Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»

В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

В широк смисъл структурата на публичната администрация включва държавните органи и местните административни органи, както и структурните звена на администрациите, които ги подпомагат за да осъществяват законоустановените им функции.

В тесен смисъл структурата на публичната администрация представлява обособена и сложна обществена система, която обхваща:

• 
  държавната администрация – включваща администрациите на законодателната, изпълнителната и съдебната власти, както и президентската администрация;
  
• 
  администрацията на организациите за публични услуги и на публичните организации с идеална цел;
  
• 
  администрацията на публичните предприятия с държавно, преобладаващо държавно и общинско имущество;
  
• 
  администрация на международните публични организации.
  

• 
  органи на държавна и местна власт и самоуправление. Те имат законодателни /нормотворчески функции /;
  
• 
  органи на държавната и местната администрация. Те имат изпълнителни функции;
  
• 
  съдебни органи – такива са следователите и следствените служби, прокурорите и прокуратурите, съдиите и съдилищата.
  

Държавният апарат има за разрешаване единни цели и задачи, определени от държавната политика. Той има свое вътрешно организационно единство, което се основава на Конституцията и се изразява в единна конституционно определена държавна форма на държавно устройство и държавно управление; обща насоченост на усилията определени от единна държавна политика; създаване и закриване на различни по степен и място държавни органи, въз основата на конституцията и законите на страната; има за своя икономическа основа държавна и общинска / частна и публична / собственост, както и единен статут на служителите.

- те са съставна част на държавния апарат. В това си качество притежават характерни за държавния апарат особености. Имат съответна организация и структура, прилагат средства и способи произтичащи от държавната власт, и присъщи на държавния апарат;

- те притежават държавновластнически правомощия. Чрез тях осъществяват функциите на държавната власт. Държавно-властническите правомощия се изразяват във възможността на държавните органи да издават правни актове и да извършват правни действия, които имат задължителен характер за лицата и организациите до които се отнасят. Актовете и действията на държавните органи са израз на действията на държавната власт и на тях се дължи подчинение. За да осигурят изпълнение на актовете си, държавните органи могат да използват държавна принуда. За неизпълнение или нарушение на актовете на държавните органи могат да се налагат санкции;

- те действат от името на държавата. Държавните органи изпълняват функциите на държавата и представляват държавата при регулиране на обществените отношения в определени сфери на живота;

- те действат в рамките на определена компетентност или юрисдикция. Всички държавни органи упражняват правомощията си в определени предели. Правомощията на едни органи са различни от тези на други органи по предмет и по обем. Държавните органи имат определен териториален мащаб на дейност. Те могат да действат на територията на цялата страна или само в една отделна териториална единица;

- те имат определена организационна структура. Организацията, статутът и съставът на държавните органи се определят от закона.

- те се образуват по ред определен от закона;

- те имат личен състав /персонал/ с определени правни връзки между членовете на този състав;

- те осъществяват възложените им функции и задачи посредством една от формите на държавна дейност.

Особено място в публичната администрация заемат държавните административни органи.¹⁰²Те притежават всички посочени за държавните органи характерни черти. В качеството си на административни органи те имат и други характеристики, които са специфични само за тях, а именно:

-осъществяват изпълняват изпълнително-разпоредителна дейност;

- представителните органи могат да осъществяват контрол върху тяхната дейност /Народното събрание осъществява контрол върху дейността на Министерския съвет, министър - председателя на министрите, общинските съвети на кметовете/;

-изпълняват функции по непосредствено ръководство и оперативно осъществяване на задачите на държавното управление;

- могат да създават други органи за осъществяване на административна дейност;

- издават административни актове;

Държавните административни органи в своята цялост образуват административния апарат на държавата. Това е апарата на изпълнителната власт и местното самоуправление. Административният апарат е организирания сбор от държавни и местни органи, които са предназначени да осъществяват задачите на държавното управление и да развиват конкретна, изпълнителна творческа дейност. Административния апарат съдържа редица организационни нива и подразделения, административно - организационни единици, органи и учреждения. Административният апарат е организационния механизъм, чрез който се извършва административната дейност в държавата.

Характерна черта на административния апарат е йерархията на нивата и звената в него. Тази йерархия се проявява в подчинеността на актовете и действията на по-низшите звена на висшестоящите звена в административния апарат, както и във възможностите за контрол, упражняван от висшестоящите органи по отношение на низшестоящите.

Административната теория определя, че държавните административни органи се класифицират по вид, в съответствие с различни разграничителни белези.¹⁰³

В зависимост от това, дали органът е създаден по конституционен път, те се делят на: административни органи за които Конституцията изрично предвижда създаването и правомощията им, и органи, които изрично не са предвидени в Конституцията/конституционно и неконституционно устроени/. Чрез Конституцията се създават само основните административни органи – Министерски съвет, министрите, областните управители и кметовете. Административните органи, които не се създават въз основа на Конституцията, се създават на основата на различни законови или други актове. Такива са различни агенции или еднолични органи, като например органите на Министерството на вътрешните работи.

