Определения на публичната администрация

Публичната администрация възниква едновременно с възникването на държавата. Историята на администрацията започва от шумерите в Месопотамия, където се заражда организиран административен живот. Открит е лунният календар и писмеността. От тогава са известни и първите писмени закони на Хамураби.

По-късно в Египет се създава гражданската администрация /писарите/, възникват и първите публични административни услуги. Оттогава са и първите териториални администрации /областите са били наричани “номи”, а областните управители “номарси”/. За първи път в Египет се зараждат и проблемите на взаимодействието между централната и местната власт и между централната и териториална администрация, които са актуални и до днес.¹³

Известни са и китайските писмени правила за работа на администрацията – “Сборник закони Тайхорьо” /704г.преди н.е./.¹⁴

В Рим държавата се организира на базата на развита правно – административна система, основана на римското право. Формулирани и въведени са публичното и частното право.

Като област на изследване науката за публичната администрация се занимава с анализа на “правителството в действие” или “работата да управляваш”. През 1887г. президентът на САЩ Удроу Уилсън дефинира в свое есе “Изследване на администрацията”, че публичната администрация е “прилагане на конституцията”.

За основоположник на съвременната публична администрация се приема изследователя Леонард Уайт, който през 1926г. публикува в САЩ труда си “Въведение в науката за публична администрация”.

Публичната администрация обхваща голям брой проблеми, свързани с живота на гражданите и техните отношения с държавните и местните институции, структурата и функциите на административните органи, основните задачи на държавното и местното управление, административните права и задължения на гражданите и начините за тяхното осъществяване.

Това богатство и сложност на явлението ”публична администрация” създава затруднения за неговата дефиниция. Авторите дават различни определения на публичната администрация в зависимост от гледната точка, от която я разглеждат. Важно е основното, че администрацията става все по-голяма сила във функционирането на обществото и е определяща за начина, по който хората живеят.

Трудността от дефиниране на понятието “публична администрация” идва от наличието на някои противоречия изведени при научни изследвания от български автори.¹⁵

Тази научна теза подлежи на академична критика. Такова противоречие не е логично да съществува поради факта на материализиране на теорията за публичната администрация в практическата й дейност. Теорията е система от ръководни идеи, от основни възгледи и е предназначена да обясни закономерностите в развитието на публичната администрация. Тя е съвкупност от знания, които улесняват усвояването на известни практически умения. В този смисъл практическата дейност на публичната администрация е продължение на усвоените теоретични знания и умения за нейната организация и функциониране и не им противоречи.

Публичната администрация може да бъде определена като комплекс от процеси, организации и лица, действащи в официални длъжности и роли, свързани с изпълнението на законите и другите нормативни актове в сферата на административната дейност на държавата.

Публичната администрация може да бъде определена, като организация на определени видове дейности на държавните и общинските органи.

Публичната администрация може да бъде определена и като структура, като съвкупност от органите, които се занимават с административна дейност - правителство, министерства, агенции, областни и общински администрации.

Публичната администрация може да се разглежда и като съвкупност от отделни функции: административно обслужване на населението, планиране, финансиране, паспортен режим, осигуряване на вътрешната сигурност и на обществения ред, здравоопазване, образование и пр.

В действителност даването на задоволителна дефиниция за публична администрация не е лесно и е напълно вероятно, дефинициите които ще последват, да породят повече въпроси, отколкото отговорите, които носят в себе си.¹⁶

Не съществува една единствена дефиниция, която би изчерпала цялостно съдържанието на понятието за публична администрация. Всяко едно от посочените характеристики до тук е вярно и в своята съвкупност всички те съставляват същността на понятието за публична администрация . Отделните характеристики на понятието могат да се определят във формата на кратко изброяване, което би допринесло за неговото определение.

В този аспект автори определят, че публичната администрация е:

• 
  дейност по постигане на публични цели, на резултати от обществени интереси;
  
• 
  проявяваща се дейност в трите вида власти - законодателна, изпълнителна и съдебна. Тук следва да прибавим и администрацията на президента. Всички те имат обслужваща администрация;
  
• 
  проявяваща се част от политическия процес на държавното управление;
  
• 
  различна от частната /бизнес/ администрация.¹⁷
  

Терминът “администрация” внушава идеята за общи усилия, породили се вътре в дадена институция, а термина “публична” ни насочва навън към народа или обществеността.

В широкия смисъл думата ”администрация” представлява дейността на група хора, обединили усилията си за постигането на общи цели. Ако смисълът е тези общи цели да са насочени навън към обществеността, като цяло, то вече има наличие на публична администрация. Същата е инструмент за решаването на важни социални проблеми. В този смисъл е и разликата с администрацията в частния сектор, където има също обща дейност, но целите са свързани с интересите само на групата хора, обединили усилията си по-скоро за своето собствено благо, от колкото за общото.

Публичната администрация най-често се свързва с ефективното предоставяне на услуги в посока от изпълнителната власт към хората.Тя включва вътрешния процес на вземане на решения как да се предоставят тези услуги, а също и вътрешната динамика, както в действащото правителство, така и във всяка държавна или не държавна организация и институция, която действа в полза на народа.

Науката за публичната администрация се създава от тези учени, които творят и изследват тази област. Те създават и изучават организационните теории, преподават и обучават бъдещите администратори различни академични учебни дисциплини.

С практическата публична администрация се занимават тези, които използват обществените ресурси, за да доставят услуги на обществеността.

Службата в името на народа е само част от дефинирането на понятието “публична администрация”.

