Приложение 6 Анализ на капацитета на институциите, имащи отговорности в управлението на водите

6.2.9Регионални здравни инспекции

Регионалните здравни инспекции са юридически лица на бюджетна издръжка - второстепенни разпоредители с бюджетни кредити към министъра на здравеопазването, със седалище населеното място административен център на областта и се създават, преобразуват и закриват от Министерския съвет.

С Постановление № 1 от 6 януари 2011 г. (обн. ДВ, бр.5 от 14.01.2011 г.), новите регионални здравни инспекции обединяват бившите регионални центрове по здравеопазване и регионални инспекции за опазване и контрол на общественото здраве (РИОКОЗ), като дейността, имуществото, архивът, правата и задълженията на преобразуваните структури се поемат от съответните регионални здравни инспекции.

Долният анализ е концентриран върху бившите Регионални инспекции за опазване и контрол на общественото здраве (РИОКОЗ), които осъществяваха функциите във връзка с водите към момента на изследването (ноември 2010 г.). Прегледът на нормативната уредба за структурата и функциите на РЗИ показва, че няма различия във функциите по отношение на водите и анализът на капацитета би могъл да се счита релевантен и към тях. В структурно отношение, броят и териториалният обхват на РЗИ е еднакъв с този на бившите РИОКОЗ (28). Съгласно Устройствения правилник на регионалните здравни инспекции (обн., ДВ, бр. 6 от 18.01.2011 г., в сила от 18.01.2011 г.), в РЗИ отново съществува Дирекция „Здравен контрол”, която осъществява функциите, свързани с качеството на питейните води, водите за къпане и минералните води. По-съществено различие е намаляване на броя на РЗИ, в които има дирекции „Лабораторни изследвания”, като само в 13 от всички РЗИ се създават такива дирекции. Запазва се броят на инспекциите, оборудвани с апаратура за спазване на изискванията за защита на лицата от въздействието на йонизиращи лъчения, вкл. извършване на радиологичен анализ на водите – Бургас, Варна, Враца, Пловдив и Русе.

В новосъздадените Регионални здравни инспекции общият брой на персонала е 3378 души. Персоналът в дирекция „Здравен контрол” се запазва относително еднакъв (1161 в РЗИ срещу 1081 в бившите РИОКОЗ). Почти два пъти обаче е намален персоналът в дирекции „Лабораторни изследвания” – от 610 в бившите РИОКОЗ на 342 в РЗИ. Все още не може да се оцени как това намаление ще се отрази на количеството и качеството на извършваните проби.

Бившите Регионалните инспекции за опазване и контрол на общественото здраве (РИОКОЗ) са създадени с Постановление № 351 на МС от 17.12.2004 г. за преобразуване на хигиенно-епидемиологичните инспекции в регионални инспекции за опазване и контрол на общественото здраве (Обн., ДВ, бр. 1 от 4.01.2005 г., в сила от 1.02.2005 г., изм., бр. 22 от 14.03.2006 г.). Териториалният обхват на РИОКОЗ следваше областното административно деление - 28 РИОКОЗ със седалище населеното място административен център на областта. Контролът върху дейността им се осъществяваше от Министъра на здравеопазването.

Функциите на РИОКОЗ в областта на водите са изброени в чл. 155а от Закона за водите и включват най-общо три основни направления:

• 
  Мониторинг (вземане на проби и лабораторен анализ) на качеството на водите, предназначени за питейно-битови цели и водите за къпане - във всички населени места в страната при крайния консуматор, както и на сурова вода от водоизточниците за питейно-битово водоснабдяване, вода на различни етапи на обработката и доставянето й към крайния консуматор, вода от самостоятелно водоснабдени обекти, от местни водоизточници, от зоните за къпане и др.;
  
• 
  Контрол (проверки и обследвания) на санитарно-хигиенното състояние на обектите и съоръженията за централно питейно-битово водоснабдяване - водоизточници, водовземни съоръжения, санитарно-охранителни зони, пречиствателни станции за питейни води, хлораторни и други станции за дезинфекция на водата, резервоари, самостоятелно водоснабдени обекти, на зоните за къпане, плажовете и др.;
  
• 
  Предприемане на административно-наказателни (предписания, актове, наказателни постановления, заповеди за спиране, имуществени санкции и т.н.) и други мерки при установяване на несъответствия в качеството на питейната вода и нарушения на санитарно-хигиенните изисквания.
  

