СТАТУТ И ОТГОВОРНОСТИ НА СЛУЖИТЕЛИТЕ В ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

СТАТУТ И ОТГОВОРНОСТИ НА СЛУЖИТЕЛИТЕ В ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

Статутът на държавните служители възниква със заемането на длъжността от тях, след назначението им на постоянно място в щата на държавната администрация. Характерна особеност на статута им е, че той възниква и продължава непрекъсваемо по постоянен начин за тях до прекратяването на държавно-служебното правоотношение.

Държавните служители притежават определен правен статут, който се установява с привличането им от държавните органи в структурите на държавната администрация и се преустановява в случаите предвидени от закона.¹²⁷ Със зачисляването на държавна служба между служителя и държавния орган възникват държавно - служебни правоотношения. Те са административно - правни отношения, свързани с изпълнението от служителя на служебно - административни функции.

От държавно - служебните правоотношения възникват права и задължения за държавните служители, които не са от личен характер. Държавните служители се оправомощават с определени служебни компетенции. Правомощията, които държавният служител получава с назначаването му в структура на държавната администрация, не са от личен характер. Те не са субективни права или задължения на лицето, което е назначено. Те са му предоставени за да може да извършва определена дейност по осъществяване на държавни функции. Държавният служител не може да се откаже от дадените му правомощия. Не упражняването им ще съставлява правонарушение.

С прекратяването на държавната служба се преустановяват държавно - служебните правоотношения. Действията на лицето, което е било държавен служител преди, няма да имат държавно - административен характер. То вече няма да осъществява държавно - административни функции, но поради особения характер на правоотношенията в които се е намирало, някои задължения произтичащи от статута му на държавен служител, продължават да съществуват и след освобождаването му от държавна служба.

Следва да се прави разлика между понятията “правомощия” и “статут” на държавните служители.

Понятието “правомощие” означава законно право за извършване на нещо от държавен орган.¹²⁸ Правомощието е предвидената от закона възможност на участниците в дадено правоотношение да извършват определени действия или да изискват извършването им от други участници в това правоотношение. В административно - правната литература се възприема, че компетенциите на държавните органи са система от правомощия по осъществяване на държавната власт.¹²⁹ Те са свързани с успешното осъществяване на определени функции и задачи от тях.

“Статутът” на държавните служители означава техните права, задължения и ограничения на правата им установени със закон.

Със Закона за държавния служител от 1999г. се регламентират следните права на държавните служители:

- право на брутна заплата, която включва основна заплата и допълнителни възнаграждения за прослужено време, работа в почивни и празнични дни, извънреден труд, работа през ноща, време на разположение, постигнати резултати, установени с нормативен акт или с вътрешните правила за работната заплата и други допълнителни случаи определении с нормативен акт;

- право на почивка по време на работния ден, на междуседмична и междудневна почивка и на обявени официални празници. Работното време на държавния служител е 8 часа дневно и 40 часа седмично при 5 дневна работна седмица. При необходимост държавния служител е длъжен да изпълнява задълженията си и след изтичане на работното време, без да се нарушава междудневната и междуседмичната почивка. За изпълнение на задължения извън работното време държавния служител има право на допълнителен платен годишен отпуск в размер до 12 дни. Работното време се определя в работни дни. Разпределението му се установява в устройствения правилник на съответната администрация. Работното време се прекъсва с една или няколко почивки, като почивката за хранене не може да бъде по-малка от 30 минути. Почивката не се включва в работното време. Междудневната почивка не може да бъде по-малка от 12 часа. Седмичната почивка е 48 часа, като е непрекъсната и е от два последователни дни, които по принцип са събота и неделя;

- право на редовен платен годишен отпуск, на допълнителен отпуск, на служебен отпуск, на отпуск за изпълнение на обществени задължения, на отпуск по социално осигуряване и на неплатен отпуск. Държавен служител, който има най-малко 8 месеца служебен стаж, има право на редовен платен годишен отпуск в размер на 20 работни дни. Според неговата длъжност той има право и на допълнителен платен годишен отпуск в размер до 15 работни дни. Отпускът се ползва до края на календарната година, за която се полага. Отпуските при социално осигуряване и за обучение са в размер и по ред определени с Кодекса на труда;

