Програма за борба с корупцията за периода 2014-2019 г. 1 Нормативна уредба. Със закон от 1997 г се уреждат конфликтите на интереси и оповестяването на активи

Независимост и ефективност на институциите за борба с корупцията

Централното антикорупционно бюро (наричано по-долу „ЦАБ“), основано през 2006 г., е в центъра на поляризиран обществен дебат в Полша, като привлича както похвали за своята ефективност, така и съмнения (особено в миналото) що се отнася до неговата безпристрастност. ЦАБ съчетава разузнавателни и полицейски функции, включително контрол върху обществените поръчки, приватизацията и всички декларации за имущество. То може да задейства както административни, така и наказателни производства. От 2009 г. насам ЦАБ набляга и върху превантивните и образователните аспекти на борбата с корупцията чрез обществени информационни дейности.

Ръководителят на бюрото се назначава и контролира от министър-председателя за срок от четири години и може да бъде отстранен от министър-председателя след незадължаващи консултации с президента, комитета по специалните служби и парламентарната комисия за специалните служби.²⁹ Ръководителят на ЦАБ докладва ежегодно на Парламента.

Правното основание на ЦАБ не предоставя достатъчни гаранции срещу евентуална злоупотреба с Бюрото като политически инструмент.³⁰ Министър-председателят може да издаде редица наредби и насоки — от общи насоки до правила за набиране на персонал и образци за дисциплинарни производства. Тези правомощия в комбинация с процедура за назначаване, която не изисква специфичен професионален опит за управление на ЦАБ, и стриктна йерархична структура, в която ръководителят на Бюрото има широки правомощия по отношение на персонала, могат да увеличат риска от злоупотреби. Предишният ръководител на ЦАБ прекрати членството си в партия малко преди да бъде назначен през 2006 г. и го възобнови, след като беше освободен през 2009 г. и стана член на парламента.

Преди изборите през 2007 г. се твърдеше също, че назначаването на ръководител на Бюрото от министър-председателя създава рискове от политизиране на длъжността. Беше предвидена нова процедура за назначаване. Съгласно тази процедура ръководителят на Бюрото се избира от парламента за един мандат, по-дълъг от мандата на самия парламент, и не може да бъде отстраняван от длъжност по време на този мандат.³¹ Тази реформа обаче не беше въведена. Въпросът вече е част от по-широк дебат за контрола върху тайните служби, както и тяхната обща организация и съответни пълномощия. Министерството на вътрешните работи предложи създаването на комисия за контрол на специалните служби, която да следи за спазването на законодателството, да осъществява надзор над обработването на подслушванията и да разследва жалби. Председателствана от опитен съдия, предлаганата комисия ще се състои от шестима членове, избрани от Парламента.³² Ръководителят на ЦАБ се ангажира да преодолее недостатъците в процеса на назначаване на нови служители и в обученията, открити и критикувани от Върховната одитна служба.³³ ЦАБ е постигнало напредък в прилагането на антикорупционното законодателство, което има и превантивен ефект върху поведението на длъжностни лица и политици. Въпреки това, някои негови методи (като например тайни операции) и лицата, към които насочва действията си, породиха спорове.

При новото управление от 2009 г. ЦАБ се счита за по-слабо политизирана агенция. Въпреки това разногласията относно методите на разследване на ЦАБ възникнаха отново във връзка с разследвания, провеждани в миналото. При издаване на съдебно решение относно подкупване на сърдечен хирург съдията повдигна въпроси за методите, прилагани от агентите на ЦАБ. В друг случай апелативен съд оправда бивш член на парламента, осъден въз основа на тайна операция на ЦАБ.

ЦАБ също така събира данни за разследвания и наказателни дела за корупция в своята „карта на корупцията“. В последното издание бяха отбелязани 10 972 случая на корупция, регистрирани през 2012 г., в сравнение с 9 703 през 2011 г. и 13 938 през 2010 г.³⁴ През 2012 г. ЦАБ приключи предварителни разследвания по 95 случая, за 55 от които бяха издадени обвинителни актове, а полицията приключи 2 357 случая, от които 1 674 завършиха с обвинителни актове.³⁵ В последния доклад на ЦАБ (от 2012 г.) не бяха описани изключително сложни разследвания, които са включвали значителни суми пари и високопоставени длъжностни лица. Статистическият анализ е затруднен от несъвместимостта между системите за регистриране на престъпления, използвани от различните институции.

Апелативните прокуратури включват отдели, специализирани в борбата с организираната престъпност и корупцията. Разделянето на функциите на главния прокурор и министъра на правосъдието през 2010 г. имаше за цел да се ограничи рискът от политическо влияние върху работата на прокурорите в определени случаи. Все още не е ясно как тази реформа ще се отрази на ефективността на прокуратурата и начина, по който съществуващите гаранции срещу злоупотреба с влияние работят на практика.