В съответствие с Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекции за опазване и контрол на общественото здраве функциите във връзка с мониторинга и контрола на качеството на водите в бившите РИОКОЗ се изпълняваха от отдел „Контрол на нехранителни обекти и стоки” (КНОС) в Дирекция „Здравен контрол” и от Дирекция "Лабораторни изследвания". Следва да се отбележи, че тези дирекции имат и редица други функции.

В изпълнение на своите функциите инспекциите взаимодействат със структурните на МОСВ (ИАОС, РИОСВ, Басейнови дирекции), с ВиК дружествата, с МРРБ, както и с други органи на централната и на местната власт на съответната територия.

Оценка на персонала

Количествени и качествено-структурни характеристики на персонала

Трудно е да се даде количествена характеристика на персонала, натоварен с функции за мониторинг и контрол на водите за питейно-битови цели, водите за къпане и минералните води, тъй като служители, които изпълняват функциите, предмет на настоящия анализ, изпълняват и редица други функции. Това се отнася в най-голяма степен за служителите в Дирекции „Лабораторни изследвания” в структурата на РИОКОЗ.

Съгласно Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекции за опазване и контрол на общественото здраве, общата численост на персонала в 28-те РИОКОЗ е 3333 души, от които 1081 в Дирекции „Здравен контрол” и 610 в Дирекции „Лабораторни изследвания”. Средно това прави между 13-20% от персонала на РИОКОЗ.

По данни от Регистъра на административните структури към 25.11.2010 г. броят на незаетите длъжности в системата на РИОКОЗ е 357 души, или 11%. Подобен е и процентът в звената с функции за водите. По оценка на интервюираните експерти от РИОКОЗ, наличният персонал е достатъчен за изпълнение на функциите в големите области, а в по-малките области персоналът е недостатъчен и съществуват трудности при намиране на специалисти поради липса на достатъчно квалифицирани кадри на местния пазар на труда. Ограниченият ресурс на по-малките инспекции се проявява най-вече при отсъствие на служители поради отпуск, болест и продължителни курсове, което води до затруднение в работата, особено при единични длъжности без заместници, което допълнително затруднява изпълнението на задачите.

Оценката към момента на изследването е, че персоналът е достатъчен, що се отнася до изпълнение на възложените функции. Проблеми с натовареността и количеството на наличния персонал обаче възникват във връзка мониторинга, който трябва да провеждат ВиК дружествата. Водоснабдителните организации, в качеството им на структури, осъществяващи дейността по водоснабдяване за питейно-битови цели, са изцяло отговорни за изпълнението на изискванията на законодателството за питейните води, включително и провеждане на мониторинг на качеството на питейната вода в пълния му обем. Те обаче масово не изпълняват своите задължения по причини от субективен и обективен характер, в т. ч. недостатъчните капацитетни възможности на лаборатории на ВиК дружествата. Това води до допълнителна натовареност на лабораториите в инспекциите, което съответно е свързано с потребност от човешки ресурс.

