Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»

СЪДЪРЖАНИЕ

Държавните служители изпълняват задачите си в съответствие със законовите разпоредби и нарежданията на държавните органи. Лицата, работещи по трудово правоотношение в публичната администрация изпълняват поставените им задачи от ръководните служители на администрацията. От съществено значение за тяхното ефективно подпомагане в дейността на съответния държавен орган е изискването за етично поведение, което те трябва да притежават.

В научната специализирана литература не се среща общоприето теоретично разбиране за понятията етос, ценност, етика и поведение. Тези четири компонента се считат от тези автори за основни при определяне на понятието за административната етика.

Понятието етос означава съвкупността от идеали, които формират общата култура на служителите в публичната администрация.

За ефективността на администрацията от значение е и политическата култура на органите на държавна власт. Политическата култура се превръща в една от основните парадигми на политическата наука.³

За ефективността на администрацията от значение е и културата на поведение на органите на държавна власт и на ръководните служители в публичната администрация към подчинените им служители.

Понятието ценности се свързва с разбирането за възприетите принципи или стандарти, които ръководят преценката на служителите за това, кое е добро и кое е лошо.

Понятието етика означава съвкупност от правила, които трансформират и внедряват общоприетите идеали и етоса в ежедневната практика на служителите. Тя е философска наука за нравствеността, за същността и природата на морала.

Понятието поведение се свързва с разбирането за конкретните действия и начини на държане на служителите. То е съвкупност от действия и постъпки, оценявани от гледна точка на установените, приети в обществото норми и правила на държане.

Превръщането на етоса в конкретно поведение е процес на движение от абстрактното към конкретното. Взаимодействията и взаимоотношенията между посочените компоненти на понятието “административната етика” са много сложни, твърде често наслагващи се и не винаги следващи логичната поредица, в която са представени. Връзката между етика и ценности може да се изрази в прилагането на етични стандарти и принципи при разрешаването на конфликти на ценности или други проблеми, свързани с ценностите. Конкретни действия и начини на поведение на служителите от публичната администрация могат да бъдат възприети и превърнати в етични правила. Правила на етиката могат да повлияят на ценностите до степен – превръщането им в правни норми, които изразяват държавно защитени ценности.

Дейността на публичната администрация е законова дейност. Законите съдържат норми, които са етични по съдържание, но веднъж включени в текстовете на закона те се превръщат в законови норми.

Моралните и етичните норми са норми, съществуващи в съзнанието на хората. Те нямат законово задължителен характер и не могат да се прилагат принудително чрез механизмите на държавната власт. Много изследователи защитават крайната теза, че публичната администрация не е морална, а е аморална защото е технократична, безлична и нехуманна.

Критериите за правилно и неправилно могат да съвпадат с моралните и етичните критерии, но не се покриват изцяло с тях.⁵

Различават се три типа лошо поведение на служителите от публичната администрация: незаконно, неправилно и неетично.

Едно действие на служител от публичната администрация може да бъде правилно, но това не значи непременно, че то е етично.

Незаконното действие или поведение може да е в нарушение на закона. Тогава то съставлява или дисциплинарно нарушение, или административно нарушение, или престъпление. В някои случаи тези нарушения се извършват едновременно.

Неправилното действие или поведение на служителите от публичната администрация е свързано с понятията целесъобразно, неефективно, ненавременно и неполезно.