Абсолютно разделение между публичната администрация и политиката няма. Упражняването на власт, вземането на решения и управленските функции са характерни за органите на управление, а те са ангажирани с политиката. Всяко участие във формулирането на потребностите на обществеността води след себе си обвързване с политиката.

Публичната администрация се свързва предимно с държавния сектор и включва, както централната администрация, така и администрацията на ниво местно управление, но се отнася и за не правителствените организации, които не са частни, както и до администрациите на законодателната и съдебната власт, и президентската администрация.

В теоретичен аспект автори извеждат четири специфични определения на понятието “публична администрация” – политически, правни, мениджърски и професионални.¹⁹

- съвкупност от всички действия и дейности от работното ежедневие на световната бюрокрация, независимо от това дали са законни или незаконни, компетентни или некомпетентни, честни или нечестни;

- едновременно директна, когато самата администрация, предоставя директно публични услуги на обществото и индиректна, когато плаща на частни доставчици или им възлага да предоставят публични услуги на гражданите;

- фаза от цикъла на изработване на публичната политика, при осъществяването на обществения интерес;

- е синтезиран израз на обществения дух.

Правните дефиниции акцентират, че публичната администрация е:

- законът в действие, без право на какъвто и да е административен произвол;

- регулиране на правоотношенията възникващи между държавата и гражданите;

- средство за разпределение на публични блага чрез закони.

Мениджърските дефиниции акцентират, че публичната администрация е:

- изпълнителска функция на управляващите;

- мениджърска характеристика, защото подпомага да се поставят публични услуги, да се разпределят публични ресурси, да се осъществява контрол за законосъобразно и целесъобразно разпределение на публичните блага;

- символ на бюрократизма, прекомерния формализъм и фетишизиране на установения ред;

- дарба и самоувереност за подкрепа от общественото мнение.

Професионалните дефиниции акцентират, че публичната администрация е:

- професионална категория и включва всичко, което обществените служители вършат;

• 
  непрекъснат конкурсен процес свързан с професионалната кариера;
  
• 
  идеализъм в действие, защото никъде другаде човек без лично състояние не може да придобие власт толкова бързо;
  
• 
  теоретична област в която се оформят характерните черти на теорията за публичната администрация.
  

Всички публични административни организации – държавни, местни, обществени се занимават с публични дела, с неща, които представляват обществен интерес на големи групи от населението. Тяхната дейност влияе и до голяма степен определя качеството на живота на хората. Тя е част от демократичното общество. Тази дейност засяга ценностите, морала, етиката на населението, характера и употребата на власт в обществото, значението на обществените сили и социалните групи и много други неща, които са от значение за всички хора, като членове на обществото.

Публичната администрация е основен фактор за развитието на обществото. Най-важната задача и отговорност на публичната администрация е да установи и посрещне очакванията на населението и на тази база да определя целите на административните организации. Задоволяването на обществения интерес е главното предназначение на административната дейност. Той се проявява като обща насока и основание за функциониране на публичната администрация. Отделните администратори често пъти имат ограничени представи за тяхната роля и задачи. Те виждат своето задължение в рамките на изпълнението на конкретните задачи, поставяни им от учреждението, в което служат. Съвременните администратори трябва да осъзнават, че основното в теорията и практиката на публичната администрация са усилията за удовлетворяването на обществените нужди и решаването на обществените проблеми, процес за който дават своя принос.

Публичната администрация е важен фактор в определянето и развитието на политката на държавно и местно ниво. Административните организации трябва да участват в установяването и идентифицирането на проблемите, изискващи решение. Те трябва да проучват и обобщават обществените интереси, да подпомагат участието на гражданите при търсенето и намирането на сполучливи социални решения, да обосновават и преценяват отговорно взетите решения. Администраторите следва да участват активно и в законодателния процес. Законите не идват от само себе си в пленарната зала. Администраторите са тези, които служат в практиката и усещат необходимостта от промяна. Много често те изготвят проектите на закони или други нормативни актове. Те изготвят проекти за бюджет или административни програми.

На следващо място демократизирането на публичната администрация е много важен момент. Публичната администрация притежава възможността да съдейства и сама да изгради демократична система на държавно управление, която да допринесе за свободата на личността, представителството и участието на населението в управлението, зачитане на правата и интересите на отделния гражданин и цялото население, както и други основни ценности на демократичното общество. Административните структури и административните производства осъществявани от държавни органи и длъжностни лица съдържат възможности и механизми за разширяване и задълбочаване на демократизацията на самата администрация и на обществения живот.

Публичната администрация е посредник между обществото и държавата. Интерпретирането на социалните проблеми е важна задача на публичната администрация. Самата администрация стои между държавната власт и гражданите. Ако публичната администрация е добре информирана относно сложността и спецификата на социални и административни проблеми, тя участва в процеса на тяхното разработване, осмисляне и интегриране. Ситуациите в обществената действителност са сложни, многостранни, многофакторни и противоречиви. Отделните участници – граждани, длъжностни лица, организации имат свои собствени виждания и разбирания на засегнатите отношения. Те могат да създадат конфликти в следствие на техни искания и отстояване на ценности. Общественият интерес и обществените потребности могат да имат различна интерпретация, повлияни от индивидуални особености или от политически, морален, емоционален или друг натиск. Администраторите имат нелеката задача да стоят между различните интереси и различните ценности, и на основата на формалната и неформалната информация да могат да отсеят, изяснят и определят социалния проблем.