Показател за това доколко персоналът е достатъчен е броят изготвени проби и анализи. По данни от годишния доклад „Вода и здраве” на МЗ за 2009 г., независимо от огромното количество проби (18 096 по постоянния мониторинг и 3143 проби по периодичния мониторинг през 2009 г.), при изготвяне на обобщените доклади в МЗ се очертава проблемът с недостатъчен по обем и честота мониторинг по редица показатели, включени в периодичния мониторинг, най-вече свързаните с евентуално органично замърсяване на водата (пестициди, полициклични ароматни въглеводороди, 1,2 дихлоретан, бензен, бензапирен, тетрахлоретан, трихалометани, бромати, общ органичен въглерод), живак и тритий. Това се дължи на недостатъчни капацитетни възможности на лабораториите на ВиК и на регионалните инспекции. За частично преодоляване на този проблем, през 2008 г. по настояване на дирекция “Обществено здраве” в МЗ са осигурени около 800 000 лв. от бюджета на МЗ, с които е закупено и доставено лабораторно оборудване за изследване на води за нуждите на лабораторните дирекции „Лабораторни изследвания”. Въпреки това проблемът не е преодолян напълно. В същото време персоналът не е увеличен.

Квалификацията на служителите (според споделените при проучването самооценки) е на необходимото равнище и съответства на изпълняваните функции. Кадрите са основно с висше медицинско образование и с бакалавърско медицинско образование от медицински колежи. В инспекциите работят и специалисти с висше немедицинско образование (еколози, химици, ВиК инженери и др.). Те се занимават основно с превантивен контрол – проектиране на обекти, устройствени планове и др., но помагат на здравните инспектори при контрола на водоснабдителните обекти. Съотношението между висшисти и специализиран персонал с бакалавърско образование е относително балансирано. Персоналът има сериозни знания и умения, тъй като всички (както лекари, така и здравни инспектори с образователна степен бакалавър) имат придобита специалност по комунална хигиена, която задължително включва и модул „Хигиена на водите” - с познания за принципите при пробонабиране от различни среди, възможностите на съвременните физични, химични и микробиологични методи за анализ на факторите на жизнената среда и оценка на валидността и представянето на получени резултати, основните етапи за оценка на здравния риск, респ. преценка на качеството и пълнотата на наличната информация за реализация на всеки от тях, начините за комуникация с населението и т.н.

Във всяка инспекция има и персонално определен ресорен специалист в областта на питейните води. Според интервюираните, „там, където поради недостиг на кадри изпитват затруднения, свързани с ресорен специалист със съответно допълнително образование, компенсират липсата с кадри от бакалавърския състав, в който има много специалисти с дългогодишен опит.”

В по-голямата част от здравните инспекции има назначени специалисти за взимане на проби. Там, където няма, това се извършва от здравни инспектори, които са специално обучени за това.

Данните и наблюденията за другите структурни характеристики на персонала показват, че делът на жените е много висок (средно 91% в посетените инспекции). Този дял следва общата тенденция към нарастване на дела на жените в държавната администрация, като в тази структура обаче той е много висок. Всички интервюирани посочиха ниското заплащане на служителите като фактор за намаляване на броя на мъжете специалисти с висше медицинско образование.

Делът на по-младите специалисти под 40 години е незадоволителен (средно 22% в посетените инспекции), като делът на служителите над 40-годишна възраст расте.

Потребностите от допълнителен персонал се свързват не толкова с количествени, а с квалификационни характеристики - привличане на лекари и на специалисти химици и микробиолози за работа със специализирана апаратура, както и на юристи във връзка с делата по издадени наказателни постановления.

По отношение на развитието на персонала може да се обобщи, че се изпълняват всички нормативни изисквания във връзка с управлението на човешките ресурси. Приети са правила за организация на работната заплата и допълнителното материално стимулиране, както и правилник за вътрешния трудов ред. Всеки служител има длъжностна характеристика, с която е детайлно запознат. В съответствие с Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (приета с Постановление 105/2002 г.) се провежда редовно атестиране. Като краен резултат се подписват годишни лични оценки за индивидуалното изпълнение от всички оценени служители.

Дейностите по повишаване на квалификацията и обучението на служителите се организират и координират от главния секретар на съответната инспекция в зависимост от потребностите, идентифицирани в атестационния процес.

Текущото повишаване на квалификацията на персонала се извършва основно по две направления.