- право на професионална квалификация. Органът по назначаването следва да осигури условия за повишаване на професионалната квалификация и преквалификация на държавния служител. Разходите за това са за сметка на съответната администрация;

- право на повишаване в държавна служба при придобиване на определен служебен стаж, чрез последователно преминаване в по-висок ранг или длъжност;

- право на предсрочно повишаване в ранг след повишаване на професионалната квалификация на държавния служител;

- право на социално и здравно осигуряване, които са задължителни и се регламентират с отделни закони, и са за сметка на съответните бюджети;

- право на обещетение в предвидените от закона случаи. Обещетенията са при природни и обществени бедствия, както и при смърт и увреждане здравето на държавния служител при трудова злополука или професионално заболяване;

- право на представително и униформено облекло, при условия и ред определени от Министерския съвет;

- право на свобода на мнението, чрез свободно изказване относно законосъобразността и целесъобразността относно дадените му нареждания и правото да предлага по-удачни решения;

- правото на членство в политическа партия, доколкото не съществува забрана, установен със специален закон;

- правото на сдружаване в професионални организации и сдружения с идеална цел;

- правото да се сдружават в професионални организации и сдружения с нестопанска цел;

- право на стачка, когато предвидените искания, свързани със служебните и осигурителните отношения не са уважени. Осъществяването на стачката се извършва чрез носене и поставяне на подходящи знаци и символи, протестни плакати, ленти и други, без да се преустановява изпълнението на държавната служба;

- право на неприкосновеност на личната кореспонденция и съобщения. Когато те са адресирани до държавния служител в това му качество, те не се считат за лични;

- право на обещетение при прекратяване на служебното правоотношение. При незаконно уволнение на държавния служител се изплаща обещетение в размер на брутната му заплата, за цялото време през което не е заемал държавна служба, но не за повече от 10 месеца. Ако е е работел през този период и е получавал по-ниско от предишното му възнаграждение се изплаща разликата. При освобождаване на държавния служител поради установена несъвместимост той има право на обещетение в размер на трикратния размер на брутната му заплата. При освобождаване на държавния служител поради невъзможност да осъществява възложената му работа поради болест, довела до трайна нетрудоспособност той има право на обещетение на 6 брутни заплати;

- при смърт на държавен служител съответната администрация поема разноските по погребението му и изплаща обещетение на лицата, които са били на негова издръжка, в размер на толкова брутни заплати – определени към момента на смърта, колкото години държавна служба има той, но не повече от 20;

- при придобиване правото на пълна песния за изслужено време и старост, държавния служител има право на обещетение в размер на толкова месечни брутни заплати, колкото прослужени години на държавна служба има , но не повече от 20;

- при прекратяване на служебното правоотношение с едномесечно предизвестние, при неспазването му, се дължи обещетение в размер на една брутна заплата.

Със Закона за Министерството на вътрешните работи от 1997г. на държавните служители – офицери, сержанти и граждански лица от вътрешното министерство се регламентират и особени права, като:

- право на намалено работно време, когато изпълняват служебните си задължения при вредни, опасни или специфични условия на труд;

- право на заплащане на извънреден труд за отработени до 50 часа на отчетен период, който се заплаща с 50 на сто увеличение върху основното месечно възнаграждение;

- право на основно месечно възнаграждение за офицерите и сержантите, което се образува от заплатата за длъжност и заплатата за звание от МВР. За офицерите и държавните служители - граждански лица с висше образование, размерът на заплатата за най-ниската длъжност се формира на база средномесечната заплата на заетите лица в бюджетната сфера, съгласно данните на Националния статистически институт – не по-малко от 2 средномесечни заплати. За сержантите и държавните служители - граждански лица със средно образовнаие, размерът на заплатата за най-ниската длъжност е не по-малко от 1,3 средномесечни заплати;