Човешкият елемент в администрацията е много важен за разбирането и функционирането на публичната администрация. Голяма част от административната дейност е посветена на отношения с гражданите. Самата администрация осъществява действия чрез отделните администратори, които освен държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение в администрацията са и хора с техните индивидуални човешки особености. Административната дейност включва междуличностни отношения, отношенията човек – човек, които могат да бъдат администратор – гражданин или администратор – администратор. Всички административни организации представляват съвкупност от хора. Те осъществяват координация на съзнателните действия на своите членове за постигане на определени организационни цели. Административните дейности са свързани с човешките способности за разбиране и осъзнаване на постъпките и действията на отделните участници. Отношенията между административния персонал, между ръководители и подчинени, между администратори и граждани съставляват важна страна на характеристиката на публичната администрация.

От голямо значение за публичната администрация е изучаването и анализирането на административния опит. Публичната администрация е организация и дейност, които се основават на научни подходи при изследването им.

Изучаването и анализирането на собствения и чуждия опит е необходимо за поддържането на публичната администрация на нивото на съвременните изисквания. Изучаването на теоретични постановки, концепции и модели подпомага да се намери по-доброто решение за усъвършенстване на структурата и дейността на публичната администрация. Събирането, обработването и анализирането на факти и информация със съвременни електронни средства, социологическите проучвания, икономическите разчети са абсолютно необходими за ефективната работа на администрацията. Тук се отнасят и въпросите свързани с политическата култура на управляващите, административната култура и административния език на служителите от администрацията, въпроса с комуникациите, изследванията относно статута и мястото на малцинствата и жените в администрацията, перспективите за изменение на административното законодателство, както и всички познавателни способи за разбиране на сложни административни проблеми. В търсенето на административни знания специално внимание се обръща на методите на изследване, ценностната ориентация, обосновката и мотивирането на административните действия, както и отношенията между теорията и практиката.

3. 
   Разграничение между публична, държавна и
   

Държавната администрация представлява съвкупност от целите, функциите, административните структури и дейности на държавата. Тази администрация се развива в дейността на държавните органи и се осъществява от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение в нея. В повечето случаи когато се говори за публична администрация, се има предвид, като пример държавната администрация. Съществуват някои категории органи/държавни и общински/ и служители, които дават основание да се счита, че понятието за публична администрация е по-широко от понятието за държавна администрация.²¹

В държавната администрация съществуват категории служители, които се различават по характера на своята служба от същинските администратори или чиновници. Такива са например лекарите, медицинските сестри, учителите, проектантите, чертожниците. Те се назначават по трудови правоотношения и нямат статут на държавни служители. Те са преките извършители на отделен етап на съответната функция на държавното управление – здравеопазване, образование, благоустройство и не извършват същинска административна дейност, но чрез техните действия съответната административна функция се реализира в конкретни резултати в живота. Дискусионен е въпроса са статута на университетските преподаватели в държавните висши и средни училища.²²В някои от тях, като Академията на МВР и Военния университет повечето от преподавателите имат статут на държавни служители, докато във всички други висши училища/държавни и частни/ те са по трудови правоотношения.

Местната администрация е самостоятелен вид администрация, присъща на местното самоуправление. Докато държавната администрация е администрация, извършвана от централните и децентрализираните държавни органи, местната администрация се разглежда в пряка връзка с местното самоуправление. Служителите в областните и общинските администрации имат статут на държавни служители, но в тях работят и лица по трудови правоотношения. Това ги унифицира с централната администрация. Наред с дейностите от местно значение тези администрации осъществяват и задачи от държавната политика. В този смисъл изводът, който може да се направи е, че основните характеристики на държавната администрация се отнасят и до местната администрация.

Администрацията на организациите с идеална цел преследват публични цели и задоволяват публични и обществени нужди. Те не са част от държавния апарат и не изпълняват държавни функции.

Съществува и администрация на регулиращи независими органи. Това е една категория от административни органи и дейности, добре развита в западните държави. Става дума за недържавни органи, които имат правомощия да регулират определени отношения в административната сфера. Такива например са: Съвета за електронни медии, Съвета по въздухоплаване, Висшия адвокатски съвет и др.

Администрацията е свързана с управлението. Администрация съществува както в държавните, местните и обществените организации, така и в стопанските организации – държавни и частни.

Частна или “бизнес” администрация е тази, която обслужва бизнеса. Това е администрацията на стопанските предприятия и на търговските дружества. Едно търговско дружество може да е държавно, кооперативно или частно, но администрацията вътре в това дружество която пряко има организационни или обслужващи функции по отношение на производствената или търговската дейност е бизнесадминистрация. Тя се нарича още “частна администрация”.

Определението на публичната администрация трябва да включва и разликите между публичната и частната /бизнес/ администрация. Между двете от формална гледна точка има големи прилики, тъй като и в двата случая става на въпрос за администрация. И двете администрации имат изпълнителен или обслужващ характер. Прилагат се и при двете еднакви или подобни управленски методи. Търси се ефективно използване на човешки и материални ресурси. Всяка организация, независимо дали е държавна или частна се подчинява на определени организационни принципи, съобразява се със закона и трябва да посреща предизвикателствата на променящите се условия в социалната среда.

Различията между публичната и бизнесадминистрацията са от съществено значение за тяхната социална, икономическа и политическа роля в обществото и не трябва да се подценяват. Различията между тях са много по-важни от приликите. Ясното виждане на разликата между публичната и бизнесадминистрацията не трябва да оставя място за объркване за техните предназначения и задачи.