В зависимост от органите, които ги образуват административните органи се подразделят на: органи образувани от представителни органи на държавна власт или местно самоуправление. Тези органи са подконтролни и се отчитат на органите които са ги образували /напр. Министерският съвет се образува от Народното събрание; заместник - кметовете на общините се избират от общинските съвети/. Друг вид са органите избрани пряко от населението /напр. кметовете на общини /. Отделен вида са и органите образувани от други административни органи /напр. Министерският съвет може да избира председатели на държавни агенции, на държавни комисии и изпълнителни агенции/.

Според начина на образуване административните органи се подразделят на:

• 
  органи чрез избиране. Такива са основните органи на изпълнителната власт /Министерски съвет и кметовете/;
  
• 
  органи чрез назначаване. Такива са областните управители и общински специализирани изпълнителни органи, държавни служители в някои министерства и др.;
  
• 
  органи образувани чрез смесена система. Първата форма обхваща случаите, когато един орган се избира и след това се назначава. Втората форма обхваща случаите, когато една част от състава на органа се избира, а другата се назначава /напр. при държавните и изпълнителните агенции/.
  

Според характера и обема на компетентността им, административните органи се подразделят на:

• 
  органи с обща компетентност. Те имат право да разглеждат и решават всички въпроси на държавното управление на съответната територия. Имат право да издават актове във всички области на изпълнителната дейност. Такива органи са: Министерският съвет, областните управители и кметовете на общини;
  
• 
  органи със специална компетентност. Те имат право да решават само определен кръг въпроси. Тяхната компетентност е ограничена по материя и обем. Те осъществяват своята дейност в една определена специална област на държавното управление. Тези органи се подразделят на :
  

• 
  отраслови - осъществяващи своята дейност в даден отрасъл на държавното управление. Той предметно е разграничен от останалите отрасли /напр. Министерството на земеделието и горите, Министерството на образованието и науката, Министерството на културата, Министерството на вътрешните работи и т.н./;
  
• 
  функционални органи – осъществяващи една функция на държавното управление, която се проявява на всички или в повечето държавни органи /напр. Министерство на финансите, Министерство на икономиката и т.н./.
  

Според източника на финансиране административните органи се подразделят на:

- органи на бюджетна издръжка – те получават финансирането си от държавния бюджет;

- органи, които имат самостоятелно финансиране – те сами набират източниците си за издръжка;

- органи със смесено финансиране – при тях част от издръжката идва от бюджета, а останалата от други приходни източници.

Органите на държавна власт в Република България осъществяват непосредствено ръководство на съответната им администрация. Администрацията подпомага дейността на органите на държавната власт, но нейното основно предназначение е да предоставя публични услуги на гражданите.

- централна държавна администрация – обхващаща администрацията на законодателната власт /Народното събрание/; администрацията на изпълнителната власт /администрацията на Министерския съвет, министерствата, държавните агенции, администрацията на държавните комисии, изпълнителните агенции/; администрацията на съдебната власт /на следствието, прокуратурата и съда/; президентската администрация и администрация на институциите, независими от изпълнителната власт/ такива са ведомства чийто ръководни органи се избират или назначават от Народното събрание – например БНБ, СЕМ, НОИ, НЦИОМ/;

- териториална администрация – обхващаща областните и общинските администрации, администрациите на районите и кметствата.¹⁰⁶

Структурата на всяка от посочените администрации е правно регламентирана с устройствени правилници..

Особено място сред посочените структури на държавната администрация заема администрацията на изпълнителната власт.

Следвайки видовата класификация на държавните административни органи според териториалния им обсег, администрацията на изпълнителната власт се подразделя на: централна и териториална.

Администрацията на Министерския съвет се структурира в дирекции от обща и специализирана администрация.

Дирекциите на общата администрация са дирекция ”Правителствена канцелария” и дирекция “Финансово – стопански дейности”.

Дирекциите на специализираната администрация са “Правна”; “Държавна администрация”; “Регионална координация”; “Обществени поръчки”; “Икономическа политика”; “Правителствена информационна служба”; “Информационни технологии и комуникации”; “Вероизповедания” и “Европейска интеграция и отношения с международните финансови институции”.¹⁰⁷

Други звена на администрацията на Министерския съвет са: Съвет по сигурността към Министерския съвет; Секретариат на Националния съвет за тристранно сътрудничество; секретар и звено за обслужване на междуведомствения съвет по въпросите на военно промишления комплекс и мобилизационната готовност на страната при Министерския съвет; секретар и звено за обслужване на Националния съвет за етническите и демографските въпроси към Министерския съвет.

