Приложно поле на одитната дейност на сметната палата. Правомощия на контролните органи. Гл ас д-р Нина Чилова

Институционалният статут на Сметната палата намира своите основи в разпоредбата на чл.91 от КРБ. Народното събрание избира Сметна палата, която осъществява контрол върху изпълнението на бюджета. Организацията, правомощията и редът за дейност на Сметната палата се уреждат със закон.Съгласно чл.1, ал.2 от ЗСП, Сметната палата осъществява контрол за изпълнението на бюджета и на други публични средства и дейности съгласно закона и международно признатите одитни стандарти. Основна задача на Сметната палата е да контролира надеждността и достоверността на финансовите отчети на бюджетните организации, законосъобразното, ефективно, ефикасно и икономично управление на публичните средства и дейности, както и да предоставя на Народното събрание надеждна информация за това.

Законодателят е дефинирал понятието „Одит“ в пар.1, т.1 от ДР на ЗСП. Съгласно нормата „одит“ е проверката, която включва действията по събиране и анализиране на финансова и нефинансова информация за оценка на управлението на бюджетните и другите публични средства и дейности и на отчетността в одитирания обект с цел подобряването им. От текста на разпоредбата става ясно, че основният обект на одитната дейност са - бюджетните и други публични средства и дейности. Понятието „Бюджетните средства“ е дефинирано в пар.1, т.6 от Закона за публичните финанси /ЗПФ / или това са паричните средства, постъпващи, съхранявани, трансферирани и/или разходвани по отделните бюджети. Съгласно пар.1.т.1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор /ЗФУКПС/- публични средства са всички средства, които се събират, получават, съхраняват, разпределят и разходват от организациите в публичния сектор, включително бюджетни приходи, кредити, разходи и субсидии. Законодателят е определил в същия закон и понятието организиции от публичен сектор . Това са организициите, разпореждащи се със средства от държавния бюджет, извънбюджетни средства, от общинските бюджети и фондове,както и със самостоятелни или автономни бюджети, включително Националния осигурителен институт и Националната здравноосигурителна каса. Също така и органицации, разпореждащи се със средства, гарантирани от РБ, средства по фондове и програми на ЕС, както и Търговските дружества по чл.61 от ТЗ, държавните предприятие по чл.62, ал.3 от ТЗ и други оргазизации, разпореждащи се с публични средства по силата на нормативен акт/ чл.2, ал.2 от ЗФУКПС/.

Съпоставката на чл.2, ал.2 от ЗФУКПС с чл.6 от ЗСП показва, че законодателят е разширил приложното поле на одитната дейност на Сметната палата. Доказателство за това твърдение е разпоредбата на чл.6, ал.2 т.5-9, а именно Сметната палата одитира и : бюджетните разходи на Българската народна банка (БНБ) и тяхното управление/т.5/; формирането на годишното превишение на приходите над разходите на БНБ, дължимо към държавния бюджет, и другите взаимоотношения на банката с държавния бюджет/т.6/, също търговските дружества с 50 и над 50 на сто държавно и/или общинско участие в капитала/ал.3, т.2/, приватизирането и концесионирането на държавно и общинско имущество, предоставените публични средства и публични активи на лица извън публичния сектор/т.8/, както и други публични, средства и дейности, когато това и е възложено със закон¹.

От изложеното може да направим извода, че в обхвата на одитната дейност на Сметната палата са включени, както организициите от публичния сектор, така и субекти, извън публичния сектор, т.е от непубличния, частния сектор, които се разпореждат с пари и имущества с публично предназначение². Примери за последното могат да бъдат дадени с търговските дружества с над 50 на сто държавно и общинско участие в капитала, политическите партии по ЗПП³, на участниците в изборите, съгласно ИК⁴, както Фондът за гарантиране на влоговете и Фондът за компенсиране на инвеститорите.

Одитната дейност на Сметната палата се извършва съгласно международно признатите одитни стъндарти и по реда на ЗСП. В рамките на годината Сметната палата планира своята дейност, но няма пречка при определени случаи Народното събрание със свое решение да възложи извършването на извънредни одити /чл.7, ал.1/. Съгласно чл.5 от ЗСП, Сметната палата извършва няколко вида одити:

3.3 Одит на изпълнението - е проверката на дейностите по планиране, изпълнение и контрол на всички равнища на управление в одитирания обект с оглед на тяхната ефективност, ефикасност и икономичност.Законодателят е дефинирал тези понятия в пар.1, т.4, а именно:

а) "ефективност" е степента на постигане на целите на одитирания обект при съпоставяне на действителните и очакваните резултати от неговата дейност;

б) "ефикасност" е постигането на максимални резултати от използваните ресурси при осъществяване на дейността на одитирания обект;

в) "икономичност" е придобиването с най-малки разходи на необходимите ресурси за осъществяване на дейността на одитирания обект при спазване на изискванията за качество на ресурсите.

Следователно основното предназначение на този вид одит е проверка на дейността на одитирания обект от гледна точка „постигането на максимални резултати“ с „най-малки разходи и ресурси“.