Някои от основните критерии за разграничение между публичната и бизнес администрацията са: цели и интереси; услуги; правила на работа; режим на работа; издръжка; възнаграждение и работно време; обхват на дейността; контрол и надзор; степен на риск; подбор на персонала.²³

Публичната администрация по-малко напомня за “бизнес” и в по-малка степен е ориентирана към пазара. Публичната администрация е подложена в по-голяма степен на политически влияния и въздействия. Тя се влияе повече от общественото мнение и медиите. Публичната администрация е подложена на много по-голямо, по-детайлно и по-строго регламентиране от закона и другите правни актове, отколкото бизнесадминистрацията. При нея има много повече нормативни ограничения. Стриктните правни регламентации често ограничават свободата и избора на преценка на публичните администратори. Техните действия се развиват само и въз основа на закона. Следва да се има предвид, че в определени случаи публичните администратори имат право на преценка при решаването на въпросите. Това тяхно право се визира, като оперативна самостоятелност.²⁴

Публичната администрация е ориентирана повече към обслужване на населението. Нейните действия са мотивирани от задоволяване на обществени интереси, докато бизнесадминистрацията е мотивирана от печалбата и е ориентирана към клиентите.

Дейността на публичната администрация се основава обикновено на възложените с компетентност и правомощия, официално установени или от закон, или от акт на висш изпълнителен орган. Тя отговаря за осъществяването на държавната политика в страната и за общественото развитие и качеството на живота в обществото. Публичната администрация отговаря за националната сигурност, националното оцеляване и икономическото развитие на държавата.Тя е отговорна за постигането на важни социални цели чрез реализиране на различни програми, насочени към разпределение на придобивките, регулиране на частните дейности, преразпределение на дохода.

Бизнесадминистрацията има по-голяма свобода при набиране и назначаване на персонала, отколкото това е възможно в публичната администрация. В последната се назначават държавни служители, които се подчиняват на регламентациите в системата на държавната служба. Висшите изпълнителни органи в публичната администрация могат да бъдат обект и на парламентарен контрол.

Публичната администрация не притежава гъвкавостта на бизнесадминистрацията. Тя не се приспособява лесно и бързо към политическите, социалните, икономическите и други промени. В нея са установени определени правила, които за да се променят изискват много време и усилия. В публичната администрация въпросите свързани с етиката, безпристрастността, равноправието, справедливостта, обективността се третират с много по-голяма важност и имат много по-голямо значение, отколкото в бизнесадминистрацията.

Поради динамиката на социалните и политическите условия в обществото и поради това, че не винаги публичната администрация преследва материални резултати, измерването и оценката на ефективността и качеството на изпълнението на административна дейност е много по-трудно от това на бизнесадминистрацията.

Съществуват още много разлики между публичната и бизнесадминистрацията. Така например публичната преследва и изпълнява задачи поставени отвън, а бизнесадминистрацията отвътре в нея. Подвижността на ръководни кадри в двете администрации също е различна. Мобилността на служителите в публичната администрация се подчинява на определени правила установени с регламент, докато в бизнесадминистрацията тази мобилност зависи изключително от волята на работодателя.

И в двете администрации работят хора, които са обхванати в различни екипи или колективи. И в двете администрации тези хора разработват програми за действие, поставят си цели, извършват избор на варианти, вземат решения и организират изпълнението на тези решения. И в двете администрации тези хора влизат във взаимоотношения.

Публичната администрация винаги работи с граждани или заради техните нужди. Публичната административна дейност не само трябва да бъде извършена добре, но и гражданите трябва да бъдат убедени, че тази администрация си е свършила добре работата.

В частния сектор същите граждани могат да си избират с коя фирма и респективно с коя бизнесадминистрация да работят. При публичната администрация те нямат избор и са принудени да получават публичната услуга такава каквато се предлага за всички.

НА ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

Правната уредба на публичната администрация осигурява стабилност на институциите и организацията на тяхната дейност. Тя определя и гарантира правната защита на правата и законните интереси на гражданите от действия на служители от администрацията, както и условията за реализирането на техните административни задължения.

Конституцията, многобройните закони и други нормативни актове създават нормативната основа на публичната администрация. Отделните клонове на правото в по-голяма или по-малка степен съдържат разпоредби, които имат отношение към нормативното регулиране на организацията и функционирането на публичната администрация.

Законовата рамка на публичната администрация се поставя със законодателната уредба на държавната служба.

Държавната служба е едно от древните понятия на държавноправните науки, но и до днес има доктринарен характер. В българското законодателство то не е дефинирано, но се употребява в редица текстове на основните ни закони – конституциите.²⁵ По този въпрос се е произнесъл с решения и Конституционния съд на Република България, което ни помага при изясняването на неговата правна същност и обхват.²⁶

Необходимостта от създаването на стабилна държавна администрация през вековете, поддържаща основите на конституционните монархии, е породила система от възгледи и принципи в правната теория, довели до дефиниране на държавната служба. Нуждата от осъществяване на държавни функции за запазване на самата държава налагат и в съвременните условия съществуването и употребата му.

В правната и особено в административноправната литература съществуват множество доктринарни определения, разкриващи същността на понятието за държавна служба.²⁷

В исторически аспект държавната служба придобива значимост през ХVІІІ –ХІХ в. с увеличаването на адаминистративно-полицейския апарат и глобалното разрастване на държавната собственост. Държавната служба винаги се е свързвала с наличието на държавата, като понятието за нея традиционно е придобивало смисъла на “служене” на държавата.