Неетичната постъпка или поведение е в нарушение на етичните и морални стандарти, принципи и ценности. Едно поведение може да е неетично, въпреки, че то не е незаконно или неправилно. По принцип преценките за “правилно – неправилно” и “етично – неетично” идват след преценката за “законността – незаконността” на действието или поведението на служителя. Ако едно поведение съставлява дисциплинарно нарушение, административно нарушение или престъпление, обсъждането на “правилността” свързана с етиката отпада. Те са последващи характеристики на поведението, които нямат място, ако поведението на служителя е незаконно.⁶

Корупцията може да попадне във всяка една от категориите на осъдително поведение на служителя. Тя е незаконна, неправилна и неетична. Ако корупцията е проявена в състав на престъпление, като например при подкупа, налице ще бъде престъпление. Ако съответна проява на корумпирано поведение не е обявена от закона за престъпление или нарушение, тогава тя ще бъде оценена, като неправилна и неетична. Повечето от случаите в практическата дейност на служителите от публичната администрация не се отнасят толкова към престъпленията, колкото към възползване или манипулиране със служебното положение и връзката му с немарливостта, мудността и неспазване на нормите за професионално поведение.

Разграничаването между незаконно, неправилно и неетично поведение има практическо значение в дейността на служителите от публичната администрация. Възможностите за контрол и санкциониране на незаконно поведение са точно регламентирани. Незаконните актове и действия на служители от държавната администрация могат да бъдат предмет на съдебен и административен контрол. Неправилните актове на служителите от държавната администрация могат да бъдат предмет на административен, но не и на съдебен контрол. Неетичните действия на служителите могат да бъдат предмет на административен и вътрешно-служебен контрол, както и на обществен контрол. Разликата между неправилните и неетичните действия на служителите от публичната администрация не винаги е ясно отграничена.
2. Ценности в публичната администрация и типове обществена моралност
След като публичната администрация има за свое основно предназначение да удовлетворява обществени нужди и да отстоява обществени интереси, интересите на публиката, на гражданите и организациите в държавата, най-важен критерий за етичност в нея следва да е обществения, публичен интерес.

По самата си същност публичната администрация е насочена към задоволяване на нуждите на цялото общество. Общественият интерес не само не противоречи, но и органически се съчетава с интересите на отделните граждани. Той е принципният определител, дали едно поведение в публичната администрация е етично или не.

Както самата етика, така и обществения интерес най-напред е формулиран в закона. Не е възможно интерес, който не е регламентиран, макар и в най-общ вид, в конституцията и законите на страната, да бъде прогласен за обществен интерес и да бъде използван като оправдание и обяснение за извършването на противоречащо на закона действие. Наред с обществения интерес съществуват институционни и други ценности, които определят в определен аспект - към момента или към определена институция, критерии за етично поведение. Такива са например ценностите на държавната власт, които не винаги и не при всички държавни устройства съвпадат непременно с обществения интерес, въпреки, че претендират за това. Такива например са ценностите на политическия режим, установен в дадена държава за определен период, интересите на определена силна група в обществото, каквато може да бъде етническото мнозинство и др. Тези ценности могат да се конфронтират един с друг или с отдавна установени обичаи или схващания за това, кое е етично в публичната администрация и кое не е етично.

Съществена критика към етиката на служителите от публичната администрация се съдържа в т.нар. контракултура, която е съвкупност от критични виждания спрямо бъдещето на административната култура. Според нея публичната администрация не може да има морални измерения. Тази контракултура се формира от т.нар. контраструктури, действащи като корективи на държавната власт и администрацията. Такива са: опозицията; синдикатите; медиите и интелектуалния елит.⁷

Моралните и социалните ценности, които намират израз в обществения интерес, и оттам влияят върху ориентацията на административната етика, могат да бъдат групирани в различни типове обществена моралност.

Лицата, работещи в държавната администрация, все още се стремят да развият разбиране за етиката в тяхната професия, не защото това е нещо ново, а защото разбирането за професията на служител в структура на публичната администрация и нейната роля в държавата се променят драстично.

Държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение в публичната администрация работят в изменени и изменящи се условия. Тяхната дейност, особено на държавните служители е подложена на все по-голяма критичност и на все по-нарастващи изисквания от страна на гражданите. В същото време те трябва да действат при много по-ограничени ресурси и финансови възможности. Държавните служители придобиват нови функции и отговорности в резултат на засилена оперативна самостоятелност, прехода към пазарна икономика и прилагането на пазарни методи в държавната администрация.