Законодателят е предвидил и извършването на така наречените, специфични одити. Това са тези, които се осъществяват при условията и по реда на специален закон. Те могат да бъдат комбинирани одити, т.е да съчетават подходите за извършване на финансов одит, одит за съответствие и одит на изпълнение. В този смисъл можем да кажем, че одитната дейност на Сметната палата има всеобхватен характер, тъй като включва както одитния контрол е за законосъбразност, така и за ефективност и ефикасност на всички равнища на управление в одитирания обект.
4. Контролни органи. Правомощия

Всяка контролноправна материя се характеризира с органи на държавно управление, натоварени с определена контролна компетентност. В правната литература М. Костов убедително обоснова концепцията за компетентността като правосубектност на държавните органи. Авторът подчертава, че тя е призната от закона възможност за правообладание, програмирана от правната норма система от правомощия, която предхожда, обуславя и се реализира в конкретни правоотношения.⁵ Компетентността е единствената правосубектност на държавните органи и е принципно различна от гражданската правосубектност.⁶ Контролната компетентност като властническа правосубектност е специална система от правомощия, очертана в нормативните актове. Всяка контролна компетентност включва два дяла, две съставки, които отговарят на двете основни фази на контролния процес – установителната фаза и фазата на въздействие.⁷ В този смисъл контролната компетентност е изградена от контролноустановителни правомощия и от правомощия за контролно въздействие.

Съгласно чл.5, ал.2 във връзка с чл.39, ал.1 от ЗСП, те могат да изискват от одитираните субекти справки, заверени копия от документи /т.2/, включително да изискват годишни финансови отчети на дружества с държавно и общинско участие /т.1/, да изискват устни и писмени обяснения от длъжности лица /включително от бивши длъжностни лица/ по въпроси свързани с тяхната дейност /т.3/, както и правото да се изисква извършване на инвентаризация във връзка с извършвания одит /ал.3/.

Контролните органи имат право и да присъстват на заседания на органите на одитираните организации и лица, ако дневният им ред е във връзка с дейността на Сметната палата /т.6/.В своята съвкупност така очертаните правомощия формират съдържанието на установителната компетентност на одитните органи.

Логичен завършек на всяка установителна компетентност е правомощието да се съставят актове с установителен характер, в които са инкорпорирани резултатите от извършените проверки. Нормативно основание за това установително-контролно правомощие намираме в чл. 45 от ЗСП. Съгласно посочената разпоредба, ръководителят на одитния екип изготвя проект на одитен доклад. Законодателят е предвидил определена контролна процедура за неговото окончателно приемане или отхвърляне - чл.46 - чл.48 от ЗСП. Окончателното решение по този акт се взема от членове на Сметната палата, с явно гласуване, като въздържане от гласуване не се допуска. За да гарантира установения в чл.4 от ЗСП принцип на публичност и прозрачност в дейността на Сметната палатата, законодателя изрично е предвидил, че начинът на гласуване на всеки от членовете и мотивите му против се отразяват в протокол и се публикуват на интернет страницата на Сметната палата заедно с одитния доклад / чл.20, ал.3/.

Съгласно чл.50 от ЗСП, контролните органи имат правомощия за искане за освобождаване на длъжностни лица, носещи управленска отговорност при нарушения на закона и неизпълнение на отправени препоръки, прилагане на имуществена и административнонаказателна отговорност (чл. 55), спиране на незаконосъобразни и увреждащи действия (чл.42), уведомяване на Агенцията за обществени поръчки при нарушения на режима на поръчките (чл. 49). Разпоредбата на чл.56 предвижда провомощие свързано с уведомяване на органите на прокуратурата при данни за престъпление (чл. 56). В тази посока следва да бъде посочено правомощието да се предложи на министъра на финансите да ограничи разходите по бюджета на одитирана организация, която нарушава закона или системно не изпълнява препоръки (чл. 51). При контролното въздействие се открояват правомощията за оповестяването на одитните доклади (чл. 57), както и уведомяване на парламента чрез внасяне на одитни доклади (чл. 60). Въздействието включва и правомощие за иницииране на административно наказване при нарушения на режима на обществените поръчки, осъществявано от органи на самата СП (чл. 127в от ЗОП).

Трябва да подчертаем, че при „финансовите одити” правомощията свързани с въздействието имат определена специфика, която се изразява преди всичко в положителното или в отрицателното (отказ) становище за заверяване на годишния финансов отчет на бюджетната организация (чл. 53) .
От направеното изложение може да се направи следния извод.

Одитният контрол осъществяван от Сметната палата по своята правна характеристика е несъмнено финансов одит. Аргументите подкрапящи тази теза са с оглед на обекта на одитната дейност и органите на държавно управление, натоварени с определена контролна комепетентост. Обект на одитен контрол безспорно това са парите и имуществата на организициите от публичния сектор, както и на субектите, извън публичния сектор, които се разпореждат с пари и имушества с публично предназначение.

Контролната компетентност на одитните органи инкорпорира в себе си типичните за всяка контролна дейност - фази / установителна и фазата на въздействието/. В правната литература е застъпено виждането⁸, което следва да бъде подкрепено, че в установителната фаза на компетентността на контролните органи, особено място заема правомощието за присъствие на заседания на органи на одитираната организация и лица, ако дневния ред е във връзка с провеждания одит.

Във фазата на въздействието център или силовото поле е правомощието за уведомяване на парламента.⁹ Уникално, без аналог е и правомощието за публично огласяване на одитните доклади. В заключение трябва да се отбележи, че одитният контрол е типичен вид финансов контрол, който има всеобхватен характер. Той е контрол, както за законосъобразност / одит на съответствието/, така също и за ефективност, ефикасност и икономичност при упражняване на управленската дейност¹⁰/ одит на изпълнението/.