Чрез държавната служба се осъществяват функции от името на държавата. Чрез реализиране на правомощия на нейните органи се осъществява управление в различни области на обществения живот. Администрациите, които подпомагат тези органи при реализирането на техните функции предоставят публични услуги на гражданите. Отделните държавни органи имат своя самостоятелна компетентност и я проявяват, като вземат решения или издават актове. За да могат да действат реално, те се нуждаят от такова установяване, което да осигурява тяхното функциониране чрез наети държавни служители, помощен и технически персонал.

Анализирайки различни гледни точки за разкриване същността на държавната служба, могат да бъдат направени изводите, че:

• 
  “държавната служба” е едно от най-древните понятия в юридическата наука ;
  
• 
  тя е комплексен институт на публичното право и като такъв е съвкупност от правни норми, регулиращи обществени отношения;
  
• 
  отрасълът, към който се отнася, е предимно този на административното право ;
  
• 
  има съществено значение за обществените науки, отнасящи се до организацията и управлението извън сферата на материалното производство.
  

В този смисъл държавната служба може да бъде дефинирана, като дейност за осъществяване функциите на държавата, чрез предоставени правомощия на органите осъществяващи управление в различни сфери на обществения живот, структурирани в апарата на държавната администрация, подпомагани от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение в нея.²⁸

Системата на държавната администрация в България, на която е възложено да осъществява държавната служба, е определена в съответствие с Конституциите на страната. Организационните структури на органите на държавно управление на България се установяват както следва:

- според Търновската Конституция от 1879г. се обособяват шест министерства: на външните работи и изповеданията; на вътрешните дела /работи/ ; на народното просвещение; на финансите; на правосъдието и на военното министерство. Князът осъществява своята власт върху Върховните представителни уредби, включващи Министерския съвет и отделните министерства. Министерският съвет е самостоятелен орган, докато министрите са най-сложните фигури в администрацията. Те са членове на Правителството , те са отделни държавни органи, но те в съответствие с конституцията са и държавни служители.

През 1893г. министерствата се увеличават с още две: на търговията и земеделието и на обществените сгради, пътища и съобщенията.

От 1911г. министерствата се увеличават на десет, като някои от тях променят наименованията си поради прехвърляне на функции, които следва да решават. Така министерствата са: на външните работи и изповеданията; на вътрешните работи и народното здраве; на народното просвещение; на финансите; на правосъдието; на войната; на търговията, промишлеността и труда; на земеделието и държавните имоти; на обществените сгради, пътищата и благоустройството; на железниците, пощите и телеграфите.

През 1925г. в организационен аспект държавната служба се регламентира и от Закон за администрацията и полицията;²⁹

- според Конституцията на НРБ от 1947г. Народното събрание избира и осъществява контрол върху дейността на Правителството/Министерски съвет/, което като самостоятелен държавен орган включва в състава си: Председател, Подпредседател, Председател на държавната планова комисия, Председател на комисията за държавен контрол, както и седемнадесет министерства: на външните работи; на вътрешните работи; на народната просвета; на финансите; на правосъдието; на народната отбрана; на търговията и продоволствието; на земеделието и горите; на строежите и пътищата; на комуналното стопанство и благоустройството; на железопътните, автомобилните и водни съобщения; на пощите, телеграфите и телефоните; на индустрията и занаятите; на електрификацията и мелиорациите; на подземните богатства; на народното здраве; на труда и социалните грижи;

- според Конституцията на НРБ от 1971г. се създава нов орган – Държавен съвет, включващ в състава си: Председател, Зам.председатели, Секретар и членове. Държавният съвет осъществява непосредствената връзка между законодателната и изпълнителната власт, като осъществява функции на ръководство на нейните органи. Министерският съвет като самостоятелен орган включва: Председател, Зам. председатели, министри и ръководители на ведомства с ранг на министерства. Народното събрание определя броя, вида, наименованията на министерствата и другите ведомства с ранг на министерства;

- с Конституцията на Република България от 1991г. се определиха основните принципи на обществено – политическото, държавното, правното, икономическото и социалното устройство в държавата. В нея се съдържат редица текстове, които уреждат основни отношения в административната материя. Между важните административни норми, прогласени от конституцията, могат да се посочат тези, които уреждат: статут, организация и образуване на основни органи на изпълнителната власт - Министерски съвет, министри, кметове на общини, областни управители; административно-териториалното деление и правомощията на органите на административно-териториалните единици; режим на публичната държавна и общинска собственост, условия и ред за държавен монопол, принудително отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди, защита на земята; основни права и задължения на гражданите и големите административни институции – образование, околна среда, здравно осигуряване и медицинска помощ, обществено осигуряване, социално подпомагане, пенсии, сдружения, военна служба, данъци и такси; правораздаване в административната сфера; контрол за законност на актовете и действията на административните органи и статута на Върховния административен съд.