Омбудсманът (RPO) си изгради репутация за независимост въпреки ограничените ресурси. Като запази прозрачността на вътрешните операции и силната позиция спрямо другите органи, омбудсманът спомогна за укрепване на стандартите в обществения живот, макар те да не са основен фокус на работата на омбудсмана.³⁶ Върховната одитна служба (ВОС) също се радва на репутация за безпристрастност и професионализъм и играе важна роля в борбата с корупцията.

Въпреки това ВОС има ограничени възможности за осигуряване на изпълнението на решенията. Това ограничение придоби видимост през 2012 г. по време на фалита на една предполагаема мащабна схема на Понци. Тъй като прилича на депозитна институция тя бе освободена от надзор поради липсата на регламенти за прилагане на законодателството за борба с изпирането на пари, въпреки предишен доклад на ВОС, насочващ вниманието към този пропуск.³⁹ Неуспехът на властите да реагират по-бързо въпреки факта, че основателят на схемата има множество присъди за измама, подчерта необходимостта полските институции да обменят информация и да си сътрудничат по-тясно. Властите също така не предприеха действия по доклад на ВОС за неоправдани възнаграждения на членове на управителен съвет на държавно дружество, контролирано от Агенцията за земеделския пазар.⁴⁰ През януари 2013 г. двама бивши директори на Агенцията получиха условни присъди за лишаване от свобода по друго дело.⁴¹

Цялостен стратегически подход по отношение на корупцията

Международният опит показва, че стратегиите за борба с корупцията сами по себе си не са достатъчни, за да се постигнат конкретни резултати. Независимо от това положението в Полша показва необходимост от по-голяма цялостна координация. Изглежда е необходимо вторично законодателство, за да се определят точните условия на сътрудничеството между институциите, натоварени с предотвратяването на корупцията и борбата с нея. Подобно изясняване би помогнало да се избегнат припокривания на компетенции и потенциална конкуренция между агенциите, които понастоящем си сътрудничат на ad hoc основа.

Полша отбеляза напредък при проверката на дребни подкупи, искани от длъжностни лица.⁴² Въвеждането на „обслужване на едно гише“ в местното управление (което отделя вземащите решения от заявителите), повишаването на заплатите, както и премахването на събирането на парични глоби за превишена скорост на място бяха сред главните мерки, които допринесоха за намаляване на възможностите за искане на подкуп.⁴³ Въпреки това подкупите продължават, особено в сектора на здравеопазването. Според Централното антикорупционно бюро секторите, изложени на риск, включват пътната и железопътната инфраструктура, информационните технологии в публичната администрация, фондовете на ЕС, отбраната и здравеопазването.⁴⁴ Борбата с корупцията в Полша се възприема като политизирана, като общественото мнение е разделено по отношение на определени следствени методи (като например тайни операции) и потенциалната злоупотреба с тях за политически цели.

Твърденията за корупция през последните години доведоха до оставки и уволнения, което показва, че от политиците се е изисквала политическа отчетност, но без по-нататъшни последици.⁴⁵

Последната стратегия на правителството за борба с корупцията изтече в края на 2009 г. През юли 2013 г. Министерството на вътрешните работи публикува за обсъждане проект на програма за борба с корупцията в периода до 2019 г.⁴⁶ Документът с широк обхват набляга значително върху превенцията в допълнение към наказателното преследване. Проектът съдържа планове за създаването на различни структури за координация в централната администрация, като Министерството на вътрешните работи отговаря за цялостната координация. В документа се предвиждат редица оценки на риска и прегледи на съществуващото законодателство, които биха могли да служат като основа за бъдещи законодателни и политически инициативи. В документа се определят общи мерки и цели, които биха могли да доведат до разработване на действителна стратегия, но не се посочват срокове. В държавния бюджет за 2014 г. са предвидени почти 240 000 евро за изпълнението на програмата.⁴⁷

Цялостната отговорност за изпълнението на проекта на програмата е на междуведомствен орган, назначаван от министър-председателя и председателстван от министъра на вътрешните работи, като заместник-председател е началникът на ЦАБ. Коалиция от неправителствени организации (НПО) приветства тези мерки, както и факта, че проектът е съсредоточен върху превенцията, образованието и вътрешния контрол. Въпреки това неправителствените организации отбелязват също нуждата от по-големи подробности в проекта на програмата за конкретни мерки и показатели за измерване на резултатите.⁴⁸

