Предварителен доклад на

Възстановяването на правата върху селскостопанските земи

Вероятно най-многобройни са гражданите на България, които предприеха стъпки за възстановяване на правата си върху земеделски земи по ЗСПЗЗ. През 40-те години на ХХ век голяма част от тези земи в България не бяха одържавени, а внесени от собствениците им в процеса на принудителна колективизация.

Причините за проблемите са най-различни, но основните от тях са: 1. липсата на точна и пълна информация за земеделските земи и собствеността върху тях от преди кооперирането й (в България преди и към 1991 г. няма кадастър на земята; много от собствениците след включване на земите им в ТКЗС или ДЗС не съхраняват документите си за собственост); 2. липсата на достатъчно квалифицирани служители, които компетентно и професионално да ръководят, организират и осъществят възстановяването на правата на собствениците (в много от поземлените комисии (“ПК”) изобщо не участваха квалифицирани юристи, а много преписки поставяха сериозни вещни, наследствени и други правни проблеми); 3. някои земи, които са били при кооперирането (отнемането) им земеделски, впоследствие са били урбанизирани, а някои от тях и застроени при различни режими на застрояване. Така огромен брой възстановени права на собственици се оказаха оспорвани и на основание на изрична разпоредба на закона (чл.14, ал.4 ЗСПЗЗ) – споровете за материалните права, т.е за собствеността или другите вещни права върху имотите, бяха отнесени за решаване от съда. Такива дела вече тринадесет години след началото на земеделската реституция са все още висящи и чакат да бъдат приключени с решения.

За някои от земите, обект на възстановяване на права, се поставят трудни за разрешаване от фактическа и от правна страна въпроси и в продължение на години по тях се водят тежки съдебни спорове.

Известни са не малко случаи, при които ПК, поради някои от посочените по-горе причини, е постановявала по две различни подадени до нея заявления решения за възстановяване на правата на собственост върху имоти, които се оказват едни и същи (идентични изцяло или частично), при което всеки от съответните заявители претендира да е действителният собственик и да се легитимира като такъв със своето решение на ПК. Спорът между заявителите е за материално право, поради което се отнася за разглеждане от съда по общия исков ред, т.е. в триинстанционно исково производство. В резултат въвод във владение на имотите не може да бъде законно осъществен по нито една от двете преписки и земите реално не се ползват с години от никой.

В други също не малко случаи, отново поради липса на точна и пълна информация за собственоста на имотите, ПК формално уважава искането за възстановяване на права върху заявен имот, но не в реалните му граници, макар те да съществуват или да са лесно установими на място, а с план за земеразделяне, при което се определя за възстановяване съвсем друг имот, намиращ се на друг терен, а понякога и в друга местност. Собственикът пък на втория имот се въвежда в имот на друг заявител, чийто собствен имот се намира на трето място. Докато споровете, породени от такива грешки, се разрешат в искови производства с окончателни решения, земите остават пустеещи и въвод във владение не се осъществява.

Особено тежки са споровете за собствеността върху земи, които са влезли в чертите на населено място и са били застроени. Макар вече тези земи да не са земеделски по смисъла на чл. 2 от ЗСПЗЗ, правата на собствениците им се възстановяват и то в реални съществуващи граници, освен ако върху тези земи “при спазване на всички нормативни изисквания са построени сгради от трети лица или ако е отстъпено право на строеж и законно разрешеният строеж към 1 март 1991 г. е започнал”. Има случаи, при които за такива имоти ПК постановява възстановявне на правата на собственост, а в имота се оказва, че е започнал строеж или е вече построена сграда. Тъй като става дума за ценен, застроен или предвиден за застрояване имот, съдебните драми за неговата собственост са наистина много остри, конфликтни и продължават с години.

Ако е безспорно, че собствениците на земеделски земи не са загубили собствеността си, въпреки включването на земите им в съответните кооперативни образувания и други организации по чл. 10, ал. 1 от ЗСПЗЗ (ТКЗС, ДЗС, а по-късно АПК и ПАК) и следователно с влизане в сила на изменението на закона от 1992 г. собствеността е възстановена¹, то действителният собственик може да иска да му бъде осигурено упражняване в пълен обем на правата му върху имота – да го владее, ползва или да се разпорежда – от момента на възстановяване на собствеността. Съответно той би следвало да може да иска да бъде обезщетен за времето, през което не е могъл да упражнява правата си на собственик в пълен обем след 1992 г. При нормално развитие на процедурата пред ПК, в райони, където земеделските земи не са били съществено засегнати от промени в статута и характера им, и особено, ако предишните им реални граници и сега съществуват или са лесно установими на място, постановяването на решението на ПК и действителното предаване на земите е осъществявано в рамките на няколко месеца. В хипотези като посочените обаче, и макар заявлението за възстановяване да е било своевременно в законния срок подадено, собственикът няма да бъде въведен във владение и ще е принуден в продължение на години да води дела с неясен изход. В крайна сметка, дори и да спечели спора за собственост, след приключване на делата той няма да получи обезщетение за времето, през което не е могъл да ползва имота си, щом ПК, макар и напълно формално, е изпълнила задълженията си по закон.