Народното събрание създава вътрешната си организация и осъществява дейността си въз основа на Конституцията и разпоредбите на Правилник за неговата организация и дейност. Народното събрание приема и Правилник за устройството и дейността на неговата администрация.³⁰

През 1998г. се приема Закон за администрацията³¹ с който се урежда структурата на администрацията, основните принципи на нейната организация, длъжностите в нея, правомощията на органите на изпълнителната власт, структурата и организацията на дейността на тяхната администрация. С Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация³² се определят основните въпроси, свързани с организацията на работа на Министерският съвет, съставът и функциите на неговата администрация. С приет през 1995г. Закон за административно-териториалното устройство на Република България³³ се урежда създаването на административно-териториални и териториални единици, както и извършването на администратино-териториални промени. Законът регламентира дейностите по разделяне на територията на страната на териториални общности и създаване на административни органи в тях, които да провеждат политиката на държавата и местните власти предвид тяхната йерархична съподчиненост. Изграждането на административно-териториалната структура е от особенна важност за ефективното функциониране на държавата. Автория определят, Като «носещата конструкция на държавата», която трябва правилно да бъде проектирана и изградена.³⁴ С Устройствен правилник на областните администрации³⁵ се урждат дейността, структурата, организацията на работа и съставът на областните администрации. С Устройствени правилници всички министерства /с изключение на Министерството на вътрешните работи/ се определят броят на заместник-министрите, наименованията на броят на главните дирекции и дирекциите в общата и специализираната администрация, техните функции и числеността на персонала в тях.

Със Закон за местното самоуправление и местната администрация³⁶ приет през 1991г. се уреждат обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация. Територията на Република България се дели на области и общини. Съставни административно-териториални единици в общините са кметствата и районите. Те се създават за изпълнение на възложените им със закон или с решение на общинския съвет функции и компетенции.

Със специални закони се регламентира устройството на Министерството на вътрешните работи³⁷, Министерството на отбраната и Въоръжените сили³⁸, както и структурите на съдебната власт – следствие, прокуратура и съд.³⁹ Със специален закон се регламентира организацията и дейността на Върховния административен съд.⁴⁰

През 2000г. Министерският съвет приема Устройствен правилник на Института по публична администрация и европейска интеграция⁴¹, като през същата година се създава и Държавна административна комисия при Министерския съвет, която е закрита по-късно.
2. Български закони за правния режим на държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение в администрацията
Правният режим на служителите е изследван в административноправната ни теория. То включва няколко основни въпроса: режим на встъпване в длъжност; правата и задълженията на служителите; режима на прекратяване на статута им; режима на поощрения и отговорности.⁴²

Група автори считат, че тези въпроси, регулирани чрез правни норми, представляват правен институт, който наричат правно положение на служителите.⁴³

В юридическата литература за общото обозначаване на въпросите свързани с назначаването, повишаването, понижаването, преместването и освобождаването от длъжност на служителите се използва и изразът статус на служителите.⁴⁴

Други автори считат, че въпросите свързани с приемането на служба или работа, назначаването на длъжност, преместването, командироването и уволнението, представляват преминаване на службата на служителите.

Употребата на понятието преминаване би следвало да се отнася само до измененията, които са настъпили за служители при протичането на службата им, но не следва да включва тяхното приемане и назначаване на длъжност.

Правният режим представлява система от правила установени чрез правни норми, по които протича някакъв процес или се осъществяват дейности при които служителите се назначават, обучават, атестират и оценяват, преназначават се на други длъжности, награждават, търси им се отговорност и се освобождават от служба. Този процес е установен от правото като система от правила и норми, които се създават от държавната власт и уреждат отношенията между хората и институциите в обществото.

В този смисъл правният режим на служителите в администрацията включва следните елементи: възникването на държавно-служебно или трудово правоотношение; изменението на тези правоотношения; статута и режима на поощрения на служителите; юридическата им отговорност и прекратяването на правоотношенията.⁴⁵

Възникването на държавно-служебно или трудово правоотношение е свързано с набирането, подбора и назначаването на служителите в администрацията, както и тяхното обучение.

Изменението на тези правоотношения е свързано с повишаването или понижаването в длъжност на служителите, тяхното преместване поради възникнала служебна необходимост или по собствено желание. Тук се отнасят въпросите свързани с оценяването и атестирането на служителите, както и повишаването или понижаването им в ранг, когато са държавни служители или съдебни служители. Когато държавните служители са от МВР или от Въоръжените сили, те притежават съответно офицерско или сержантско звание от МВР или от Въоръжените сили.

Статутът на служителите представлява съвкупността от техните права, които могат да бъдат основни, социални и особени, техните задължения и ограничения на права.

Режимът на поощрения на служителите представлява тяхното стимулиране, чрез награждаването им с материални или морални награди, които могат да бъдат еднолични или колективни.

Юридическата отговорност на служителите включва търсенето на една от четирите вида отговорности, за извършени от тях правонарушения при и по повод изпълнение на служебните им задължения, а именно:

• 
  дисциплинарна отговорност – търси се за извършени дисциплинарни нарушения установени като такива в закон по реда и условията също на закон;
  
• 
  имуществена отговорност – търси се за нанесени вреди, които са причинени по непредпазливост на държавата при или по повод изпълнение на служебни задължения. Отговорността бива частична – като се обезпечава част от размера на нанесената вреда и пълна – която се търси само по съдебен ред;
  
• 
  административнонаказателна отговорност – търси се за извършени административни нарушения, при и по повод изпълнение на служебни задължения установени като такива в закон, по реда и условията на Закона за административните нарушения и наказания;
  
• 
  наказателна отговорност – търси се за извършени престъпления установени като такива в Наказателния кодекс, по реда и условията на Наказателно-процесуалния кодекс.
  

Изхождайки от обстоятелството, че в държавната администрация съществуват две категории служители – държавни служители и лица, работещи по трудови правоотношения, българските закони уреждат два правни режима: административноправен – отнасящ се за държавните служители и трудовоправен – отнасящ се за лицата, работещи по трудово правоотношение.