Всяко министерство представлява администрация, която подпомага дейността на съответния министър. Министерството е юридическо лице на бюджетна издръжка. Устройственият правилник на всяко министерство се приема от Министерския съвет, по предложение на съответния министър. Според разпределението на дейностите на министъра, подпомагащата го администрация – министерството, се подразделя на обща и специализирана администрация.

Общата администрация осигурява технически дейността на съответния министър, на неговата специализирана администрация и дейности по административно обслужване на гражданите и юридическите лица. Общата администрация задължително включва звената : ”Канцелария”; “Финансово-стопански дейности”; “Правно-нормативно обслужване”; “Управление на собствеността”; “Човешки ресурси”; “Отбранително - мобилизационна подготовка” и “Информационно - обслужване и технологии”.

Специализираната администрация включва звената, които подпомагат и осигуряват осъществяването на правомощията на съответния министър. Наименованията и броят на звената на специализираната администрация се определят с устройствения правилник на министерството. В публичното пространство все по-често се налагат и обособяват, като самостоятелни следните видове специализирана администрация – митническа администрация; морска администрация; администрация на сигурността и отбраната/военна администрация/; държавна горска администрация; полицейска администрация и др. Следва да се има предвид, че те, макар и формално да са самостоятелно обособени, са част от структурата на съответната администрация подпомагаща дейността на отделен министър, т.е. те са част от отделно министерство. Повечето от тези специализирани администрации се стремят към отделен регламент, поради спецификата и значимостта на функциите и дейностите които осъществяват техните служители.

Общата и специализираната администрации се организират в дирекции. Дирекциите, които имат териториални звена се наричат главни дирекции. Към главните дирекции и дирекциите се създават отдели, а при необходимост към отделите се създават сектори. Административното ръководство на администрацията подпомагаща съответния министър се осъществява от административни секретари, които се назначават за срок от пет години. Административното ръководство на звената в администрацията се осъществява от главен директор – за главна дирекция, директор – за дирекция, началник на отдел – за отдели и на сектор.

Във всяко министерство е създаден политически кабинет, който подпомага съответния министър при формулиране и разработване на конкретни решения за реализиране на правителствената политика в сферата на неговите правомощия и компетенции, както и на представяне на тази политика пред обществото. В политическият кабинет се включват: съответните заместник - министри, началникът на кабинета, парламентарният секретар и началникът на звеното за връзки с обществеността.

В структурата на всяко министерство се създава инспекторат, на пряко подчинение на съответния министър. Инспекторатът осъществява контрол върху дейността на министерството, на неговите териториални звена и изпълнителните агенции към министерството.

Структурата на администрацията на организациите за публични услуги се определя с правилници за тяхната организация и дейност, които се издават въз основа на функционални закони или въз основа на акта с който са създадени. Така например със Закона за висшето образование се определят основните структури на държавните висши училища, със Закона за народната просвета и Закона за професионалното образование и обучение се регламентират структурите осъществяващи обучение за придобиване на средно образование и професионална подготовка – средни училища и центрове за професионално обучение и т.н.

Българският червен кръст е масова доброволна организация на българските граждани за подпомагане на държавната администрация в областта на здравеопазването и за подпомагане на населението в случаите на обществени бедствия.

Българският ловно - рибарски съюз подпомага дейността на държавната администрация по въпроси свързани с лова и риболова. На него се възлага организирането на ловните и риболовните райони, установяването на реда за борба с вредния дивеч и на предаването и търговията с дивеч и т.н.

Творчески съюзи са Съюзът на българските художници, Съюзът на българските писатели, Съюзът на композиторите, Съюзът на артистите и др. Те подпомагат дейността на държавната администрация при регулирането на различните творчески фондове, положението на техните членове във връзка с творчески изпълнения, реда за издаване на творчески произведения, организиране на спектакли и т.н.

Спортните дружества и сдружения подпомагат държавната администрация в областта на физкултурата и спорта.

Фондациите се създават по инициатива на граждани или техни организации въз основа на обособено имущество, което е предназначено за задоволяване на определени лични или обществени интереси. Фондациите нямат качество на корпорации. От там и органите на фондацията не са някакви органи на лицата, които се ползват от нейната дейност, нито пък са техни представители. Структурата на администрацията на публичните организации с идеална цел се определя с устав от нейните учредители.

Всяка международна публична организация изгражда своя администрация, която подпомага нейните ръководни органи. Международни организации са ООН, ЮНЕСКО, МОТ и др. Структурата на администрациите на международните публични организации се определя с техните устави.

Държавните административни органи могат да бъдат както държавни служители, така и не държавни. В съответствие със Закона за администрацията от 1998 г. едноличните централни и териториални органи на изпълнителната власт имат всички права по трудово правоотношение и са политически лица. В този смисъл те не са държавни служители.

