вярват, подсказва, че процесът на приватизация трябва да бъде променен, за да успокои тези опасения, и трябва да бъдат въведени процедури, с които да се намалят до минимум възможностите за несправедливо упражняване на привилегии или власт.

Правила за гарантиране на честността

Подобни грижи съвсем не са уникални за България, а по-скоро са типични за подобни проблеми, които се появяват навсякъде по света, когато правителството влиза в търговски контакт с частните интереси. Признавайки огромните скрити възможности за измама и нечестност при подобни контакти, всички западни правителства са въвели поредица от процедури за гарантиране на честността на процеса. Типично е подобни процедури да се използват за насочване и регулиране на прави­телствени покупки от частния сектор. Без такива правила ще съществува изкушението за служители да купуват продукцията или услугите на собствените си предприятия, на свои приятели, роднини или политически съмишленици, както и от хора, които са готови да дадат подкуп. Във всички случаи в крайна сметка правителството плаща повече отколкото би трябвало за продукция с по-ниско качество. В повечето западни страни нарушенията на правилата се наказват като криминално престъпление. Министерството на правосъдието на Съединените щати създаде отдел за борба с незаконни доставки, който преследва както обществени служители, така и бизнесмени, нарушаващи тези закони.

В случая с приватизацията се появява обратен на този проблем. Вместо да купува продукция, правителството продава имоти и съществува изкушението тези имоти да се продадат на по-ниска цена на по-слабо квалифицирани лица или компании за лична изгода. Разбира се, обществото като цяло губи, защото печалбите на правителството са по-ниски и защото лицето или фирмата, получили имотите, може да не са най-квалифицираните. Но много по-важното в случая е, че общественото доверие към процеса намалява значително и това може да забави или да прекъсне процеса на приватизация, докато доверието бъде възстановено.

Установяването на правила и процедури за гарантиране на честността при процеса е сравнително лесно и може да се постигне като се гарантира, че процесът е възможно най-отворен и че равнопоставеността на възможностите е определяща на всеки етап от процеса. Основните елементи на тези правила са следните:

• Първо, трябва да има добре разгласено съобщение за намерението на правителството или на общината да продаде един имот, той трябва да бъде описан пълно и точно и всички заинтересувани страни трябва да получат правото да го огледат и да се запознаят с цялата му документация.

• Второ, между обявяването на намерението за продажба на имота и датата на приемане на предложените цени трябва да се остави достатъчно време. Очевидно е, че колкото по-голям е имотът или предприятието, толкова по-дълъг трябва да е периодът от време между обявяването и продажбата, за да се даде възможност на всички страни да подготвят предложенията си.

• Трето, всички предложения трябва да са запечатани в плик и да се предават в писмен вид, а всички участници трябва да бъдат уведомени каква информация да включат в предложенията си.

• Четвърто, всички предложения след това трябва да се отворят публично от неутрална трета страна, като печели този, който е предложил най-висока цена.

• Пето, всички предложения - и на спечелилите, и на загубилите -трябва да се заведат към дело и обществеността, включително и участниците в наддаването, да имат правото да проверяват всички предложения, когато помолят за това. Всяко доказано нарушение на този процес, независимо от това дали е било неволно или умишлено, трябва да води до анулиране и несъстоятелност на продажбата и тогава цялата процедура трябва да се повтори отначало. В случай, че нарушенията са били извършени умишлено, би трябвало да се предприеме съдебно разследване.

• Шесто, целият процес трябва да се наблюдава и одобрява от независима трета страна, като например служител от предложената Държавна агенция по собствеността или която и да е друга институция, отговаряща за този процес.

Чрез приемането на тези правила и с откриването на процеса за контрол от страна на обществеността, възможностите за измама и за използване на привилегии значително намаляват. В по-голямата си част системата е самоуправляваща се и предполага малки административни разходи или бюрократични решения. Непрекъснатият контрол от страна на участващите в наддаването затруднява още повече предоставянето на нечестно предимство на когото и да било. Всяко закононарушение ще бъде разгласявано от потърпевшите участници в наддаването и основателните оплаквания ще бъдат решавани.

Противоречие на интересите

Дори с установяването и следването на тези правила честността на процеса ще продължава да е под въпрос, ако служители и ръководители от държавната институция, продаваща имота, бъдат допуснати до участие в наддаването и получат имота по начин, който има дава предимства, каквито другите нямат. Както бе отбелязано по-горе, сега българското законодателство позволява на държавни служители да раз виват частна делова дейност паралелно с основната им трудова дейност. Тъй като подобна дейност може да доведе до конфликти между личната изгода и общественото благо, тези конфликти подкопават честността на процеса. В случая с продажбата на имоти, служителите имат достъп до информация и възможности, които външните участници в наддаването нямат. Нещо повече, те могат да предприемат стъпки, за да се уверят, че някои имоти са по-ценни от други по начини, които са недостъпни за останалите участници. По-добрите имоти и работници биха могли да се прехвърлят от едно предприятие в друго, възможно е да се сключват преференциални договори и да се изменят дългове така, че някои инвеститори нечестно да се облагодетелстват за сметка на други.