Един от първите нормативни актове регламентиращ правния режим на чиновниците в България е Привременния правилник за чиновниците от 1881г.⁴⁶ Една годи по-късно е приет Закон за чиновниците⁴⁷, а през 1903г. се приема Закон за чиновниците по гражданското ведомство⁴⁸. През 1922г. е приет първият Закон за държавните служители.⁴⁹ Със Закон през 1942г. се регламентират длъжностите, цензовете, заплатите и възнагражденията на държавните служители⁵⁰. През 1947г. със Закон се регламентират и техните щатни таблици.⁵¹

Дълги години след 1944г в НРБ регулирането на трудовите отношения е доминирано от централистичното и фиксирано регулиране. Този метод се свежда до императивното определяне в закона на точното съдържание на правата и задълженията на субектите по трудови правоотношения по един общозадължителен за цялата страна начин. Развитието на трудовото законодателство се изразява в приемането или изменянето на отделни трудови закони. Това налага изработването и приемането на цялостен закон за трудовите правоотношения, като през 1951г. се приема първият Кодекс на труда.⁵² С него се отменят всички издадени преди това закони в областта на труда и общественото осигуряване. Чрез Кодекса на труда в България се установява единно трудово законодателство отнасящо се както до държавните служители, така и за всички работници.

През1986г. е приет нов Кодекс на труда⁵³, който отменя Кодекса от 1951г. с изключение на неговата глава ІІІ ”Държавно обществено осигуряване”. Като законодателен акт той се характеризира с няколко основни момента:

• 
  той кодифицира правната уредба на трудовите правоотношения и включва в закона редица правни уредби, които до тогава се съдържат в подзаконови нормативни актове;
  
• 
  в обхвата на Кодекса на труда се включват нови въпроси, които до тогава не са предмет на законова правна уредба: самоуправление на трудовите колективи; недоговорни основания за възникване на трудови правоотношения; сключване на колективни трудови договори; право на професионална квалификация и др.;
  
• 
  в правнотехническо отношение Кодексът на труда е обременен с идеологически и общественополитически текстове, лишени от правнонормативно съдържание;
  
• 
  Кодексът на труда намалява значително многото подзаконови нормативни актове отнасящи се до трудовите правоотношения.
  

С подзаконови нормативни актове издадени от Министерския съвет се регламентират отделни въпроси свързани с правния режим на служителите в държавната администрация. През 2000г. е приета Наредба за служебното положение на държавните служители⁵⁸. През 1999г. се приемат: единен Класификатор на длъжностите в администрацията и Наредба за прилагането му, като през 2000г. и 2004г. същите се актуализират.⁵⁹ През 2002г. се приемат и Наредба за атестиране на служителите в държавната администрация⁶⁰ и Наредба за атестиране на военнослужещи и за организацията на дейността на комисиите за разглеждане на служебното им положение.⁶¹

През 2004г. е приета Наредба за провеждането на конкурсите за държавни служители.⁶²

С Кодекс за поведение на служителите от държавната администрация⁶³ се определят етичните правила имащ за цел да съхрани общественото доверие в морала и професионализма на държавните служители и лицата, работещи по трудови правоотношения в държавната администрация.

База за приемането на различни нормативни акта свързани с правния режим на държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение в държавната администрация са приетите от Министерския съвет: “Стратегия за изграждане на модерна административна система на Република България” от 1998г.”⁶⁴, ”Стратегия за модернизиране на държавната администрация от присъединяване към интегриране”⁶⁵, “Национална стратегия за противодействие на корупцията”⁶⁶, “Стратегия за електронно правителство”⁶⁷ и “Стратегия за обучение на служителите в администрацията” от 2002г.

Едни от основните дейности, които се възлагат на структурите от публичната администрация за реализиране на функциите на органите на държавно управление са: административно обслужване на физическите и юридическите лица; възлагане на обществени поръчки; предоставяне на обществена информация и защита на лични данни; предоставяне и защита на класифицирана информация; административно-наказателна дейност.

Със Закон за административното обслужване на физическите и юридическите лица⁶⁸ приет през 1999г. се урежда реда за организиране на това обслужване. Установяват се процедури по извършване и по обжалване на отказите да бъдат извършени административни услуги, до колкото в друг закон не са установени други правила. Законът определя, че всяка дейност по извършване на административни услуги от органите на изпълнителната власт или други държавни органи в предвидените в закон случаи, както и дейността по извършването на административни услуги от организации, овластени за това със закон представлява административно обслужване. Законът се прилага и за административното обслужване, осъществявано от организации, предоставящи обществени услуги, при и по повод на тяхното предоставяне. Такива могат да бъдат: издаване на актове, с които се удостоверяват факти с правно значение; издаване на актове, с които се признава или отрича съществуването на права и задължения; извършване на други административни действия, които представляват законен интерес за физическо или юридическо лице; консултациите относно административно правен режим, които се дават по силата на нормативен акт; консултациите свързани с издаване на административен акт или извършване на друга административна услуга; експертизите, когато нормативен акт предвижда тяхното извършване като задължение на администрация на държавен орган или на овластена организация.

За по доброто административно обслужване при предоставянето на удостоверителни услуги е приет Закон за електронния документ и електронния подпис.⁶⁹

Със Закон за обществените поръчки⁷⁰ приет през същата година се определят условията и реда за възлагане на такива поръчки от органите на държавна власт и местно самоуправление. Той има за цел да повиши ефективността при използването на бюджетните и обществените средства чрез установяване на прозрачност, осъществяване на ефективен контрол при изразходването ми, осигуряване на условия за конкуренция и стимулиране на икономическото развитие. През 2004г. е приет изцяло нов Закон за обществените поръчки, който е хармонизиран с изискванията на Европейския съюз.