Носители на държавна служба са не само държавните служители. Лицата, които са на щат в една държавна структура и осъществяват функциите на държавата се предполага, че имат качества на държавни служители.

Държавният служител е едно от най-древните понятия в публично правните науки. То се е обособило като категория предимно на Административното право. Относно изясняването му и научното му дефиниране съществуват множество изследвания. Отделните автори акцентират на различни елементи и основни характеристики, които го отличават. Липсата на единство в доктринарните определения, както и на различните социални потребности, които то е било призвано да удовлетворява през различните исторически периоди е довело и до липсата на единното му научно дефиниране. Понятието не е било дълго време дефинирано и от българското законодателство.

В прехода от монархическа към републиканска форма на управление в България чиновниците са били призвани да съхраняват държавата и да реализират нейните функции.

Съвременното българско законодателство въздигна държавните служители – приемници на чиновниците, в категория на особено доверени лица. Те се считат за “слуги”, вече не на държавата, а на гражданите. Държавните служители осъществяват политическите цели на органите на управление, както и подпомагат дейността на органите на законодателната и съдебната власт и на президента на републиката.

В администрацията на изпълнителната власт държавните служители са овластени с изпълнителни административни функции. В това си качество на тях са им предоставени определен обем от правомощия по закон, чрез които да реализират функциите на държавното управление. Държавните служители притежават определен статут и професионален статус.

Със специални закони се регламентира особения статут на държавните служители – офицери, сержанти и граждански лица от Министерството на вътрешните работи, Министерството на отбраната и въоръжените сили, съдиите, прокурорите и следователите.

Проучването на различни научни разработки отнасящи се до дефиниране на понятието за държавни служители показва, че липсва единно становище относно принадлежността му само към един от клоновете на правната наука.

В недалечното ни минало някои автори са поддържали тезата, че “държавния служител” е понятие на Трудовото право.¹¹¹ Други са защитавали тезата, че понятието следва да се разглежда само от гледна точка на Административното право.¹¹² Съществуват тези, че понятието следва да се разглежда едновременно като такова на Трудовото и Административното право.¹¹³ Изразени са становища, че независимо от двойнствената му природа, понятието следва законодателно да се определи само от Административното право.¹¹⁴

Испански учени подържат тезата, че понятието за държавни служители следва да се разглежда от Публичното административно право и от Гражданското право. По този начин се прави опит понятието да съответства на една “отворена” и една “смесена” системи от един модел отношения “държава – общество”. Отворената система е основана на частното право и най-много държи на рентабилността, разходите и ефективността на службите и на техните служители. Такава е системата в англосаксонските страни. В континентална Европа системата на администрацията не се разглежда от гледна точка на рентабилността като единствена цел. Основната й цел е да обслужва не държавата, а обществения интерес. За това публичната администрация се различава от частната /бизнес/ администрация. Това определя само за тези страни една “затворена система”, наречена “система на кариерата”. Тя също се основава на Публичното право. Смесената система приема и включва елементи от “отворената” и “затворената” системи. В този смисъл държавните служители са едновременно служители на държавата и на гражданите, на гражданското общество.

Френски учени, които са привърженици на “смесената система” прогнозират приближаването на държавните служители до службата им в частния сектор, т.е. към Трудовото право.

Немски учени изхождайки от законодателството в Германия определящо два вида държавна служба /в държавната администрация и в държавните предприятия/ считат, че когато става въпрос само за държавните служители, то те следва да се разглеждат като понятие на Публичното право.¹¹⁵

В следствие на сравнителен анализ на становищата на различните автори би могло да се очертаят и някои от основните характеристики на понятието за държавни служители.

• 
  извършването на несвойствена дейност, не по представителство;
  
• 
  дейност на публичната администрация;
  
• 
  заемането на едно или друго служебно място в една административна личност;
  
• 
  развитието на дейност от нейно име.
  

• 
  назначение от държавата;
  
• 
  зачисляване в една служебна йерархия;
  
• 
  постоянно сътрудничество във функционирането на една обществена служба.
  

Автори определят, че основните характеристики на понятието за държавен служител са: привличането на лицата чрез назначение, избор или конкурс за постоянна или временна длъжност; извършването по професия на възложена по закон държавна работа и получаване на възнаграждение.

Поддържайки тезата, че държавните служители се занимават със специфична трудова дейност други автори определят следните техни основни характеристики : обслужващ характер на дейността; извършване на трудова дейност в държавен апарат и получаване на възнаграждение.

В съвременни научни становища на чужди и български учени е защитена тезата, че основните характеристики на понятието за държавни служители са: притежаване на публични властнически правомощия; длъжност и властническо публично отношение.¹¹⁷ Но не всички държавни служители притежават публични властнически правомощия. Някои от тях извършват и материално-техническа дейност или издават юридически актове от името на държавния орган. В този аспект следва да се прави разлика между “държавен орган” и “държавен служител”.