Подобни случаи поставят въпроса за нарушение на чл. 1, ал. 1 от Протокол 1 към ЕКПЧ, доколкото държавата не е осигурила надеждна и бърза процедура за възстановяване на правата на собственост върху земеделските земи, нито пък съответното обезщетяване на собствениците, когато реалното им въвеждане във владение е било забавено с години.

Същевременно, при липса на координация между институциите, в някои случаи на възстановени правата върху земеделски земи процесът засегна права на трети лица. В жалбата си срещу България, № 43233/98 г., жалбоподателите- г-н и г-жа Осман са оплакват, че е засегнато правото им на владение върху постройка и прилежащия към нея терен, собственост на земеделската кооперация в село Брани поле. Теренът, върху който е разположена къщата, бил реституиран на наследниците на бившите собственици в началото на 90-те. Съгласно ЗСПЗЗ, § 4г “[п]одлежат на изземване имотите от лицата, които ги ползуват без правно основание. Изземването се извършва въз основа на заповед, издадена от кмета на общината по предложение на председателя на общинската поземлена комисия. Заповедта подлежи на обжалване в седемдневен срок по реда на Закона за административното производство. Лицата, отстранени от ползуването на земята по този ред, нямат право на направените разноски върху имота”.

На 12 май 1995 г. постройките върху терена били разрушени, а земеделската продукция на жалбоподателите била унищожена. Във връзка с това жалбоподателите са направили оплакване за нарушение на чл. 1 от Протокол № 1. Според правителството жалбоподателите не са собственици и са владели имота без правно основание, поради което не биха могли да претендират, че им е нарушено правото за мирно ползване на притежанията по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1. Жалбоподателите от своя страна твърдят, че биха могли да се считат собственици на терена и постройките върху него, тъй като го владеят от 1983 г. и са го придобили по давност.

В решението си от 6 май 2004 г. по допустимостта на жалбата, Европейският съд е преценил, че жалбата не е очевидно необоснована и че следва да бъде разгледана по същество.

Друга съществена част от реформата беше свързана с реституирането на собствеността върху други имоти и права отнети по време на комунистическото управление.

Съответствието на самите актове на одържавяване с изискванията на ЕКПЧ не може да бъде обсъждано, тъй като те самите те са извършени преди ратифицирането на ЕКПЧ от България на 7 септември 1992, а същевременно, разпоредбата на чл. 1 от Първия протокол към ЕКПЧ не задължава държавата да проведе реституция на имотите одържавени преди десетки години.
В решението на Европейската комисия по жалбата на Господинова срещу България, № 37912/97 – свързана с отказ на националните власти да реституират имот, отчужден през 1973, се припомня принципът, че "притежания" по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1 могат да бъдат или "съществуващи притежания", или претенции, при които жалбоподателят може поне разумно да поддържа, че има "легитимното очакване" да получи правото на мирно упражняване на дадено имуществено право. За Европейската комисия е "ясно, че случаят не се отнася до някакви "съществуващи права" на жалбоподателката. Собствеността на баща й е била експроприирана през 1973 г. От тогава жалбоподателката и баща й не са могли да упражняват въпросните права". Що се отнася до условията за възстановяване на отнети имоти и съответно – наличието на "легитимно очакване" за реституиране на имуществото Комисията припомня, че "когато законът предвижда определени условия, чиято наличност би давала право на реституция на конфискувано или национализирано имущество, не може да се каже, че е налице "легитимно очакване", съставляващо "притежание", ако обстоятелствата сочат, че жалбоподателите очевидно не отговарят на ясни условия по реституционния закон – като например изискването за местоживеене в страната или владеене на имота от държавата. " Изхождайки от тези принципи, по-нататък Комисията е намерила, “че отказът за отмяна на отчуждаването, потвърден и от съда с мотивирано и изчерпателно решение по наличието на условия за реституция, не е произволен или по друг начин противоречащ на чл. 1 от Протокол № 1.” На това основание тя е обявила конкретната жалба за недопустима като явно необоснована.