На първо място, Министерството на здравеопазването ежегодно организира обучителни курсове и семинари за питейни води. Организират се и други форми за усъвършенстване на уменията като работни групи, срещи, конференции, национални съвещания, на които се обсъждат теми по прилагане на законодателството за питейните води и водите за къпане и се разискват актуални аспекти по темите, свързвани с водите. Немалка роля за повишаване на текущата квалификация има работата по международни проекти. Така например, Министерството приключва изграждането на информационната система за питейните води по проект по програма МАТРА на Холандското правителство „Укрепване на капацитета на Министерство на здравеопазването за докладване на резултатите от провеждания мониторинг на качеството на питейната вода пред Европейската комисия”. Главната цел на проекта е да се подпомогнат компетентните органи - Министерство на здравеопазването (МЗ) и неговите териториални органи, както и водоснабдителните дружества при прилагането на Директива 98/83/ЕО за качеството на водите, предназначена за консумация от човека, по отношение качеството на изготвените мониторингови програми, събирането, анализирането и представянето на данните от провеждания мониторинг във вида, под който тези данни трябва да се докладват на Европейската комисия (ЕК). Проведени са национални семинари с участие на представители от всички регионални инспекции и големите водоснабдителни дружества в страната, както и специализирано регионално обучение за три пилотни РИОКОЗ и ВиК. Към момента на настоящото проучване, се провежда централизирано обучение в МЗ за работа със софтуерната система.

Друг проект, по който са обучавани експертите от МЗ и от регионалните структури, е «Подпомагане на аналитичния капацитет на компетентните органи в България, отговорни за изпълнение на Директива 98/83/ЕО относно качеството на водата, предназначена за консумация от човека». Определени са специалистите от лабораторните отдели, които участват в предвиденото по проекта обучение във водещи холандски лаборатории за изследване на води.

На второ място, традиционно основна роля за обучението на служителите има Националният център за опазване на общественото здраве. Центърът изпраща до всички структури в системата на МЗ, вкл. бившите РИОКОЗ, годишната си програма за обучения. РИОКОЗ правят съответно годишни заявки след консултации и заявки от всички дирекции. За съжаление, събраните данни, включително от проведените интервюта, показват, че тези заявки не се изпълняват, единствено по причина на финансов недостиг. Всички интервюирани посочиха липсата на средства като единствена причина за незадоволителното равнище на дейности по повишаване на квалификацията. Независимо, че ръководителите разрешават на служителите да посещават такива курсове, те не им предоставят необходимите командировъчни средства и може да се каже, че на практика служителите сами финансират част от дейностите по повишаване на квалификацията си. Затрудненията произтичат от недостатъчния бюджет за обучения, който е значително по-малък от законово дефинираните до 2 на сто от планираните средства за работна заплата. Това е обяснимо, като се има предвид например, че по данни от Националния доклад за състоянието на администрацията за 2009 г., само една четвърт от целево предвидените средства за специализирано обучение за 2009 г. са реално преведени по бюджетите на администрациите.

Някои от темите на проведени обучения са:

• 
  Качество на питейните води;
  
• 
  Микробиологично изследване на питейни бутилирани води – мембранна филтрация;
  
• 
  Методи за откриване и преброяване на E.coli и ентерококи във води за къпане;
  
• 
  Вземане на проби води, предназначени за микробиологично изследване.
  

Регионалните структури на МЗ имат десетилетен опит в проследяване на качеството на питейната вода. Мониторингът и контролът на питейната вода е в правомощията на инспекциите от дълги години, още преди преструктурирането на ХЕИ в РИОКОЗ и на РИОКОЗ в РЗИ. Поради това, в бившите РИОКОЗ има изградена добре работеща вътрешна организация на дейностите във връзка с изпълнението на тези функции. Създадена е добра организация, както и информационна система за събиране, обработка и анализиране на резултатите от провеждания от водоснабдителните дружества и от инспекциите мониторинг на качеството на питейната вода и за изготвяне на периодичните доклади до МЗ и съответно обобщените доклади до ЕК.