- право на добавки към основното месечно възнаграждение. Добавката за продължителна служба е в размер на 2 на сто върху основното месечно възнаграждение, но не повече от 40 на сто. Изплащат се и добавки за категория администрация, за специфични условия на труд, за работа в МВР, за работа при вредни за здравето условия;

- право на порционни пари, коиото не подлежат на облагане с данък;

- право на безплатна предпазна храна и противоотрови за извършване на дейности свързани с вредни за здравето последици;

- изплащане на еднократно парично обещетение за транспортни разходи на служителя и на членовете на семейството му при преместване на работа в друго населено място;

- правото на поемане от МВР на разноските за погребение при смърт на офицер или сержант от МВР;

- правото на компенсационни суми за служители, които ползват жилища при условията на свободно договаряне;

- правото на задължително застраховане срещу злополука за сметка на републиканския бюджет;

- правото на носене на оръжие;

- правото на еднократно парично обещетение при освобождаване от служба по здравословни причини, чийто размер при прослужени 10 годи не може да бъде по-малък от 15 брутни месечни възнаграждения. В тези случаи, те имат право и на еднократно допълнително вещево имущество. Когато прослуженото време е по-малко от 10 години, обещетението е в размер 10 брутни месечни възнаграждения;

- при незаконно освобождаване от служба, държавните служители от МВР имат право на обещетение в размер на брутното им възнаграждание, получено преди освобождаването, през което са останали без работа, но за не повече от 6 месеца. Ако са работили на по-ниско платена работа, те имат право на разликата във възнагражденията;

- на държавните служители от МВР претърпели телесна повреда при или по повод изпълнение на служебните си задължения, се изплаща еднократно парично обещетение в размер 10 брутни месечни възнаграждения при тежка телесна повреда и 6 при средна телесна повреда;

- на съпруг /съпругата/, децата и родителите на загинали при или по повод изпълнение на служебните си задължения държавни служители от МВР се изплаща еднократно парично обещетение на всеки от тях в размер на 12 брутни месечни възнаграждения.

Със Закона за отбраната и Въоръжените сили на Република България от 1995г. се регламентира сатута на кадровите военослужещи. Техните права са почти идентични с тези на офицерите и сержантите от МВР.

Със Закона за съдебната власт от 1994г. се регламентира статута на съдиите, прокурорите, следователите и съдебните служители. Повечето от правата на съдиите, прокурорите и следователите са идентични с тези на офицерите и сержантите от МВР и от Въоръжените сили. Особените техни права произтичат от имунитета с който се ползват на народни представители.

2. 
   Задължения на държавните служители
   

Със Закона за държавния служител от 1999г. се регламентират следните техни задължения:

- задължения към гражданите. Държавният служител е длъжен да се произнася без забава по искането на гражданите, като не проявавява грубост, невъзпитание и неуважение към тях;

- задължение за точно, добросъвестно и безпристрастно, в съответствие със законите на страната и устройствения правилник на съответната администрация, изпълнеие на държавната служба;

- задължение за подпомагане на органите на държавната власт при осъществяване на техните правомощия;

- задължения произтичащи от йерархичната подчиненост на държавния служител към по-горестоящите органи и ръководни държавни служители. Той може да поиска писмено потвърждаване на служебния акт, когато в отправената до него устна заповед се съдържа очевидно за него правонарушение. Той не е длъжен да изпълни нареждане, насочено срещу него, неговата съпруга или съпруг, роднини по права линия без ограничения по съребрена линия до четвърта степен и по сватовство до втора степен;

- задължение за защита на класифицирана информация, представляваща държавна или служебна тайна;

- държавният служител може да прави изявления от името на администрацията само със съгласието на органа по назначаването;

- задължение за опазване престижа на държавната служба;

- задължение за деклариране на имотното състояние, всеки търговски, финансов или друг делови интерес, който той или свързани с него лица имат във връзка с функциите на администрацията, в която работи;

- лоялност към институциите на политическата система в Република България;

- опазване живота, здравето и спазване на правата и свободите на гражданите, както и уважаване на тяхното достойнство;

- задължителност на заповедите на началниците;

- задължителнот на службата и извън установеното работно време, произтичащо от функциите които осъществява служителя;

- задължения за връзка с началника при изпълнение на служебни задължения извън работното място и др.