Междувременно - във връзка именно с легитимното очакване за реституиране при наличието на изискваните от закона предпоставки, бяха подадени и други жалби за отказ на властите да възстановят имоти. До настоящия момент не са произнесени окончателни решения по основателността на жалби срещу България във връзка с реституционния процес.

От друга страна, съответствието на целите на самия реституционен процес и възприетия от България механизъм с изискванията на Конвенцията, породи проблеми, които могат да поставят въпроси по чл. 1 от Протокол 1. Самото законодателство не беше в състояние да предвиди многообразните промени в статута на имотите и настъпили през годините от одържавяването до реституирането им промени. В резултат на междувременно извършени сделки и трансформации на характера на имотите процесът на реституиране се усложни и се появи конфликт между интересите на засегнати по един или друг начин граждани.

Изключенията от първоначално възприетият принцип за запазване на придобитите от трети права лица и възстановяване на права единствено върху имоти, които все още са собственост на държавата, доведоха до конфликт на интересите на граждани и това породи въпроса доколко и при какви обстоятелства е оправдано собствеността да се отнеме от едни, за да се върне на други.

По смисъла на чл. 1 от Протокол № 1 на Европейската конвенция, правата на собственост, упражнявани необезпокоявано в продължение на дълъг период, са предмет на защита, независимо от наличието и характера на правното основание за упражняването им. Отнемането на такива права, без да са налице предвидените в текста условия, би представлявало неоправдано посегателство върху тях и съответно - нарушение на гарантираното по Европейската конвенция право на необезпокоявано ползване на собствеността.

Между най-масовите случаи, в които беше засегнато дълго упражнявано право на собственост, са безспорно тези, свързани с

По жалба № 29583/96 на Паникян срещу България Европейската комисия прие, че жалбоподателите, закупили такъв отчужден имот от държавата, притежават “собственост” по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1, макар и титулът им да е обявен за нищожен още от самия момент на продажбата. Това заключение се обосновава с обстоятелството, че в течение на дълги години – в случая 35 – те са владели закупения от държавата апартамент и са били считани за собственици за всички правни цели. По отношение на обявяването на договора за нищожен, Комисията добавя, че: “...би било неразумно да се приеме, че държавата може да приеме законодателство, което позволява анулиране аб иницио на договори или други титули за собственост, и по този начин да избегне отговорността за намеса при упражняването на права на собственост по Конвенцията.” В решението се приема, оплакването попада в обхвата на чл. 1 на Протокол 1 и се припомнят основните стандарти за гаранции, достигнати в практиката на Европейския съд по правата на човека по този текст. Като отчита свободата на преценка, оставена на държавата, Комисията отбелязва, че органите по Конвенцията не могат да контролират дали възприетото законодателно решение за реституция е най-доброто и че законът е бил приет в публичен интерес - да се поправи една несправедливост, допусната в миналото и наследена от комунистическия режим.

По-нататък Комисията е разгледала въпросите за допустимостта на посегателствата и отнемането на притежанията на индивидите само при определени условия и гаранции, т.е. "правилото за отнемането [чрез актове]..., с което държавата слага ръка или оторизира трети лица да сложат ръка върху определен обект на собственост, за да се обслужат някои нужди от обществен интерес» и при наличието на «справедлив баланс между генералния интерес на обществото и изискванията за защита на основните права на индивида»

В практиката си по правото на собственост, на Европейския съд приема за допустими само онези посегателства върху продължително упражнявани права на собственост, които са навременно и адекватно обезщетени. Първоначално ЗВСОНИ не предвиждаше дали и какво обезщетение би се дължало на засегнатите лица и по какъв ред се дължи то. Изменението на закона от 1996 г. въведе задължения за обезщетение по съвременна парична равностойност на имота, както и за временно гарантиране на нуждата от подслен до изплащането му. Решаващата преценка на Комисията при постановяването на решението по жалбата Паникян е извършена по утвърденото в практиката на органите по Конвенцията изискване допустимата намеса да не се извършва изцяло за сметка на засегнатия индивид и неговия основен елемент - наличието на адекватна компенсация в случаите на намеса. Комисията намира жалбата за недопустима - като “явно необосновано по смисъла на чл. 27, т. 2 от Конвенцията”след като «отбелязва, че съобразно действуващия от 1996 г. текст на закона, жалбоподателите могат да търсят от държавата цената на апартамента, осъвременена така, че да отрази пазарната му стойност към момента на опразването. Нещо повече, те имат право на суми за дължимия наем в периода от опразването до получаването на цената на апартамента. "

На практика решаването на проблема с жилищните нужди на ответниците по чл. 7 ЗВСОНИ – чрез парична помощ или настаняване в общински жилища, не беше приложено или беше съществено забавено поради липса на свободни жилища и средства. Същевременно, тъкмо по въпроса за обезщетението българското законодателство и практиката на съдилищата, включително и на Конституционния съд на България, претърпяха съществени промени от приемането на ЗВСОНИ до настоящия момент.