Отношенията се променят и между публичния и частния сектор. Държавната администрация трябва да възприема нови подходи при осъществяване на държавното управление. Докато икономическите и административните реформи се стремят към демократизация, ефективност и икономичност във функционирането на структурите, някои от процесите могат да предизвикат неочаквани и нежелани въздействия върху етиката и стандартите на поведение на служителите в държавната администрация.

Това не означава, че промените водят до засилване на нарушенията на етиката на поведение на държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение в администрацията. Те могат да причинят ситуации или условия, създаващи конфликт на интереси или цели, за които няма установени ръководни критерии за това, как трябва да действат държавните служители. Възможно е да възникне съществено несъответствие между традиционните ценности и системи, регулиращи действията на държавните служители, от една страна, и ролята и функциите, които се очакват да бъдат осъществявани от тях в променящия се публичен сектор , от друга.
3.Фактори, влияещи на етиката в публичната администрация
Под фактори, влияещи върху етиката, се разбират сили, които въздействат или могат да въздействат по положителен или негативен начин върху оформянето и проявлението на етичното поведение на служителите в публичната администрация. Изучаването на най-съществените фактори влияещи върху етиката, има не само теоретично но и практическо значение.

След като се знаят причините, които могат да доведат до промени в административната етика в една или друга насока, може да се въздейства на поведението на служителите в публичната администрация.

В различните държави се използват разнообразни средства и начини, за да се предотврати нежелателното поведение на органи и служители, и да се осигури качествено ръководство в публичната администрация.

В много страни съществуват етични кодекси или кодекси за поведение на държавните служители. Те могат да бъдат на две нива: на ниво цялата държавна администрация и на ниво отделно учреждение.

Ролята на етичните кодекси се изразява в мотивиране и направляване на поведението на държавните служители и създаване на съответната база за наблюдение и оценка на поведението им. Етичните кодекси създават допълнителни мерки против корупцията и злоупотребата с държавната служба. Чрез тях по-добре се реализира административната дейност и се изгражда обществено доверие към администрацията.

В международната практика са се утвърдили общи изисквания към етичните кодекси в различните страни. Такива са: вътрешната непротиворечивост и съвпадение със стратегията на администрацията; баланс между интересите и правата на служителите; избягване на прекалена детайлизация; лесна приложимост и консенсусно приемане и обсъждане.

Кодексът за поведение на служителите в държавната администрация има за цел да съхрани общественото доверие в морала и професионализма на държавните служители, както и да повиши престижа на държавната служба. Поведението на служителите се основава на принципите на: законност; лоялност; честност; безпристрастност; политическа неутралност; отговорност и отчетност – както пред обществото, така и в служебната йерархия.

Служителите на държавната администрация са призвани да укрепват доверието в държавните институции и да съдействат за реализиране на държавната политика, основаваща се на принципите на правовата държава. Те следва да защитават добросъвестно интересите на съответната администрация в която служат, да представят и популяризират нейните функции. Служителите следва да имат поведение, което не би могло да накърни престижа на държавната служба, не само при изпълнение на служебните им задължения, но и в своя обществен и личен живот.

При взаимоотношенията си с гражданите служителите на държавната администрация следва да се ръководят и изпълняват задълженията си без пристрастие или предубеждение, като създават условия за равнопоставеност на разглежданите случаи и лица. Те следва да правят всичко възможно , за да бъде обслужването достъпно за всички граждани. При взаимоотношенията си с тях служителите следва да се отнасят любезно, възпитано, с уважение и разбиране. Те следва да извършват административното обслужване законосъобразно, своевременно и точно, като предоставят на гражданите цялата необходима информация, с оглед защитата на техните законни права и интереси.

Служителите следва да информират гражданите относно възможностите за обжалване в случаи на допуснати от администрацията нарушения или отказ от извършване на административна услуга.