Ограниченията на правата на държавните служители произтичат от принципа на стабилнст на назначението. Съществуването на редица несъвместимости с осъществяваната особена държавна служба от държавните служители – офицери, сержанти и граждански лица от МВР, офицери и сержанти от Въоръжените сили на Република България, съдиите, прокурорите, следователите и съдебните служители се регламентират и такива ограничения на техните права, които не са валидни за останалите държавни служители от държавната администрация. Такива ограничения са:

- забрана за членуване в политически партии, движения и коалиции с политически цели, както и да предприемат действия по служба, с които да нарушават политическия си неутралитет за целия период на службата;

- забрана за участие в униформа в събрания, митинги и манифестации на политически партии и синдикални организации, включително и извън служебно време;

- забрана за извършване на пропагандна дейност в полза или вреда на политически партии и кандидати за изборни длъжности;

- забрана за членуване в други синдикати, както и приемане на членове в своите на граждани или служители от други ведомства;

- забрана за извършване на стачни действия;

- забрана за изпълнение на друга държавна служба, освен случаите определени със закон;

- забрана за извършване на търговска дейност;

- забрана за участие в управителни и контролни органи на търговски дружества, освен когато това им е възложено служебно;

- забрана за работа по трудово правоотношение или граждански договор освен преподавателска, научно-изследователска или творческа дейност.

Цялостният контрол за спазване статута на държавните служители се осъществява от Държавна административна комисия при Министерския съвет. Съставът й се определя от него по предложение на министъра на държавната администрация. Държаваната административна комисия води регистър на всички държавни служители. Тя издава месечен бюлетин в който се публикуват всички нейни решения, методически указания и информация за провежданите конкурси за държавни служители, както и всяка друга информация във връзка с контрола за спазване на статута на държавните служители.

В съответствие с Кодекса на труда от 1986г. при изпълнение на възложената им работа в държавната администрация лицата, работещи по трудови правоотношения имат право:

- на трудово възнаграждение, определено съобразно количеството на положения труд;

- на работно време, почивки и отпуски с установена продължителност;

- на безопасни и здравословни условия на работа;

- да поддържат и повишават професионалната си квалификация съобразно изпълняваната работа и потребностите на съответната администрация, както и да се преквалифицират, когато промени в дейността на администрацията и технологични нововъведения изискват това;

- на социално-битово и културно обслужване в администрацията;

- на социално осигуряване;

- да бъдат редовно информирани за резултатите от дейността на администрацията;

- да изискват мотивировка на всички актове отнасящи се до тяхното трудовоправно положение;

- на обективна и справедлива характеристика за професионалните им качества и за резултатите от трудовата им дейност.
2.2. Задължения на лицата, работещи по трудови правоотношения в публичната администрация

При изпълнение на възложената работа лицата, работещи по трудови правоотношения в държавната администрация имат следните задължения:

- да се явяват на работа в състояние, което им позволява да изпълняват възложените им задачи;

- да спазват точно работното време и да го използват само за изпълнение на възложената им работа;

- да работят честно, съзнателно и да изпълняват точно и качествено работата и трудовите си норми, като проявяват инициатива и творчество за постигане на най-добри резултати;

- да спазват техническите и технологичните правила в работата си;

- да съдействат за внедряването на съвременните научно-технически и технологични постижения в дейността на администрацията;

- да спазват правилата за безопасни и здравословни условия на труда и да ползват според предназначението им дадените им лични предпазни средства и други приспособления;

- да изпълняват своевременно и точно законосъобразните разпореждания и решения на административното ръководство, на непосредствените си ръководители и органи по назначението им;

- да поддържат и повишават непрекъснато професионалната си квалификация съобразно изискванията на изпълняваната работа и потребностите на администрацията;

- да пазят грижливо имуществото което им е поверено или с което са в досег при изпълнение на възложената работа, както и да пестят суровините, материалите и енергията, паричните и другите средства, които им се предоставят за изпълнение на трудовите задължения;

- да не разпространяват поверителни за администрацията сведения.