В годините след 1997 г. Министерският съвет на РБългария не прие изисквания от § 3 на ЗИЗВСОНИ Правилник за реда, по който следваше да се извърши предвиденото в закона парично обезщетяване. С приетия закон "Лучников" се създаде нов регламент за обезщетяване, който за известно време действаше успоредно с изискването на неприложения текст на § 3 от ЗИЗВСОНИ, а по-късно изцяло го замени.

Междувременно въведеният нов механизъм на "компенсаторките" не осигури реално парично обезщетяване, а тяхната приложимост беше допълнително променена и ограничена. Предлаганото обезщетение чрез заплащане на жилищни компенсаторни записи е всъщност нереално - общините не разполагат с жилищен фонд, от който да бъдат закупени други имоти, или в който тези лица да бъдат настанени. В ЗОСОИ е предвидено, че с такива записи могат да се купуват общински и държавни жилища, но в Закона за общинската собственост (респ. в Закона за държавната собственост) не е предвидено задължение на администрацията да приема заплащане на общински/държавни жилища изцяло с жилищни компенсаторни записи. Съответно, доколкото общините приемат такова плащане, то обикновено е само за част от цената на жилищата с компенсаторни записи. Столична община прие Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество от 3.04.2000, според която е допустимо заплащане с компенсаторни записи на не повече от 30 % от стойността на продаваните имоти.

Компенсаторните записи са негодни да послужат за покупка на предлаганите от частни лица имоти, а стойността им на пазара за други – нежилищни цели никога не достигна повече от 30 % от тяхната номинална стойност. Поради това, дори и да бъдат продадени на трети лица, от тях би се получила цена, която не отразява реалната пазарна стойност на отнетия имот.

Същевременно самото издаване на “компенсаторки” се извършва в бавна и сложна процедура в тежест на индивида и много граждани отказват да се възползуват от нея.

Това прави предвиденото обезщетение илюзорно и по наше мнение – несъответствуващо на изискванията на чл. 1 от Протокол № 1.

Липсата на сигурна възможност и реално обвързване на държавата да предостави на тези лица, чиито жилища са били възстановени на предишните собственици, възможност да бъдат настанени под наем в общинско, или друго жилище, може да постави и въпрос на плоскостта на чл.8 от Конвенцията. При това положение, бремето на предприетата в безспорен обществен интерес мярка се стоварва изцяло върху тях.

Създаденото от прилагането на чл. 7 ЗВСОНИ положение се отклонява и от някои основни принципи в гражданското право

В немалко случаи при покупката на имота ответниците по чл. 7 са действували добросъвестно, а пороците на техния договор са резултат от пропуски и нарушения единствено на държавната администрация. Въпреки това, резултатът от тези пороци води до нищожност на сделките и рефлектира пряко върху правата на частните лица – без да обвързва отговорността на държавата да поправи допуснатите от нейното поведение последици. Несигурност при прилагането на закона предизвиква липсата на ясна дефиниция за разграничение на формите на недействителност. В крайна сметка съдилищата преценяват във всеки отделен случай от каква форма на недействителност страда съответният административен акт и критериите за тази преценка не са достатъчно ясни и предвидими от засегнатите лица.

Според принципите на правосъдието, всяка страна по обявен за нищожен договор трябва да върне на другата страна всичко, което е придобила по същия договор, и никоя страна не може едностранно да променя условията на една гражданскоправна връзка. Тези принципи би трябвало да са валидни и за властите - когато действат като страна по граждански договор за продажба на имот. От тях, както и от изискването на чл. 1 от Протокол 1 за обезщетение, следва, че лица, срещу които е уважен иск по чл. 7, трябва да получат обезщетение в размер, достатъчен за купуване на подобно имущество в момента. Противно на това, държавата, която е продала имуществото и е получила цената, не само не изпълнява задължението си за връщане на една адекватна на получената от нея сума, но и използва законодателната си власт за да установи едностранно механизъм, водещ до едно илюзорно обезщетяване на засегнатите лица. По този начин държавата, чиито действия са довели до нищожност на договора, се освобождава от отговорността за действията си по законодателен път.