Държавни органи наричаме ония физически лица, еднолични или събрани в колегиум, които по силата на закона са натоварени да извършват определени функции на държавната власт и, в кръга на своята компетентност, да образуват и осъществяват волята на държавата.¹¹⁸ В този смисъл понятието за държавни органи е по-широко от понятието за държавни служители.

Държавни органи могат да бъдат както държавни служители, така и лица, работещи по трудово правоотношение в държавната администрация на които са им предоставени по закон определени правомощия за да реализират функциите на държавата. Когато един държавен служител не притежава компетенции да реализира държавно-властнически правомощия, той не е държавен орган.

Не всяко лице в качеството си на държавен орган следва да се счита за държавен служител. Извънщатните служители на Министерството на вътрешните работи независимо, че закона им дава статут на органи на министерството, те не са държавни служители. По смисъла на правните норми двете понятия – държавен орган и държавен служител имат общ признак, този изразяващ волята на държавата.

Държавният орган се разглежда от автори и като държавна структура с определен личен състав, формирана по установен от закона ред, на която са предоставени властнически правомощия във връзка със задачите, които решава, действа по поръчение на държавата и се намира в различни по характер взаимоотношения с други държавни органи.¹¹⁹

За разкриване същността и основните характеристики на понятието за държавен служител от значение е неговото установяване и дефиниране от българското законодателство.

Със Закона за чиновниците от 1882 г. се регламентира, че чиновниците изпълняват държавна служба която е учредена от закона и за която им се плаща от държавното съкровище. Те се назначават с княжески указ, по предложение на надлежния министър или с приказ от министъра или окръжния управител, съгласно особените закони. Положението на чиновниците, които са от Военното министерство, се определя особено от военните закони. На държавна служба могат да се назначават всички български поданици без разлика на вяра и произхождение. Чуждите поданици се приемат с одобрението на Държавния съвет за време не повече от три години.

Законът за чиновниците по гражданското ведомство от 1903 г. регламентира, че чиновници са всички граждански лица, които са назначени на държавна служба от Княза, от министрите или от други началници на учреждения и получават заплата от държавното съкровище. С изменението и допълнението на закона през 1906 г. се определят за чиновници всички граждани, които са назначени на държавна служба и получават заплата от държавното съкровище.

В българското законодателство държавните служители за първи път се дефинират в Закона за държавните служители от 1922г.. В съответствие с неговия чл.1 държавни служители са лицата, назначени на държавна служба с месечна или годишна заплата. Не се смятат за държавни служители лица, повикани да извършват определена работа срещу надница или срещу общо определено възнаграждение.

С приемането на Кодекса на труда през 1951 г. се установява единен общ режим за регулиране на правоотношенията на работниците и служителите, включително и на държавните служители. Законодателно се налага общото понятие “трудещи”. Това състояние продължава и след влизане в сила на втория Кодекс на труда през 1986г..

Законът за администрацията от 1998 г. утвърди структурата на администрацията на изпълнителната власт, основните принципи на организация на нейната дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им. Законът не съдържа ясно очертано понятие за администрацията. Той съдържа само отправни точки от които може да се извлече неговото съдържание. По смисъла на закона това са органите и служителите, които осъществяват определена специфична административна дейност. Тази дейност се състои в подпомагане на органите на държавна власт да изпълняват и осъществяват своите властнически функции и правомощия. Дейността на администрацията се осъществява от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение. Законът не дефинира понятието “държавни служители”. Техният правен режим се регламентира с отделен закон – Закона за държавния служител от 1999 г. В чл.2 на този закон се установява, че “държавния служител е лице, което заема платена длъжност в администрацията, както и лице на което специален закон предоставя статут на държавен служител при спазване на изискванията на Закона за държавния служител”.

В чл.116 на основния закон – Конституцията на Република България от 1991 г. държавните служители са определени, като изпълнители на волята и интересите на нацията. При изпълнение на своята служба те са длъжни да се ръководят единствено от закона и да бъдат политически неутрални.

За установяване на действителния смисъл и съдържание на понятието за държавни служители, с оглед преди всичко на неговата практическа реализация е извършено официално тълкуване от компетентен държавен орган, какъвто е Конституционния съд на Република България.¹²⁰ Това тълкуване е легално /законно/ , тъй като е извършено от орган, който в пределите на собствената си компетентност има изрично предоставени правомощия да тълкува определени правни актове. Съдът се произнася, че държавния служител е лице, което специално е упълномощено да извършва съответна дейност чрез избора или назначението му. Той има признатата компетентност да упражнява съответни държавни функции.