Професионалното поведение на служителите на държавната администрация се заключава в изискването, в своята служебна дейност, да подпомагат честно и обективно органите на изпълнителната власт и на местното самоуправление, при формиране и провеждане на тяхната политика, при реализиране на взети решения и осъществяване на административни услуги. Служителите трябва да следват поведение, което създава увереност на органите, чиято дейност подпомагат, за да могат да им се доверят и разчитат, че те ще изпълняват задълженията си безпристрастно и компетентно, без съзнателно да ги заблуждават или подвеждат.

Служителите на държавната администрация трябва да се ръководят единствено от закона и от обществения интерес, когато правят предложения пред органите на изпълнителната власт и местното самоуправление, като предоставят цялата информация, отнасяща се до вземането на конкретно решение. Те не следва да разгласяват факти и сведения, до които са получили достъп при изпълнение на служебните си задължения, когато това би повлияло или затруднило политиката, решенията и дейността на тези органи.

Служителите не следва да използват служебното си положение или информация, станала им известна при изпълнение на служебните им задължения, в свой или чужд интерес. Те не могат да получават облаги от трети лица, които основателно биха се възприели, като резултат от компромис с тяхната честност и справедливост при изпълнение на държавната служба.

Служителите на държавната администрация не следва да допускат да бъдат поставени в зависимост от финансова или друга обвързаност с външни лица или организации, които биха могли да повлияят при изпълнение на служебните им задължения. Те следва ефективно и целесъобразно да изпълняват своите функции с оглед на най-отговорното използване на обществените средства.

При взаимоотношенията с колегите, служителите следва да се ръководят от принципите на лоялност, уважение и сътрудничество. Те не могат да уронват престижа и професионалната дейност на колегите си чрез действия или критични публични изказвания. Те следва да се отнасят с колегите си коректно и почтено, уважавайки тяхното мнение и личен живот. Служителите трябва да проявяват готовност да оказват помощ и съдействие на своите колеги при изпълнение на служебните им задължения. Когато заемат ръководна длъжност, те трябва да дават пример на другите служители от държавната администрация със своето лично поведение и чувство за отговорност.

Личното поведение на служителите се определя от тяхното и на семейството им имущество по начин, който да не създава съмнение за злоупотреба със служебното им положение. Те не трябва да допускат поведение, което би било несъвместимо с добрите нрави в обществото. Служителите следва да се придържат към задължението си да не разгласяват факти и сведения, до които са получили достъп при изпълнение на служебните си задължения, и след напускане на държавната служба. Те не трябва да предприемат действия, с които по някакъв начин да се възползват неправомерно от предишната си работа.

При осъществяване на действия, несъвместими с нормите на Етичния кодекс, служителите на държавната администрация би следвало да се оттеглят от изпълнението на държавна служба.

Създаването и въвеждането на Кодекс за поведение води до продължителен обучителен период и до интернационализация на стандартите на всички участници. Ако създадените правила трябва да се спазват, съблюдаването им трябва да е в интерес на ръководителите и не бива да ги засяга неблагоприятно. Тук от съществено значение е системата от санкции, и особено твърдата решимост да се прилагат санкции. В тази сфера не е необходима сложна поредица от санкционни мерки, които могат да произведат обратен на търсения с Кодекса за поведение на служителите от държавната администрация ефект. Увереността, че нарушенията на правилата установени в кодекса ще бъдат санкционирани, може да послужи за главно средство за възпиране на държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение от такива нарушения.

Повишаването на осведомеността на служителите от държавната администрация за правилата на Кодекса за поведение е полезно, като предпоставка за промяна на манталитета и навиците им, придружени от личните им подбуди. Поведението при работа с обществеността, трябва да се разглежда, по скоро като познавателен процес и въпрос на административна култура, отколкото като Кодекс за поведение.