Обществени поръчки

Обществените поръчки за строителни работи, стоки и услуги са представлявали около 19,9 % от БВП на Полша през 2011 г. Стойността на поканите за участие в търгове, публикувани в държавен вестник, като процент от общите разходи за обществени поръчки за строителни работи, стоки и услуги, е представлявала 38,9 % през 2011 г.⁴⁹ Службата за обществени поръчки (отделна институция) играе роля при разработването на политики и координацията. Нейният председател се назначава от министър-председателя. Задълженията на Службата включват изготвяне на законодателство, провеждане на процедури по обжалване, проверка на редовността на процедурите и организиране на програми за обучение.⁵⁰ Информацията за възлагане на поръчки се публикува с помощта на онлайн платформа, в която може да се търси, — Бюлетин на обществените поръчки.⁵¹

През 2008 г. министър-председателят създаде „щит срещу корупцията“, платформа за сътрудничество на гражданските и военните тайни служби, включително ЦАБ, за защита на най-големите приватизации и публични търгове.⁵² Институциите, които участват в щита, все още не са докладвали публично за своите резултати.⁵³

Според бизнес проучването на Евробарометър относно корупцията от 2013 г. 16 % от предприемачите, които са имали контакт с публичната администрация, са заявили, че от тях се е очаквало или им е било поискано да платят подкуп през предходните 12 месеца (средна стойност за ЕС: 5 %).⁵⁴ 65 % от анкетираните в Полша смятат, че корупцията е широкоразпространена в областта на обществените поръчки, управлявани от националните органи (средната стойност за ЕС е 56 %), а 67 % намират, че това се отнася за поръчките, управлявани от местните органи (средна стойност за ЕС: 60 %). По-специално анкетираните поляци са заявили, че следните практики са широкоразпространени при процедурите за обществени поръчки: спецификации, изготвени специално за определени компании (74 %); нарушаване на договорените процедури (54 %); конфликти на интереси при оценяване на офертите (48 %); тайни споразумения при подаването на оферти (55 %); неясни критерии за подбор или оценка (52 %); злоупотреба със съображения за спешност, за да се избегнат конкурентните процедури (56 %); участие на оферентите в изготвянето на спецификациите (50 %) и изменения на договорните условия след сключване на договора (43 %). Тези показатели не са непременно пряко свързани с корупция, но показват рисковите фактори, които повишават уязвимостта по отношение на корупция в процедурите за възлагане на обществени поръчки.

Съществуват факти, сочещи наличието на корупция в областта на обществените поръчки, в това число и по отношение на средствата на ЕС. През декември 2012 г. в резултат на информация, предоставена на Европейската комисия от полските власти, бяха замразени приблизително 950 милиона евро за възстановяване на суми, дължими за проекти за пътна инфраструктура, след като полски прокурори обвиниха висш служител от главната дирекция за национални пътища и автомагистрали в Полша. В резултат на план за действие, изпълнен от полските власти (включително специална проверка на пътни проекти), Комисията възобнови плащанията през март 2013 г.

ЦАБ отбелязва, че средствата на ЕС са изложени на риск от корупция. Според ЦАБ корумпирани служители предлагат на участници в търгове „помощ“ с цел финансово облагодетелстване при подготовката на тръжни документи за получаване на средства на ЕС.⁵⁵ Освен това ВОС отбеляза неефективните механизми за контрол в държавните предприятия.⁵⁶ Като ответна мярка Гражданският форум за развитие предложи по-голяма прозрачност на структурата на собственост на публичните дружества и членството в политически партии, за да се виждат по-ясно случаите на непотизъм.⁵⁷ Членовете на управителни съвети на държавните предприятия са длъжни да отговарят на изисквания относно професионалните квалификации и в тях не могат да участват служители на политически партии. Въпреки това плановете за непартиен комитет по назначенията, който да подбира кандидати за позиции в управителни и надзорни съвети в държавните предприятия, все още не са осъществени.

Положението се усложнява от слабости в системата за вътрешен контрол на публични търгове, много от които се решават на местно равнище. Би било добре вътрешният одит в общините да има по-широк обхват и по-голяма независимост. Доклад на Министерството на финансите от 2013 г. за вътрешния одит в публичния сектор установи, че много от препоръките не са били спазени, и много одитори не са наблюдавали изпълнението или не са извършили ефективни оценки на риска.⁵⁸

Необходимостта от по-подробни проверки на обществените поръчки бе илюстрирана от противоречията, свързани със съфинансирани от ЕС оферти за информационни технологии. Службата за обществени поръчки отбеляза през 2011 г., че от общо 299 одитирани процедури, нарушения на закона за обществените поръчки са открити в 125 случая (42 %), от които 54 (18 %) са били нарушения, които са могли да окажат въздействие върху резултата от процедурата.⁵⁹ При повечето нарушения са засегнати тръжни процедури на малка стойност, при които правните процедури не са били спазени. Службата за конкуренция и защита на потребителите предложи промени в правилата за прозрачност за ранните етапи на процедурите за възлагане на обществени поръчки, за да се предотврати манипулиране на търгове.⁶⁰

Допълнителните изменения на Закона за обществените поръчки (който влезе в сила на 20 февруари 2013 г.⁶¹ за транспониране на Директива 2009/81/ЕО)⁶² ограничават възможностите за фиксиране на цените и осигуряват по-добра проверка на надеждността на оферента. Измененията също така целят да се уеднаквят процедурите за възлагане на договори за доставка на военно оборудване и свързаните с тях строителни работи. На този голям пазар преди липсваха ясни и единни процедури за възлагане на обществени поръчки. Допълнителните изменения задължават участниците в търгове за отбранителния сектор да разкриват евентуални подизпълнители.