Със Закон за достъп до обществена информация⁷¹ се уреждат обществените отношения, свързани с правото на достъп до такава информация. Обществена информация е всяка информация, свързана с обществения живот в Република България, която дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на определени субекти. Не се допускат ограничения на правото на достъп до обществена информация, освен когато тя е класифицирана информация представляваща държавна или друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон.

Със Закон за защита на личните данни⁷² се урежда защитата на физическите лица при обработването на лични данни, както и достъпа до тези данни. Целта на закона е да се гарантира неприкосновеността на личността и личния живот, като се защитят физическите лица при неправомерно обработване на свързаните с тях лични данни, и се регламентира правото на достъп до събирането и обработването на такива данни. Законът не се прилага за обработването на лични данни от физическо лице, което не е администратор на лични данни във връзка с лични интереси и за лично ползване. В специални закони може да се уредят обработването и достъпът до лични данни за целите на отбраната, националната сигурност и обществения ред, както и за функционирането на органите на изпълнителната и съдебната власт при прилагането на наказателното право. Законът регламентира статута на Комисията за защита на лични данни, като независим държавен орган, на администраторите на лични данни, процедурите по защита и достъп до лични данни, тяхното предоставяне на трети лица и обжалване на действията на администраторите на лични данни. Законът е изцяло съобразен с Конвенция №108 на Съвета на Европа от 1981г. за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни.⁷³

Със Закон за защита на класифицираната информация⁷⁴ се уреждат обществените отношения свързани със създаването, обработването и съхраняването на класифицирана информация, както и условията и реда за предоставяне на достъп до нея. Целта на закона е защитата на класифицираната информация от нерегламентиран достъп. Законът регламентира, кои са органите за защита на класифицирана информация, а именно Държавната комисия по сигурността на информацията, службите за сигурност и за обществен ред, какви са задълженията на организационните единици и на служителите по сигурността на информацията, и ролята на административните звена по сигурността на информацията. Законът регламентира отделните видове класифицирана информация – държавна и служебна тайна и нива на класификация за сигурност - строго секретно, секретно, поверително и за служебно ползване. Законът регламентира процедурите по маркиране на информацията, съхраняване и срокове за защита, както условията и реда за получаване на достъп до класифицирана информация. Регламентирани са и отделните видове защита на класифицирана информация – физическа сигурност, документална сигурност, персонална сигурност, криптографска сигурност, сигурност на автоматизираните информационни системи и индустриална сигурност. Регламентирано е и предоставянето или обмен на класифицирана информация между Република България и друга държава или международна организация.

С Правилник за прилагане на Закона за защита на класифицираната информация⁷⁵ се уреждат подробно всички въпроси предвидени в закона.

С Устройствен Правилник на Държавната комисия по сигурността на информацията и на нейната администрация⁷⁶ се уреждат структурата, организацията на работа и числеността на нейната администрация.

С наредби се уреждат подробностите по прилагането на части от Закона за защита на класифицираната информация и по прилагане на Правилника за неговото прилагане.⁷⁷

Администратинонаказателнат дейност осъществявана от органите на държавната администрация се регламентира и базира на Закона за административните нарушения и наказания.⁷⁸ Той определя общите правила на административни нарушения и наказания, реда за установяване на административните нарушения, за налагане и изпълнение на административните наказания и осигурява необходимите гаранции за защита правата и законните интереси на гражданите и организациите.

Със Закон за административното производство⁷⁹ се урежда производството по издаване, обжалване и изпълнение на индивидуалните административни актове, доколкото в друг закон или указ не са установени особени правила. Законът се прилага и за индивидуалните административни актове на стопанските и обществените организации, когато са овластени да издават такива актове. Индивидуални административни актове по смисъла на закона са актовете издавани от ръководителите на ведомства от изпълнителната власт, както и от други овластени за това органи, с които се създават права или задължения или се засягат права или законни интереси на отделни граждани и или организации, както и отказите за издаване на такива актове.

Законът за административните нарушения и наказания и Законът за административното производство са два законови източника заемащи основно място в българското административно право и процес. Те съдържат в себе си както процесуалноправни, така и материалноправни норми. За това те уреждат обществени отношения както в областта на административното право, така и в областта на административния процес.

Трябва обаче да се прави строго разграничение за обхвата и насочеността на тези два нормативни акта.

Законът за административните нарушения и наказания урежда правилата относно: административните нарушения; административните наказания; принудителните административни мерки; административнонаказателно отговорните лица; определянето на административните наказания; общи административнонаказателни разпоредби; общи положения на административнонаказателния процес; образуване на административнонаказателното производство; административнонаказващите органи; производство по налагане на административните наказания; обжалване на наказателните постановления; влизане в сила на наказателните постановления; възобновяване на административно наказателното производство; изпълнение на наказателните постановления и решения на съда и особените разпоредби по приложение на посочените правила.

Законът за административното производство урежда правилата относно издаване на административните актове, тяхното обжалване, изпълнение и санкциите, които следват при нарушаване на тези правила.

Затова, ако Законът за административното производство урежда правата, задълженията и компетенциите на държавните органи в процеса на осъществяване на държавното управление, и отговарящите им права, задължения и отговорности на другите правни субекти, то Закона за административните нарушения и наказания разглежда тези права, задължения и отговорности, когато вече са били нарушени правилата на Закона за административното производство или на други нормативни актове. В този смисъл Закона за административното производство регулира, а Закона за административните нарушения и наказания охранява и санкционира.