Отговорност на служителите от държавната администрация се търси за всички техни действия или противоправни деяния, извършвани при осъществяването на служебната им дейност.

В съответствие с българското законодателство на служителите от държавната администрация могат да се търсят следните видове юридическа отговорност: дисциплинарна; имуществена; административно-наказателна и наказателна.
3.1. Дисциплинарна отговорност

Държавните служители, които са нарушили виновно своите задължения, се наказват с предвидените в Закона за държавния служител наказания. Дисциплинарни нарушения са: не изпълнение на служебните задължения; забава изпълнението на служебните задължения; не спазване кръга на служебните правомощия; нарушенията на задълженията спрямо гражданите; грубо, невъзпитано и не уважително отношение спрямо гражданите. Дисциплинарните наказания, които се налагат на държавните служители са: забележка; порицание; отлагане на повишението в ранг до една година; понижение в ранг от 6 месеца до 1 година и уволнение.

Държавните служители – офицери, сержанти и граждански лица от МВР, нарушили служебната дисциплина се наказват по реда на Закона за МВР с предвидените в него дисциплинарни наказания. Нарушение на служебната дисциплина е виновното неизпълнение на Закона за МВР и издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове, на заповедите и разпорежданията на ръководството на МВР и на началниците на служби, както и извършването на действия, с които се нарушава установения обществен ред. Дисциплинарните наказания, които се налагат на държавните служители – офицери, сержанти и граждански лица от МВР са: мъмрене; писмено предупреждение; порицание; понижаване в звание или в ранг за срок от 6 месеца до 1 година и уволнение.

Държавните служители – офицери и сержанти от Въоръжените сили на Република България нарушили военната дисциплина се наказват по реда на Закона за отбраната и въоръжените сили на Р България с предвидените в него дисциплинарни наказания. Нарушението на военната дисциплина представлява виновно неизпълнение на разпоредбите на Закона за отбраната и Въоръжените сили, уставите, правилниците и вътрешните актове на Въоръжените сили, и на заповедите и разпорежданията на съответния командир или началник. За нарушения на военната дисциплина на кадровите военнослужещи се налагат следните дисциплинарни наказания: забележка; мъмрене; строго мъмрене; предупреждение за понижаване в длъжност с една степен за срок от 6 месеца до 1 година; предупреждение за понижаване на военно звание с една степен за срок от 6 месеца до 1 година; понижаване в длъжност с една степен за срок от 6 месеца до 1 година; понижаване на военното звание с една степен; предупреждение за уволнение и уволнение.

Съдиите, прокурорите и следователите отговарят дисциплинарно в съответствие със Закона за съдебната власт за: нарушения и пропуски при изпълнение на служебните им задължения; за неоправдано забавяне изпълнението на служебно задължение; за действия в кръга и извън кръга на службата им в нарушение на правилата за професионална етика. Дисциплинарните наказания на съдиите, прокурорите и следователите са: предупреждение; намаляване на трудовото възнаграждение до размер не по-малък от минималната работна заплата за страната за срок два месеца със задължение за приключване на просрочените дела и преписки; не повишаване в ранг и в длъжност за срок от една до три години; понижаване в ранг или в длъжност за срок от шест месеца до три години; преместване в друг съдебен район за срок до три години и уволнение. На не сменяемите съдии, прокурори и следователи не може да се налага наказание уволнение. Военните съдии, прокурори и следователи извън посочените случаи отговарят дисциплинарно и съобразно специалните закони и устави, по реда установен в тях.

Лицата, работещи по трудово правоотношение в държавната администрация се наказват за нарушение на трудовата дисциплина по реда на Кодекса на труда. Нарушенията на трудовата дисциплина представлява виновното неизпълнение на трудовите задължения. За нарушения на трудовата дисциплина се налагат следните дисциплинарни наказания: забележка; предупреждение за уволнение и уволнение.