Приемайки, че държавната служба е осъществяването на държавни функции, това означава, че те се възлагат за изпълнение както на държавни органи, така и на държавни служители от администрациите, които подпомагат тези органи. В съответствие със съвременното българско законодателство държавните служители се намират в служебни отношения спрямо държавата. В административно - правната литература те се наричат “държавно-властнически правоотношения”. Чрез властнически метод на правно регулиране съвременната българска държава организира отношенията в държавната администрация от една страна и между другите правни субекти от друга. Тук административно-правните отношения са властнически. Чрез властта се постига желано поведение от субектите в обществото, създава се необходимата организираност в рамките на определена социална система.

Държавните служители осъществяват изпълнителна дейност, когато са от администрацията на изпълнителната власт. Но те могат да извършват материално - техническа дейност или издават юридически актове от името на държавните органи и на други две власти. За осъществяването на предоставените им правомощия те са обособени в различни администрации на законодателната, изпълнителната и съдебната власти.

Все още липсва ясно разграничение в българското законодателство между държавните служители от трите власти и тези от президентската администрация. Следва да се има предвид, че не всяко лице, което осъществява дейност свързана с функционирането на държавната администрация е държавен служител. По смисъла на действащото българско законодателство не са държавни служители министър - председателя, заместник - министър председателите, министрите и техните заместници. Те имат качества на органи на управление и са политически фигури.

Областните управители, заместник - областните управители, кметовете на общини и заместник - кметовете на общини имат всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение.

Не са държавни служители университетските преподаватели, учащите се в различните държавни учебни заведения, включително когато са на стаж, читалищните служители, лекарите, лица, които са мобилизирани във връзка с извънредни причини и др.

Наличието на едно такова широко съдържание и многообразие на основните характеристики на понятието за държавни служители, както в доктринарен, така и в законодателен аспект води до обобщените изводи, че:

- понятието се отнася до различните клонове на правото в отделните правни системи;

- понятието няма единно определение открояващо неговите основни характеристики.

Обобщавайки изведените доктринарни и законодателни формулировки на понятието за държавен служител може да се приеме, че негови основни характеристики са:

- наличие на постоянна щатна длъжност в апарата на държавната администрация, за която получава заплата от държавния бюджет;

- реализиране на публични властнически правомощия, чрез които се постигат държавни цели, извършват се материално - технически дейности и се издават юридически актове от името на държавни органи;

- наличие на субординационна зависимост от съответни държавни органи по назначение.

На базата на посочените основни характеристики на понятието за държавен служител то може да се дефинира по следния начин :

Държавният служител е дееспособно физическо лице, което въз основа на закон е назначено на постоянна, щатна длъжност в държавната администрация, за която получава заплата от държавния бюджет, изпълнява волята и интересите на нацията при спазване на закона и политическия неутралитет, реализира властнически правомощия за постигането на държавни цели, издава юридически актове от името на държавни органи или извършва материално – технически дейности, и се намира в субординационна зависимост от съответен органи по назначението му.

В законодателен аспект с измененията на Закона за държавния служител през 2003г. в се дава нова дефиниция:

Държавен служител е лице, което по силата на административен акт за назначаване заема платена щатна длъжност в държавната администрация и подпомага орган на държавната власт при осъществяване на неговите правомощия.

В държавната администрация държавните служители се назначават на съответни длъжности. Длъжността в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение от държавните служители, въз основа на определени изисквания и критерии. Длъжността е свързана с конкретен вид дейност на служителя, който я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика.

Администрациите от системата на държавната администрация се разпределят в категории в съответствие с йерархичното място на държавния орган, чиято дейност те подпомагат, а общинските администрации – съобразно броя на населението в съответната община, район или кметство.

С Постановление № 106 от 3 юни 1999 г. Министерския съвет на Република България прие Единен Класификатор на длъжностите в администрацията и Наредба за неговото прилагане.¹²¹ Приетата Наредба регламентира пет основни категории на администрациите, означени с букви от А до Д. Всяка от основните категории се подразделя на три подкатегории, подредени в низходящ ред, които се означават с цифра до съответната буква. Всяка категория администрация може да включва само определените за нея видове длъжности.

Категория А1 включва администрацията на Народното събрание, администрацията на Президента и администрацията на Министерския съвет. Категория А2 включва администрацията на Конституционния съд и администрацията на Сметната палата. Категория А3 включва министерствата.

Категория Б1 включва областните администрации, държавните агенции, администрацията на Комисията за защита на конкуренцията и администрациите на държавните комисии към Министерския съвет. Категория Б2 включва администрациите на държавните комисии към съответен министър. Категория Б3 включва всички административни структури, създадени със закон, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт.

Категория В1 включва изпълнителните агенции, категория В2

Общинската администрация на Столичната община и категория В3 общинските администрации на общините с население над 150 000 души.