Изхождайки от разбирането, че такива конфликти често се решават за сметка на обществото, повечето западни правителства въведоха закони за противоречието на интересите, които изрично забраняват на държавни служители да инвестират или да се занимават с определени видове бизнес. В по-голямата си част сред забранените делови дейности са тези, които са свързани тясно с дейността на институцията, министерството или предприятието, в което работи служителят. Например, в Съединените щати на служители и чиновници от агенциите за регулиране на банковата дейност строго се забранява да притежават акции в банки, докато служителите в Управлението за контрол над хранителните продукти и лекарствата нямат право да инвестират във фармацевтични и земеделски компании. За да се гарантира прилагането на този закон, всички служители в тези и други американски правителствени агенции се задължават да представят подробни декларации за финансовите си средства на всеки три месеца, като декларирането на неверни данни може да доведе до съдебно разследване.

Докато установяването и прилагането на такива закони за сблъсъка на интереси в западните икономики е сравнително лесно поради широките частни сектори в тях, които предоставят огромен брой от независими инвеститори и мениджъри, опитите за налагане на такива закони в България, където на практика всички работници и мениджъри сега са наети на работа от държавата, биха могли да поставят сериозна пречка пред бързото прехвърляне на работници и мениджъри към печелившия частен сектор. Например тъй като повечето работници и управители в ресторантите сега са наети на работа в ресторанти, които са държавна собственост, да се откаже на тези многобройни талантливи хора в бъдеще правото на собственост и инвестиции в областта на общественото хранене би означавало ненужно похабяване на квалифицирана работна сила. Друга важна причина да се осигурят възможности за сегашните работници и служители в държавни предприятията да придобива собственост е сравнително малкият размер на частния сектор в България. Абсолютният брой на предприятията, както малки, така и големи, които предстои да бъдат прехвърлени в прохождащия частния сектор, бързо ще изчерпат способността му да ги усвои. Така че ключов компонент на всяка приватизационна програма е създаването на частен сектор чрез превръщането на работещите в държавния сектор в предприемачи, мениджъри и работници от частния сектор.

Въпреки че сега има много хора, които не се занимават с ресторантски бизнес, но които биха искали и могат да купят някои от съществуващите държавни ресторанти, нуждата от бързо прехвърляне на ресторантите от обществения към частния сектор и на цялата налична в държавния сектор работна сила към по-продуктивна частна работа, налага голяма част от работниците повече или по-малко да останат там, където са, и да получат законната възможност да изявят своя талант в условията на новия предприемачески и конкурентен пазар. За да се постигне тази цел с най-малко социални сътресения, ще бъде необходимо да се разработят специални разпоредби, които да позволяват, там където условията го изискват, сегашните ръководители и работници да бъдат активни участници наред с други инвеститори в придобиването на имоти и предприятия.

Предложеният Закон за преобразуването и продажбата на държавни и общински предприятия косвено признава потенциалната възможност от подобни конфликти, предвиждайки назначаване на временни управителни екипи, които да ръководят предприятията докато трае приватизационният процес. Въпреки че това може да се окаже и необходимо, и практично за по-големите предприятия, където залогът е голям, подобно изискване, наложено на всяко отделно предприятие, включително на хилядите малки обекти от търговията и обслужването в страната, които може бързо да бъдат приватизирани, би могло значително да надхвърли ресурсите на България от надарени да управляват хора и да забави много хода на приватизацията.

Като се има предвид необходимостта от баланс между предпазливостта и нуждата от бързи действия за преобразуване на държавните имоти в конкурентноспособни частни предприятия, препоръчително е да бъдат установени две отделни системи за надзор и прилагане на закона за противоречие на интересите. За конкретни предприятия, надхвърлящи определен размер, изчисляван или върху стойността на авоарите и продажбите, или според броя на работниците, би трябвало да се установят сравнително строги правила за решаване на противоречията на интереси и във всяко предприятие, подлежащо на приватизация, или да бъде сменено висшето ръководство, или да се изисква от него да се въздържи от пряко финансово участие в приватизационния процес. От всички останали мениджъри също да се изисква да се въздържат от процеса на наддаване и техните възможности за придобиване на собственост да се ограничат до закупуването на акции от онези, предлагани на всички работещи в предприятието по силата на условия, като например тези в член 24 от предложения Закон.