Здравеопазване

Счита се, че частичната приватизация на медицинските услуги и откриването на частни здравни застраховки са ограничили корупцията в здравеопазването, което традиционно се смята от поляците за един от най-корумпираните сектори.⁶³ По-високите заплати и публично огласените арести може също да са намалили стимулите за лекарите да приемат неофициални плащания от пациенти.

Въпреки това здравното обслужване остава податливо на корупция.⁶⁴ 8 % от поляците, които са имали отношения със сектора на здравеопазването, заявяват, че от тях е бил поискан или се е очаквало да дадат подкуп през предходните 12 месеца.⁶⁵ Пациентите съобщават, че подкупват лекарите, за да получат по-добро или по-бързо лечение. Въпреки че проблемът с неофициалните плащания намалява, корупцията продължава да е предизвикателство по отношение на закупуването на оборудване и лекарства, както и при контактите между лекарите и фармацевтичните дружества.⁶⁶ Тръжните условия понякога са подготвени така, че да дадат предимство на определен оферент по начини, които одиторите трудно могат да открият. В един случай заместник-министър е осъден за това, че на предишната си работа в управлението на болница е приел подкуп от международен фармацевтичен производител при тръжна манипулация.⁶⁷

ВОС е установила пропуски в борбата с корупцията в сферата на здравеопазването. Одити в избрани болници са разкрили нередности при търгове и неправомерни връзки между лекари и фармацевтични дружества.⁶⁸ Например, лекари, провеждащи клинични изследвания, финансирани от фармацевтична компания, са служили в комисия за провеждане на търг, в който същата компания е участвала. Множество случаи на корупция включват лекари и фармацевтични компании, които им плащат, за да участват в конференции в чужбина. Тези проблеми остават нерешени въпреки осведомеността и признаването на проблема от властите, както е отбелязано в брошура от 2007 г. от екип на Министерството на здравеопазването за предотвратяване на измами и корупция в здравеопазването.⁶⁹ Докладът на ВОС не е довел до подобрения в регулирането на отношенията между лекарите и фармацевтичните дружества.⁷⁰ Няма специфична въведена система, помагаща на здравните институции да откриват и предотвратяват корупцията.

Процедурите за въвеждане на лекарства в списъка за възстановяване на разходи бяха подобрени през януари 2012 г., за да се даде възможност за по-пряка конкуренция.⁷¹ В допълнение ЦАБ получи задача да осъществява надзор върху контактите между съответните здравни служители и фармацевтичната промишленост.

Органите осъществяват мерки и политики, които допринасят за постигане на напредък, особено срещу дребната корупция. Въпреки това са необходими по-стратегически подход и по-тясна координация за превръщане на ad hoc измененията и дейностите във всеобхватни решения. Необходими са по-нататъшни реформи, за да се гарантира независимостта и ефективността на институциите за борба с корупцията и прозрачността на обществените поръчки и здравеопазването.

• 
  Прилагане на съгласувана дългосрочна стратегия срещу корупцията, рационализиране на дейността на съответните институции (включително последващи действия по констатациите на Върховната одитна служба и вътрешните одитори), както и изброяване на конкретни действия, график и ресурси за изпълнението им и отговорните за това.
  
• 
  Укрепване на предпазните мерки срещу потенциално политизиране на Централното антикорупционно бюро (ЦАБ) чрез въвеждане на по-прозрачна и безпристрастна процедура за назначаване на негов ръководител, обучение и мониторинг, за да се гарантира, че методите за разследване отговарят на стандартите за правата на човека. Анализ на ефективността на ЦАБ, като се наблегне върху броя на повдигнатите обвинения и сериозността на случаите, за да се определят потенциалните области за усъвършенстване като координиране и сътрудничество с полицията, другите специални служби и прокуратурата.
  
• 
  Укрепване на антикорупционните мерки в редица области, като: обществените поръчки, чрез ефективни и унифицирани ex ante и ex post проверки на централно и местно равнище (включително по програмите на ЕС); надзора на държавните предприятия, по-специално чрез по-голяма прозрачност, професионализъм и стандарти за почтеност; и в сектора на здравеопазването, по-конкретно чрез изпълнение на всеобхватни мерки за справяне с рисковете от корупция при взаимодействието между фармацевтичната индустрия и служителите в общественото здравеопазване.