Категория Г1 включва общинските администрации на общините и районите на градовете с районно деление от 75 000 до 150 000 души, категория Г2 с население от 5 000 до 75 000 души и категория Г3 с население под 5 000 души.

Категория Д1 включва общинските администрации в кметствата на населените места с население над 4 000 души, категория Д2 с население от 1 000 до 4 000 души и категория Д3 с население под 1 000 души.

С Постановление № 35 от 20 март 2000 г. Министерския съвет на Република България прие нов Единен Класификатор на длъжностите в администрацията и нова Наредба за неговото прилагане.¹²² Държавната администрация се раздели в три основни категории, които се означават с букви А, Б и В. Всяка категория се подраздели на четири подкатегории, подредени в низходящ ред, които се означават с цифра след съответната буква. Териториалните звена на централната администрация ползват категорията на съответната териториална администрация в зависимост от териториалния обхват на дейността им.

Категория А1 включва администрацията на Народното събрание, администрацията на Президента и администрацията на Министерския съвет. Категория А2 включва министерствата. Категорията А3 включва административни структури създадени със закон, чиято дейност се отчита пред Народното събрание, държавни агенции и администрации на държавни комисии към Министерския съвет, областните администрации и общинската администрация на Столичната община. Категория А4 включва администрации на държавните комисии към съответен министър, изпълнителните агенции и административни структури, създадени със закон, към съответен министър.

Категория Б1 включва общински администрации на общините с население над 200 000 души, категория Б2 с население над 100 000 души, категория Б3 с население от 50 000 до 100 000 души и райони на градове с районно деление с население над 50 000 души и категория Б4 в същите райони с население до 50 000 души.

Категория В1 включва общински администрации в кметства с население над 4000 души, категория В2 с население от 2 500 до 4 000 души, категория В3 с население от 500 до 2 500 души и категория В4 в населени места с население до 500 души.

Експертните длъжности в администрацията са: с аналитични и/или контролни функции и със спомагателни функции.

Ръководните длъжности в администрацията са длъжностите, посочени в Раздел А на Единния класификатор на длъжностите в администрацията.

Видовете експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции в държавната администрация са посочени в Раздел Б, а тези със спомагателни функции в Раздел В.

От държавни служители се заемат ръководни длъжности, експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, длъжностите “главен счетоводител”, “главен архитект” и юрисконсултските длъжности. Експертните длъжности с аналитични и/или контролни функции в общинските администрации могат да се заемат и по трудово правоотношение.

Длъжността съветник е свързана с изготвянето на високо професионални становища и оценки по секторни политики, с разработването на общонационални концепции и стратегии в съответната област на управлението, с разработването на проекти на нормативни и други актове и подпомагане на тяхното прилагане. Съветникът носи пряка отговорност във връзка с осъществяваната от него дейност.

В зависимост от възложените служебни задължения и необходимите за тяхното изпълнение професионална квалификация, образователна степен и професионален опит, длъжностите “експерт” и “инспектор” в администрацията имат четири групи, подредени в низходящ ред – съответно държавен, главен, старши и младши.

Държавният експерт изготвя високо професионални експертни анализи, прогнози и становища и разработва проекти на нормативни актове от общонационално значение. Дейността му е свързана с консултации по прилагането на нормативни актове, както и координираща функция между администрациите. Длъжността се използва в централната администрация/без териториалните й звена/, областните администрации и в Столичната община.

Главният експерт разработва експертни анализи и изготвя становища по важни проблеми от дейността на администрацията и дава отговори на запитвания на физически и юридически лица чрез изготвяне на експертни мнения във връзка с осъществяване правомощията на ръководителя на администрацията и подобряване на административното обслужване.

Старшият експерт обработва преписки, изготвя анализи и предложения, засягащи дейността на съответната администрация и гражданите. Той поддържа регистри и бази данни.

Младшият експерт подкрепя дейността на по-високите длъжностни нива чрез събиране и систематизиране на информация, с обработка на база данни, с проучване и обобщаване на различни практики, проблеми и алтернативни решения във връзка с дейността на администрацията.

Държавният инспектор осъществява контролни функции по прилагане на законодателството. За тази длъжност се изисква голям професионален опит в съответната област на дейност. Той изготвя анализи и предложения във връзка с контролната дейност.

Главният инспектор осъществява контролни функции по прилагането на законодателството в дейността на администрацията и на други физически или юридически лица. Той изготвя анализи и отчети във връзка с контролната дейност.

Старшият инспектор осъществява контролни функции по прилагане на законодателството в дейността на администрацията и на други физически и юридически лица. Той носи пряка отговорност за съставените от него актове.

Младшият инспектор осъществява контролни функции по прилагане на законодателството в дейността на администрацията и на други физически и юридически лица под прякото ръководство на инспектори от по-високи длъжностни нива. Той събира, , обработва и систематизира информация във връзка с контролната дейност и носи пряка отговорност за съставените от него актове.