“Условията предвидени в закона”

Освен въпроса доколко сегашния вид на закона допуска прехвърлянето на цялата тежест от посегателството върху засегнатия индивид, в някои нови жалби пред Съда в Страсбург се повдига и оплакване за правната несигурност на страните в процеса на разглеждането на исковете по чл. 7 - породена от многобройните промени на закона и неговото тълкуване. Многобройните и противоречиви изменения на закона и решения на КС, наред с колебанията по тълкуването и прилагането му в съдебната практика, /която също според Европейския съд се включва в понятието за “закон” по смисъла на Конвенцията/, доведоха до неяснота, променливи условия и съответно- несигурност относно предмета на съдебния спор и съответно – тежестта и самите подлежащи на доказване факти, така и относно очакванията за дължимо обезщетение и начина на получаването му. Както при възстановяването на поземлената собственост, обстоятелството, че тези промени се извършваха по време на самата реформа и в процеса на разглеждането на съдебните спорове, само по себе си не съответствува и на изискванията, поставени от израза “при условия, предвидени в закона”, употребен в чл. 1 от Протокол 1. От друга страна – в зависимост от времето на приключването на делата, в някои случаи текущите промени доведоха и до различни последици за ответниците, чиито дела са завършили по различно време.

Така например, със закона Лучников беше възстановен и срокът за предявяване на искове по чл. 7. Макар и тази разпоредба да беше обявена за противоконституционна, в периода от влизането й в сила до влизането в сила на решението на КС, бяха предявени такива искове. В обратния случай, в който преди това с една от поредните законодателни промени делата по исковете по чл. 7 бяха прекратени, Върховният съд отмени определенията и решенията за обезсилване, включително като се позова на чл. 1 от Протокол 1. При “възстановяването на срока” по силата на Закона “Лучников” не беше постъпено по същия начин и гражданите, срещу които в този период бяха приети за разглеждане искове, според нас имат сериозен шанс да спечелят делата си в Страсбург. Временното действие на чл. 7 от ЗВСОНИ беше изрично подчертано и от Европейската комисия по делото Паникян във връзка с характера на закона и преследваната от него обществена цел. Възстановяването на преклузивния срок няколко години след изтичането му може да се окаже в противоречие с изискването на чл. 1 от Протокол 1 за законоустановеност и предвидимост на вмешателствата в упражнението на гарантираните от него права.
От постановяването на решението по допустимостта на жалбата Паникян до настоящия момент пред Европейския съд постъпиха множество други оплаквания за нарушено право на мирно ползване на притежания, свързани с прилагането на чл. 7 от ЗВСОНИ. През 2003 година бяха предоставени становищата на страните по допустимостта и основателността на няколко от тях – обединени от Съда в едно производство. В скоро време се очаква произнасянето на решение по допустимостта им.

Възможно е да се окаже, че в тези случаи отнемането на закупени от държавата и притежавани в продължение на години имоти е извършено без да е налице справедлив баланс между обществения интерес и засегнатите индивидуални права, както и че е осъществено при неяснота и непредвидимост на закона и в противоречие с изискването за предоставяне на конкретно и реално обезщетение, т.е. в нарушение на чл. 1 от Протокол № 1.

От решението на Съда по тези обединени жалби в не малка степен може да се очаква и определяне на трайна позиция на националните ни власти за и справедливо уреждане на проблемите на ответниците по чл. 7 ЗВСОНИ – въпрос, повдиган нееднократно и от различни формации на гражданското общество, а и в пленарната зала на Народното събрание.
При липсата на нова законодателна уредба някои от все още нерешените от съдилищата случаи биха могли да се разглеждат при пряко приложение на Конституцията и чл. 1 от Протокол 1. За справедливото и еднакво решение на проблемите на всички лица – ответници по чл. 7 ЗВСОНИ – независимо от времето на решаването на споровете им пред българските съдилища, обаче, във всички случаи е необходима нова законодателната уредба.

Каталог: media -> documents
documents -> Право на зачитане на личния и семейния живот
documents -> Равенството в нормотворческата практика на Международната организация на труда
documents -> Media information
documents -> Бюлетин съдебна практика по
documents -> Chevrolet Orlando внася ваканционната атмосфера на Флорида в класа на семейните автомобили
documents -> Бюлетин съдебна практика по

Изтегляне 191 Kb.

Сподели с приятели: