Програма сапард механизъм на наблюдение

 

Механизъм на наблюдение

По реда на Регламент на ЕС 1260/99 г. за общите правила за структурните фондове съществуват две нива на мониторинг – мониторинг на програми  и мониторинг на проекти. Всички подготвяни документи и анализи по двете нива на мониторинг се ползват от Мониторинговия комитет (също Комитет за наблюдение), който според правилата на структурните фондове се създава на равнище програма (на равнище Рамка за подкрепа от Общността (Единен програмен документ) и на равнище Оперативна програма). Мониторинговите комитети са наричани приложение на принципа на партньорство на практика. Те се председателстват от представител на Управителния орган на програмата и работят по приети Правила за работа. В състава на МК са представени УО и прилагащите агенции, други министерства и ведомства с пряко отношение по програмата, регионалните власти, местните власти, екологични организации, организации, гарантиращи равенството между половете, социално-икономически партньори и неправителствени организации и други компетентни органи в зависимост от равнището и спецификата на дадена програма.

Задълженията на МК включват:

• 
  Приемане и/ или изменение и допълнение на мерките на програмата (програмното допълнение);
  
• 
  Приемане на критерии за избор на проекти;
  
• 
  Периодичен преглед на  изпълнението на програмата;
  
• 
  Обсъждане и анализ на проблемите и достиженията – приемане на междинната оценка;
  
• 
  Обсъждане и приемане на годишните доклади по изпълнение на програмата;
  
• 
  Предложение за преразглеждане на финансовите таблици;
  
• 
  Предложения за подобряване на управлението на програмата.
  

Процесът на вземане на решения в КН е регламентиран в Правилата за работа и съдържа някои основни принципи. Решенията в мониторинговите комитети се вземат от членовете с право на глас с консенсус, членовете със съвещателен глас или с консултативни функции имат право само да участват в дискусиите. За по-добрата работа на КН по правило секретариатът изпраща документите за обсъждане не по-малко от три седмици преди заседанието на КН.

Единственият опит, натрупан по практическото прилагане на партньорството в програмния цикъл на структурните фондове в България, е чрез предприсъединителния инструмент САПАРД. По програма САПАРД за дефиниране на партньорството в програмния цикъл бяха използвани както съществуващата нормативна база за определяне на социално-икономическите партньори на правителството, така и привличане на партньори, които са работили с МЗГ по предишни програми – това най-вече се отнася за браншовите организации в земеделието и селските райони. Ad-hoc  са включвани и активни представители на неправителствени организации в съответните сектори. Пълноценно участие на партньорите изисква ясна и подробна нормативна база за представителността на организациите, за механизмите на включване на партньорите и за правата и задълженията на всички участници, в т.ч. и държавата при програмирането, управлението, наблюдението и оценката на предприсъединителните, а след това и на програма САПАРД в България. За целта е необходимо да се подготвят ръководства за включването на партньорите по отделните предприсъединителни инструменти, а впоследствие и по оперативните програми. По програма САПАРД това се направи с нормативни актове на Министерство на земеделието и горите при програмирането,  прилагането и съставянето на КН. След изграждането на КН съставът на работните групи се решава на заседанията на КН.

Комитетът по наблюдение следи изпълнението на програма САПАРД в съответствие с член 35 от Регламент №1260/99 на ЕС за общите условия за структурните фондове, чл. 5 от Регламент на ЕС 1268/99 г. за САПАРД и Многогодишното финансово споразумение между ЕК и Р България, което определя условията и реда за прилагане на структурните фондове на ЕС.

Задължението за създаване на Комитет по наблюдение по програма САПАРД произтича от чл. 5, ал. 3 на Регламент 1268/99 г. за програма САПАРД, където е посочено “За всяка програма за развитие на селските райони ще бъде създаден комитет за наблюдение в съответствие с чл. 35 от Регламент 1260/1999” и чл. 7 на Секция Б на Многогодишното финансово споразумение между Европейската общност и Република България по програма САПАРД.

По реда на МФС Комитетът за наблюдение се създава от Република България, за да следи изпълнението на програмата, след съгласуване с Управителния орган и Агенция САПАРД и след консултации с партньорите. Комитетът за наблюдение трябва да бъде създаден в срок от три месеца след одобрението на програмата. Регламентира се също така, че представителите на Комисията участват в работата на Комитета за наблюдение като съветници. Регламентирано е, че Комитетът за наблюдение изготвя свои собствени правила и процедури, след консултации с Управителния орган, Агенция САПАРД и Комисията. Тези правила и процедури се приемат от Комитета за наблюдение на първото му заседание. При необходимост Комитетът за наблюдение може да промени тези правила. Комисията трябва да бъде предварително уведомена за тези промени. Председателят на Комитета за наблюдение се определя от Република България. Председателят не може да бъде служител на Агенция САПАРД.

Основните функции на Комитета за наблюдение по програма САПАРД, посочени в МФС, са:

• 
  следи за  ефективността и качеството на изпълнение на програмата с цел да се постигнат поставените цели;
  
• 
  разглежда и дава мнение относно критериите за избор на проекти, финансирани по различните мерки;
  
• 
  периодично разглежда постигнатия напредък при изпълнение на целите, заложени в програмата, на базата на:
  
  • 
    информация относно всеки сектор, където се срещнат затруднения при нормално намиране на пазари в Общността;
    
  • 
    информация относно резултатите от извършения контрол и
    
  • 
    списъка и особеностите на одобрените и неодобрени проекти.
    
• 
  проверява резултатите от програмата, като обръща специално внимание на постигането на целите, поставени за различните мерки, и използването на финансовите средства, предвидени за тях, както и за под-мерките. За тази цел цялата необходима информация следва да бъде на разположение на Комитета за наблюдение.
  
• 
  разглежда междинната оценка на програма САПАРД;
  
• 
  обсъжда и одобрява годишните и окончателни доклади за изпълнението на програмата преди изпращането им до Комисията;
  
• 
  разглежда и одобрява всяко отправено до Комисията предложение за изменение на Програмата;
  
• 
  може да предлага на Комисията, чрез Управителния орган, всякакви промени или преразглеждане на програмата, които биха улеснили постигането на целите на програмата.
  
• 
  след консултации с Управителния орган, със САПАРД Агенцията и с Компетентния орган, Комитетът за наблюдение може да дава предложение за промяна или преразглеждане на програмата, за да бъде подобрено изпълнението й;
  
• 
  когато това се изисква от програмата, Комитетът за наблюдение дава становище по даден въпрос.
  

Членовете с право на глас са: официални лица, представляващи МЗГ, Агенция САПАРД, представители на Министерство на финансите, представители на други министерства, отговорни за предприсъединителни програми, представители на местните власти  (Национално сдружение на общините), представители на фермерски съюзи, оторизиран представител на  неправителствени организации в областта на екологията и опазване на околната среда и признати социално-икономически партньори (КНСБ и КТ “Подкрепа”, Българска търговско-промишлена палата, Българска стопанска камара).

Представителите на Европейската комисия участват в работата на Комитета с право на съвещателен глас и представят официалната позиция на ЕК.

За членове наблюдатели са поканени представители на финансови институции (Световна банка, Европейска банка за възстановяване и развитие, Асоциация на търговските банки в България).

Председател на Комитета по наблюдение е зам.-министър на земеделието и горите, който представлява Управителния орган на програмата и Секторния подкомитет по ФАР “Земеделие” към МЗГ и Съвместния комитет по наблюдение на изпълнението на ФАР, ИСПА и САПАРД.

Работата на Комитета се ръководи от Правила за Работа (изготвени в съответствие с горепосочените изисквания на МФС и Регламент на ЕС 1260/99 г.), според които Комитетът е длъжен да следи за ефективността и качеството на изпълнение на програмата с оглед постигане на нейните цели.

Съгласно заповедта за създаване на Комитета по наблюдение неговата работа се подпомага от Секретариат – дирекция “Развитие на селските райони”, МЗГ. Задачите и функциите на Секретариата са описани в Правилата за работа на Комитета по наблюдение.

Съгласно изискванията на Регламент 1260/99 г. Комитетът за наблюдение заседава най-малко 2 пъти годишно. Към м. юли 2004 г. Комитетът по наблюдение е провел 7 заседания, които в резултат на три пъти са довели до значителни изменения в правилата за прилагане на програмата, и до последващо ускоряване в усвояването на годишните бюджети по програмата.

Комитетът по наблюдение създаде като свои помощни органи постоянни работни групи по стартиралите мерки. Работните групи включват членове с право на глас – представители на браншови организации и ресорни държавни институции, както и наблюда­тели, представители на административните структури по прилагането и наблю­дението на програмата. Групите идентифицират проблемите при прилагането на програмата и предлагат решения за тяхното преодоляване. Предложенията се разглеждат от Комитета по наблюдение, който приема или обосновано отхвърля направените предложения.

Създаването и установяването на необходимия механизъм за наблюдение и оценка е съществена част от изпълнението на Националния план за развитие на земеделието и селските райони – най-вече защото се получава обратна връзка и се улеснява  въвеждането на промени в плана.

До настоящия момент са проведени 7 редовни заседания на Комитета по наблюдение на програма САПАРД.

Основен въпрос при наблюдението на програмите на структурните фондове, а това се отнася и за програма САПАРД, са показателите за наблюдение. Показателите за наблюдение са регламентирани в чл. 5 от Регламент 1268/99 г. за САПАРД, където е записано “наблюдението се осъществява на базата на предварително съгласувани специфични физически, екологични и финансови показатели” и  в чл. 6 на МФС, където е посочено, че “наблюдението се извършва по физически, екологични и финансови показатели и включва информация, доказваща, че средствата на Общността не са заменили наличното в Република България финансиране” (проверка за допълняемост).

В част 2 на този модул за програмирането при представянето на  структурата на мярка бе посочено, че всяка мярка съдържа раздел показатели за наблюдение (индикатори). Същото бе посочено и за плана като цяло. На практика следенето на системата от показатели става с подготовка на информация за всяко заседание на Комитета по наблюдение и чрез междинната оценка на програмата.

 

Годишни доклади за изпълнението на програма САПАРД

Задължението за подготовка на годишни и окончателни доклади за изпълнението на програма САПАРД произтича от чл. 5 на Регламент 1268/99 за програма САПАРД, където е записано: “Страните кандидатки ще предоставят на Комисията годишни доклади за постигнатия напредък не по-късно от края на първите шест месеца на следващата година. Те трябва да съдържат най-малкото информацията, упомената в чл. 37 от Регламент 1260/1999” и в Чл. 8 на МФС където е записано, че “България гарантира, че Управителният орган, след консултация със САПАРД, в срок от шест месеца след изтичането на всяка календарна година, ще представя на Комисията годишен доклад за изпълнението на програмата. Годишният доклад по изпълнение на програмата се разглежда и одобрява от Комитета за наблюдение преди изпращането му до Комисията”. Това изискване още веднъж показва голямото сходство между програма САПАРД и правилата на структурните фондове.

След като Комисията получи Годишния доклад по изпълнението на програмата, тя уведомява Република България в срок от два месеца, ако не е удовлетворена от доклада, като обоснове мнението си; в противен случай докладът се счита за приет. В случаите на представяне на Окончателен доклад Комисията дава отговор в рамките на пет месеца след получаването му.

Окончателен доклад следва да бъде изпратен до Комисията най-късно шест месеца от крайната дата на допустимост на разходите по програмата, а това означава шест месеца след приключване на програмата. Структурата и съдържанието на годишните и окончателния доклад е регламентирана в чл. 5 секция Б на МФС.

Съдържание на годишен доклад по програма Сапард:

Въведение

1. Промяна в общите условия в Р България (макроикономическа  рамка, социално-икономически тенденции и политиката в аграрния отрасъл) и влиянието им върху помощта, предоставяна по програма  САПАРД след 1999 г.

2. Оценка на  постигнатия напредък по отношение на поставените цели по прилаганите мерки

2.1. Общ преглед
2.2. Оценка на прилагането – по мерки и в регионален аспект
2.3. Степен на постигане на целите по мерки

3. Мерки (дейности) за подобряване прилагането на програма САПАРД

3.1. Дейности, свързани с работата на Управителния орган на програмата
3.2. Дейности, свързани с работата на Агенция САПАРД
3.3. Комитет за наблюдение на прилагането на програма САПАРД
3.4. Система за осигуряване на наблюдение и оценка на изпълнението на програма  САПАРД
3.5. Действия, предприети с оглед на преодоляването на проблемите, възникнали при прилагането на програмата
3.6. Използвана подкрепа по мярка “Техническа помощ”
3.7. Предприети действия за включването на местните власти и организации при изпълнението на програма САПАРД в България
3.8. Дейности, свързани с осигуряване публичността по програма САПАРД
3.9. Данни, доказващи, че финансовата подкрепа на Европейската общност (по програма САПАРД) не измества държавното подпомагане в областта на земеделието и развитието на селските райони

4. Координация  между  програма  САПАРД  и  други  финансови  инструменти за международна подкрепа.

5. Информация за договорираните и изплатени инвестиции по мерките от    програма САПАРД

Приложение  – Таблици с показатели за наблюдение

До настоящия момент Комитета за наблюдение е приел 2 годишни доклада за изпълнението на програма САПАРД, които са одобрени от ЕК. За цялостния процес на усвояване на материала в настоящия модул се препоръчва ползването на пълните текстове на годишните доклади, които се намират на страницата на МЗГ.

 На базата на годишните доклади на страните членки и на база на свои наблюдения и контрол Европейската комисия подготвя годишни доклади до Европейския съвет, до Европейския парламент, до Комитета на регионите, до Комитета за социално-икономическо сближаване за напредъка на програма САПАРД в страните членки.

Досега са публикувани 3 годишни доклада на ЕК

 

Предварителна, междинна и последваща оценка на програма САПАРД

Изискването за извършване на оценки на програма САПАРД – предварителна, междинна и последваща по подобие на програмите, финансирани по структурните фондове в страните членки, произтича от чл. 5 на Регламент на ЕС 1268/99 г. по програма САПАРД, където е посочено: “За да се оцени тяхната ефективност, подкрепата за мерките, включени в програмата, ще бъде предмет на предварителна и междинна оценка, на текущо наблюдение и последваща оценка, предназначени да преценят успеха и въздействието по отношение на определените цели”, и съответно подробно разписано в чл. 9 и чл. 10, Секция Б на МФС, където е регламентирано:

“С оглед преценяване на ефективността на програмата се извършва междинна и последваща оценка, за да бъде определено въздействието на програмата по отношение на целите, залегнали в нея, както и да бъде направен анализ на структурните ефекти от програмата.

• 
  приноса към възприемането на законодателството на Европейския съюз, отнасящо се до Общата земеделска политика и свързаните с нея политики;
  
• 
  решаване на приоритетни и специфични проблеми за устойчивата адаптация на земеделския сектор и селските райони в Република България;
  
• 
  целите на програмата.
  

Междинните и последващи оценки трябва да отговарят на общите въпроси за оценка, определени от Комисията след обсъждане с Република България и трябва, като общо правило, да бъдат придружени от критерии и показатели, които отчитат постигнатото. В допълнение към това оценките могат да дават отговор на специфични въпроси, свързани с целите на програмата.

Извършването на междинната оценка (mid-term evaluation) е от особена важност в нормативните документи за структурните фондове, а също така и в нормативните документи за прилагане на програма САПАРД. По реда на МФС България се задължава да осигури извършването на междинна оценка, която да обхваща проверка на първоначалните резултати от програмата, тяхното съответствие с предварителните оценки, съответствието на целите, както и доколко те са достигнати. Междинната оценка също така оценява качеството на наблюдението и изпълнението. Междинната оценка се извършва от независими оценители, наети чрез публично обявен международен търг, финансиран от средства на  мярка “Техническа помощ” на програма САПАРД. Междинната оценка по правило следва да се предаде на ЕК не по-късно от 31 декември 2003.

На база на препоръките, които се съдържат в междинната оценка и са обсъдени с Управителния орган, Агенция САПАРД, Комитета за наблюдение и ЕК, Управителният орган уведомява Комисията относно предприетите действия във връзка с препоръките от Доклада за оценка и неговите актуализации.

През 2003 година се извърши междинна оценка на  програма САПАРД, според изискванията на Регламента за структурните фондове и Многогодишното финансово споразумение с ЕК. За разлика от предварителната оценка, при чието възлагане основна роля изиграха МЗГ и ЕК, то при подготовката и осъществяването на междинната оценка може да се каже, че партньорите бяха активно въвлечени, чрез представителството им в Надзорния орган по възлагане на междинната оценка и чрез прякото им участие в тръжните комисии с право на глас при класиране на офертите на независимите оценители. Подготовката за възлагането на междинната оценка започна в края на 2001 г.- началото на 2002 г. Договорът с избраните оценители бе подписан през март 2003 г. Изводите и препоръките от междинната оценка бяха обсъдени на шестото заседание на Комитета по наблюдение и в постоянните работни групи. На седмото заседание на Комитета по наблюдение бяха взети окончателни решения за  изменения и допълнения в НПРЗСР, както и в процедурите на Агенция САПАРД, които произтичаха от направените препоръки в междинната оценка . Впоследствие тези предложения за изменения и допълнения бяха представени на Комитета по управление на земеделските структури и развитие на селските райони към ЕК.

Последващата оценка  (ex-post evaluation) се извършва по реда на Регламент 1260/99 г. за общите условия за структурните фондове. Извършването на такава последваща оценка е задължително за програма САПАРД по реда на МФС.

Последващата оценка  обхваща използването на ресурсите и ефективността и ефикасността на програмата, нейното въздействие и съответствието й с предварителната оценка. Оценката обхваща също така и фактори, допринасящи за успеха или неуспеха на изпълнението, постиженията и резултатите от програмата, включително и тяхната устойчивост.

Последващата оценка прави основни изводи относно цялостната програма.

Тя трябва да бъде извършена не по-късно от края на четвъртата година от сключване на последното Годишно финансово споразумение.

По правило и междинната оценка, и последващата служат като основни документи при подготовката на следващия програмен период.