Длъжността специалист е свързана с подпомагане и осигуряване на дейността на служителите на ръководна длъжност, както и на служители на висшестоящи експертни длъжности в съответната администрация. Длъжностите на специалистите биват : главен специалист; старши специалист и младши специалист.

Главният специалист технически обработва преписките, практически прилага законодателството и осъществява административното обслужване.

Старшият специалист технически обработва преписките, практически прилага законодателството, осъществява административно обслужване и систематизира информация.

Младшият специалист изпълнява общи спомагателни функции, набира и обработва информация, регистрира преписки и осъществява административно обслужване.

В звената на общата администрация освен длъжностите експерт, инспектор и специалист могат да се ползват и следните експертни длъжности: юрисконсулт и счетоводител.

Длъжността юрисконсулт е свързана с осъществяване на процесуално представителство на съответното юридическо лице, както и с изразяване на становища или разработване на предложения за решения на правни проблеми, свързани с дейността на съответната администрация.

Длъжността счетоводител е свързана с осъществяване на определени нормативни актове и функции по счетоводната дейност и отчетност в съответната администрация. В зависимост от степента на квалификация, професионалния опит и съдържанието на конкретните служебни задължения длъжностите юрисконсулт и счетоводител се степенуват в три групи, подредени в низходящ ред – съответно главен, старши и младши.

Държавните служители притежават рангове. Рангът е израз на равнището на професионалната квалификация на държавните служители. При определяне на ранговете се следва йерархията на длъжностите в администрацията. Ранговете се присъждат от органите по назначаването независимо от заеманата длъжност. Те се разпределят в две групи: младши ранг и старши ранг. Младшият ранг има пет степени, а старшия – до 2003г. седем, а след това също пет степени. Ранговете са елемент от кариерното развитие на държавните служители.

Длъжностите на държавните служители – офицери и сержанти от МВР се регламентират с отделен Класификатор, утвърден от министъра на вътрешните работи през 2004г. Съобразно заеманите длъжности личният състав на министерството се състои от :

Длъжностите в съдебната власт се регламентират със Закона за съдебната власт от 1994 г. Съдийските, прокурорските и следователските длъжности са:

- съдия във Върховния касационен съд, съдия във Върховния административен съд, прокурор във Върховния касационен съд, прокурор във Върховния административен съд и следовател в Национална следствена служба;

- съдия в апелативен съд и прокурор в апелативна прокуратура;

- съдия в окръжен съд, прокурор в окръжна прокуратура и следовател в окръжна следствена служба;

- съдия в районен съд и прокурор в районна прокуратура;

- младши съдия и младши прокурор.

На назначените на длъжности във военните съдилища, прокуратури и следствени служби съдии, прокурори и следователи се присвоява офицерско звание. На останалите съдии, прокурори и следователи се дават първи или втори ранг в зависимост от професионалният им стаж в съответния съд, прокуратура или следствена служба.

Административни ръководители на органите на съдебната власт са :

- председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд, главния прокурор и директора на Националната следствена служба;

- председател на апелативен съд, апелативен прокурор;

- председател на окръжен съд, окръжен прокурор;

- председател на районен съд, районен прокурор.

При осъществяването на административното ръководство посочените административни ръководители се подпомагат от заместници.

При осъществяване на своите правомощия посочените органи на съдебната власт се подпомагат от администрация. Тя се подразделя на администрация на: Висшия съдебен съвет; на Върховния касационен съд; на Върховния административен съд; на главния прокурор; на Върховната касационна прокуратура; на Върховната административна прокуратура; на Националната следствена служба; на съдилищата; на прокуратурите и на следствените служби.

Лицата, работещи по трудово правоотношение в държавната администрация са:

- членовете на политическите кабинети и експертите към тях. Такива са : министър - председателя, министрите, заместник - министрите, началниците на политическите кабинети, парламентарните секретари, областните и заместник - областните управители, кметовете на общини и др.;

- назначените на експертни длъжности със спомагателни функции;

-назначените на технически длъжности - сътрудници и изпълнители. Първите обслужват и осигуряват технически съответен орган на държавна власт или ръководен служител, като конкретното им длъжностно наименование се определя от професионалната им насоченост – деловодител, домакин, касиер, секретар и др. Вторите извършват конкретна работа в съответната администрация, като длъжностното им наименование също се определя от професионалната им насоченост – шофьор, закупчик, снабдител, куриер, машинописец, механик, монтьор, готвач, сервитьор, камериер, сладкар, телефонист, портиер, охранител, общ работник, хигиенист и др. Техническите длъжности са посочени в Раздел Г на Единния класификатор на длъжностите в администрацията .

Глава осма