Дейностите във връзка с водите в регионалните инспекции се организират въз основа на годишен план, разработен в съответствие с националните цели, приоритети и съобразно териториалната специфика на проблемите по опазване и контрол на общественото здраве. Годишният план за работа се изготвя по образец, утвърден със заповед на главния държавен здравен инспектор и се приема от него. В плана се включва обем на минималната дейност и всяка инспекция има своите количествени задачи във връзка с мониторинга. Тримесечно резултатите от дейността се отчитат в МЗ по определени показатели.

Материално-техническа и информационна осигуреност

По отношение на апаратурата за мониторинг на водите, Дирекциите „Лабораторни изследвания” във всички бивши РИОКОЗ са сертифицирани органи за контрол тип А. Лабораториите в седем големи РИОКОЗ са сертифицирани изпитателни лаборатории и са снабдени с ново модерно и много скъпо оборудване за извършване на лабораторните анализи на взетите проби. В тях се извършват изследвания и по-сложните химични анализи, докато в останалите 21 от бившите РИОКОЗ - изследванията и анализите на по-рутинните показатели. Пет регионални инспекции (както и Националният център по радиобиология и радиационна защита) са оборудвани с апаратура за спазване на изискванията за защита на лицата от въздействието на йонизиращи лъчения, вкл. извършване на радиологичен анализ на водите – Бургас, Варна, Враца, Пловдив и Русе. Те покриват и обслужват всички здравни инспекции в страната и тези им функции се запазват и в новите РЗИ.

Материално-техническата и информационната обезпеченост за изпълнение на дейностите (според интервюираните) като цяло обаче е на незадоволително равнище. Основните проблемни области са:

• 
  Недостиг на компютри и софтуер в повечето инспекции. Липсата на достатъчно компютри логично води и до ограничен достъп до интернет.
  
• 
  В рамките на проект „Укрепване на капацитета на Министерство на здравеопазването за докладване на резултатите от провеждания мониторинг на качеството на питейната вода пред Европейската комисия” е изготвен специализиран софтуер за въвеждане на данните и изготвянето на докладите, но не е осигурен необходимият хардуер.
  
• 
  Липсват високопроходими транспортни средства за извършване на пробовземане от водоизточниците на питейна вода, повечето от които се намират в отдалечени и труднодостъпни райони. Обичайна практика е съответните ВиК дружества да оказват съдействие чрез осигуряване на транспорт.
  
• 
  Идентифицираните по време на проучването проблеми, свързани с лабораторното оборудване, са основно в две насоки:
  
  • 
    (1) недостатъчно средства за калибриране и ежегодна профилактика на това оборудване – дейности, изискващи специфична експертиза и значителни средства. В същото време, отлагането на дейността по калибриране и профилактика може да доведе до повреди на тези изключително скъпи машини.
    
  • 
    (2) недостатъчно оборудване в лабораториите - „необходимо е допълнително оборудване и техническо насищане на лабораториите в РИОКОЗ, за да се стигне средно европейско ниво в това отношение и да се подобри контролът върху качеството на питейните води”.
    

В периода на съществуването си, Регионалните инспекции за опазване и контрол на общественото здраве осъществяват своята дейност в постоянна връзка и взаимодействие с другите държавни контролни органи на територията на съответната област, с органите на местно самоуправление, както и с обществените организации и медиите на територията на областта.

• 
  РИОКОЗ предоставя на Басейновите дирекции за управление на водите към МОСВ периодично информация за извършения мониторинг и контрол на повърхностните води, предназначени за питейно-битово водоснабдяване, и на водите за къпане. В случаите, когато се установи отклонение в качеството на водата, използвана за питейно-битови цели, когато има основание да се предполага, че това се дължи на изменено състояние на водното тяло, от което се извършва водовземането, инспекциите уведомяват в 7-дневен срок Басейновите дирекции. Двете институции обменят данните от провеждания от тях мониторинг за качествата на питейната вода и съвместно изготвят обобщени годишни доклади за съответната територия.
  