Държавните служители отговарят за вредите, които са причинили умишлено или при груба небрежност на държавата или на гражданите чрез незаконосъобразни действия, или бездействия при или по повод изпълнение на служебните им задължения. За вреди, причинени на граждани, държавата отговаря солидарно с причинилите ги държавни служители. Отговорността на виновните държавни служители спрямо държавата за изплатени обезщетения се осъществява в пълен размер при условията и реда предвидени в Кодекса на труда. Имуществената отговорност на държавните служители се търси по исков ред.

Държавните служители – офицери, сержанти и граждански лица от МВР отговарят имуществено за вредите, които са причинили по непредпазливост на държавата, при или по повод изпълнение на служебните си задължения. За вреди, причинени на граждани по непредпазливост те не носят имуществена отговорност към увредения. В тези случаи държавата е длъжна да обезщети увредения за всички имуществени и неимуществени вреди съобразно общите правила на гражданското право. Когато вредите са причинени умишлено на държавата или на граждани, или са резултат на престъпление, или когато не са причинени при или по повод изпълнение на служебни задължения, отговорността на държавните служители от МВР се определя от гражданските закони. Държавните служители от МВР отговарят за причинените вреди, но не и за пропуснатите ползи. Когато вредите са причинени от няколко лица, те отговарят в случаите на ограничена имуществена отговорност – съобразно участието на всеки от тях, а когато не може да бъде установено – пропорционално на заплатата за длъжност. В случаите на пълна имуществена отговорност, отговорността е солидарна.

Съдиите, прокурорите и следователите не носят имуществена отговорност за вреди, причинени при изпълнение на техните служебни задължения, освен когато извършеното е престъпление.

Лицата, работещи по трудово правоотношение в държавната администрация отговарят имуществено за вредите, които са причинили по небрежност, при или по повод на трудовите си задължения. За вреда, която е причинена умишлено или в резултат на престъпление, или е причинена не при или по повод изпълнение на трудовите задължения, отговорността се определя от гражданския закон. Лицата, работещи по трудово правоотношение отговарят за претърпяната загуба, но не и за пропуснатата полза.
3.3. Административно-наказателна отговорност

На служителите от държавната администрация се търси административно-наказателна отговорност за извършени административни нарушения от тях при или по повод изпълнение на служебните си задължения. Административното нарушение е това деяние /действие или бездействие/, което нарушава установения ред на държавното управление, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред в съответствие със Закона за административните нарушения и наказания. За административни нарушения извършени от служителите на държавната администрация при или по повод изпълнение на служебните си задължения се налагат следните административни наказания: обществено порицание; глоба; временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност. Характерно за този вид юридическа отговорност е, че приготовлението и опитът по административните нарушения не се наказват, освен в случаите предвидени в закон.

На служителите от държавната администрация се търси наказателна отговорност за извършени престъпления от тях при или по повод изпълнеието на служебните си задължения. Престъпление е това общественоопасно деяние /действие или бездействие/, което е извършено виновно и е обявено от закона за наказуемо. Не е престъпно деянието, което макар и формално да осъществява признаците на предвидено в закона престъпление, поради своята малозначителност не е общественоопасно или неговата обществена опасност е явно незначителна. В съответствие с Наказателния кодекс, наказанията за извършени престъпления са: доживотен затвор; лишаване от свобода; поправителен труд без лишаване от свобода; конфискация на налично имущество; глоба; задължително заселване без лишаване от свобода; лишаване от право да се заема определена държавна или обществена длъжност; лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност; лишаване от право на местоживеене в определено населено място; лишаване от право на получени ордени, почетни звания и отличия; лишаване от военно звание и обществено порицание. Характерно за търсенето на този вид юридическа отговорност на служителите от държавната администрация е, че те следва да са извършили престъпление в качеството си на длъжностни лица. По смисъла на наказателното право такива са лицата на които е възложено да изпълняват със заплата или безплатно, временно или постоянно служба в държавно учреждение, с изключение на извършващите дейност само на материално изпълнение, ръководна работа или работа, свързана с пазене или управление на чуждо имущество в държавно предприятие, кооперация, обществена организация, друго юридическо лице или при едноличен търговец, както и на частен нотариус и помощник - нотариус.