За по-малките предприятия, където залозите са много по-малки, сегашните ръководители и работници би трябвало да могат активно да участват в наддаването, но при същите условия, както и всеки друг инвеститор. За да е сигурно, че конфликтите ще бъдат сведени до минимум, би трябвало да се изисква пълна откритост, която вече бе подробно описана, и целият процес би трябвало да се контролира от независима трета страна или от служител на Държавната агенция по собс­твеността. Както бе отбелязано по-горе, продължаващото ефективно функциониране на тези предприятия изисква от сегашното ръководство и работници да продължат да работят макар и при по-високите изисквания за качество, които ще налага конкурентният пазар.

От особена важност е тези закони и правила за противоречието на интереси да важат и за служителите от съответното министерство, и за ръководителите и служителите във всяка държавна фирма, които може да са свързани или са били свързани с приватизираната фирма. Това е свързано пряко със ситуацията в България, където процесът на демонополизация вероятно ще доведе до разпадането на държавните предприятия на няколко независими филиала под шапката на някакъв вид хол­дингово дружество. Би трябвало да се помисли за приемане на закони и правила, предотвратяващи възможността директори и мениджъри в холдинговото дружество да придобиват каквато и да е лична собственост във филиалните предприятия дотогава, докато те не прекъснат всякакви работни отношения с акционерното дружество. В противен случай ще се наложи усещането, а може би и практиката, че властта и контролът остават в ръцете на бившите мениджъри, макар и под друга форма.

Като цяло, въвеждането и прилагането на закони и разпоредби за осигуряване на равни възможности, пълно и навременно информиране и премахване на сблъсъци между обществените и личните интереси, са важни предпоставки за успешното осъществяване на една програма за приватизация. Въвеждането на такива разпоредби би трябвало да премахне една от най-важните политически пречки пред приватизацията и да позволи на програмата да се реализира по начин, който да запази доверието на обществото и на онези, които са избрани да го представляват.

Преодоляване на бюрократичната преграда

Друга важна причина за провала на приватизационните програми в редица страни е съпротивата на бюрократите, които до този момент са отговаряли за управлението на предприятията, потенциална цел на приватизирането. Нежелаейки да се откажат от властта си, тези служители разполагат с много възможности да забавят и да пречат на приватизациите, които преди това са били одобрени на най-високо правителствено равнище. Законът за преобразуването и продажбата на държавни и общински предприятия косвено признава това, предвиждайки изискването всички имоти и предприятия, определени за приватизиране, да бъдат прехвърлени към Държавната агенция по имотите за подготовка и разпореждане, като по този начин се отнема правото на решаване и осъществяване на процеса на онези, които може да не подкрепят програмата като цяло или някои конкретни нейни стъпки. Само че, както ще обърнем по-нататък специално внимание, това централизиране на отговорностите може, от своя страна, също да забави процеса поради огромното количество работа, което ще се струпа на едно място. За да се избегнат тези два сходни проблема, ще е необходимо внимателно балансиране на споделените отговорности на всички правителствени равнища.

Централизация срещу децентрализация

В страните с успешни приватизационните програми, те обикновено са били ръководени и направлявани чрез процес отгоре-надолу, функциониращ на най-високо правителствено равнище - в повечето случаи на равнище Министерски Съвет или често от Министерството на финансите. Въпреки че този подход може би е удачен за типично успешните приватизационни програми, при които се приватизират само по няколко предприятия на година, хилядите предприятия, които трябва да се при­ватизират в България за кратък период от време, го правят неприложим и непрактичен. Създавайки Държавната агенция по собствеността и възлагайки й всяка една приватизация, Законът като че ли предполага, че в по-голямата част от случаите българската програма ще разчита донякъде на централно насочване и управление. Ако това е така, то най-вероятно е агенцията да бъде претрупана с работа и без да иска да се превърне в пречка за бързото осъществяване на програмата.

Въпреки че централната власт играе важна роля в процеса, трябва да бъдат намерени и използвани начини, гарантиращи, че тя създава условия за приватизацията, а не поставя пречки. За да се постигне това, ролята на агенцията трябва да се ограничи до надзор по съблюдаване и спазване на разпоредбите, а по-голямата част от всекидневното управление на приватизационния процес трябва да се остави на предприятието или на преобразуваните структури на министерството, което някога е отговаряло за управлението на предприятията, докато те са били държавни. Един от възможните начини да стане това, е към агенцията да се прехвърли онзи персонал от всяко министерство, който някога е направлявал дейността на предприятията, подлежащи на приватизация. Използвайки примера с ресторантите, отделите в министерството или в общините, отговарящи за управлението на ресторантите, би трябвало да бъдат прехвърлени към агенцията наред с всички ресторанти и други обекти, които предстои да бъдат приватизирани. След това агенцията би трябвало да определи целите и да установи правилата, както и да дава инструкции на новоприетите в нея служители, как да изпълняват плана. Агенцията ще осъществява надзор и ще следи за спазването на разпоредбите и за изпълняване на задачите. По този начин служителите от бюрократично-ръководния апарат ще се превърнат в пласьори на собственост.