• 
  Като контролен орган, регионалните инспекции работят във взаимодействие с ВиК дружествата на територията на съответната област за изготвяне и изпълнение на съвместни програми за постоянен и периодичен мониторинг на питейните води на населените места и по регистрацията на централни водоизточници и съоръжения за питейно-битово водоснабдяване. Във всички изследвани инспекции оценката е, че успяват да решават въпросите и възникнали проблеми в работен порядък и нямат трудности при взаимодействието с дружествата.
  
• 
  Съвместната работа с РИОСВ включва съвместни проверки по сигнали и оценката за това сътрудничество е, че „нямаме проблеми”.
  

• 
  В количествено отношение броят на персонала се оценява като оптимален за изпълнение на функциите. Идентифицирани бяха потребности, свързани с намирането на (подготвени) специалисти и недостиг на персонал в по-малките регионални инспекции.
  
• 
  В качествено отношение инспекциите разполагат с образован и квалифициран персонал при добро съотношение между ръководни и изпълнителски кадри и подходяща организационна структура. Образователната и квалификационната структура на персонала не предизвикват загриженост в краткосрочна перспектива. Все пак, предвид ниското заплащане се наблюдава намаляване на дела на лекарите за сметка на специалистите с бакалавърско медицинско образование. Препоръчително е разработване и провеждане на активна политика за привличане на млади хора с висше медицинско образование (предвид неблагоприятната възрастова структура на персонала).
  
• 
  Съществуващата система за повишаване на квалификацията на служителите в структурата на Министерството на здравеопазването е добра и е съобразена с потребностите, включително във връзка със задълженията на страната по отношение на докладването на качеството на питейните води пред ЕК. Във връзка с повишаване на квалификацията на персонала, регионалните инспекции прилагат редица добри практики - поддържане на база данни за преминатото от персонала краткосрочно професионално обучение, вътрешно обучение и споделяне с персонала от страна на служителя, преминал през курс на обучение, обучение на новопостъпили от по-опитни служители и други.
  
• 
  Основните предизвикателства по отношение на квалификацията са свързани с осигуряване на финансови средства за текущата професионална квалификация на персонала, тъй като именно недостигът на средства за покриване на разходите за обучение представлява проблем за по-пълно задоволяване на идентифицираните по време на атестационния процес потребности от обучение.
  
• 
  Необходимо е МЗ и ръководствата на новосформираните регионални здравни инспекции да обърнат внимание на потребностите от строго специализирано обучение за специалисти (химици), работещи в лабораториите в териториалните структури на МЗ, в която област обучението се оценява като недостатъчно. МЗ следва да търси възможности за допълнително финансиране на тази дейност по линия на оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”, както и от други извънбюджетни източници. За целта може да се обединят усилията на МОСВ и МЗ за съвместни обучения на специалистите от лабораториите в структурите на двете министерства, като по този начин ще се поделят и необходимите финансови средства.
  

• 
  В инспекциите е изградена добре работеща вътрешна организация на дейността и са приети редица вътрешни актове във връзка с изпълнението на функциите за контрол на качеството на водите за питейно-битови цели и водите за къпане.
  

• 
  Материално-техническото осигуряване е на незадоволително равнище - повечето инспекции изпитват недостиг на компютри и софтуер за дейността, както и на транспортни средства за пробонабиране. По отношение на лабораторното оборудване, оценката е, че е с изключение на няколко големи инспекции, съществува необходимост (1) от допълнително оборудване с цел повишаване на качеството на контрола върху питейните води; (2) от средства за калибриране и ежегодна профилактика на лабораторното оборудване.
  

• 
  Взаимодействието с другите институции с функции по водите е добро. Като общ проблем е идентифицирана недобрата координация на информационните потоци между отделните институции, което води до неефективен разход на ресурси и снижава институционалния капацитет.