Програма за предотвратяване на образуването на отпадъци VIII. Анализи на съществуващите мерки и приложими индикатори за националната Програма за предотвратяване на образуването на отпадъци

Определението за „рециклиране" съгласно Член 3 (17) от РДО, респ. в § 1, точка 37 от ДР на ЗУО е: “всяка дейност по оползотворяване, посредством която отпадъчните материали се преработват в продукти, материали или вещества, за първоначалната им цел или за други цели. То включва преработването на органични материали, но не включва оползотворяване за получаване на енергия и преработване в материали, които ще се използват като горива или за насипни дейности.”

Общата идея при рециклирането е, че един материал бива преработван с цел да се променят неговите физико-химични свойства и това да позволи той да се употребява повторно за същите или за други цели. Главната цел на Рамковата директива за отпадъците е ЕС да стане повече от "рециклиращо общество", което се стреми да избягва образуването на отпадъци и да използва отпадъците като ресурс (вж. съображение 28 в преамбюла на РДО).

Конкретните дейности по управление на отпадъка, които се класифицират като рециклиране съгласно РДО, включват (но не само):

• 
  Рециклиране на материали: напр. на пластмасови продукти или компоненти в пластмасови материали, стопяване на отпадъчно стъкло за стъклени продукти, употреба на хартиени отпадъци в заводи за хартия и др.
  
• 
  Производство на компост, отговарящ на критериите за качество на продуктите. Рециклирането включва физическо, химическо или биологично третиране, което води до материал, който вече не е отпадък. Член 3 (17) на РДО не изисква никакво специално характеризиране на дейността по обработка или преработка, докато същата генерира материал, който се използва като оригиналния или за други цели и така затваря икономическия кръг на материала. Съгласно РДО изключение от това правило има при преработване в материали, които ще се използват като горива или за насипни дейности, като те се изключват от рециклирането и представляват „друго оползотворяване“ по смисъла на РДО”
  
• 
  От определението за рециклиране на РДО следва, че единствено преработката на отпадъци в продукти, материали или вещества може да се приеме като рециклиране. Преработката на отпадъци, при която се получава отпадък, който претърпява други последващи стъпки за оползотворяване, не се приема за рециклиране, а за предварително третиране преди оползотворяване. Такава дейност следва да се категоризира като „подготовка преди оползотворяване или обезвреждане” или „предварителна обработка” преди оползотворяване. Последното включва дейности като разглобяване, сортиране, натрошаване, намаляване на обема, палетизиране, изсушаване, преопаковане, сепариране, смесване и пр. Тези дейности не подхождат на никое от нивата на йерархия на отпадъците и поради това може да се разглеждат като "предшестващи" специфични типове оползотворяване. Например, биологичната преработка на отпадъци с цел стабилизиране на отпадъците преди насипни операции трябва да се класифицира като предварително третиране преди "друго" оползотворяване, а не като процес на рециклиране
  

Другите форми на оползотворяване не са споменати в частта с определенията, но са очертани в чл. 4 (1) от РДО, където след рециклиране се нареждат други форми на оползотворяване. „Друго оползотворяване” е всяка дейност, която отговаря на определението за „оползотворяване” съгласно РДО, но която не отговаря на специфичните изисквания за подготовка за повторна употреба или за рециклиране. Примери за друго оползотворяване са:

• 
  изгарянето или съвместното изгаряне, когато основното използване на отпадъците е като гориво или друг начин за получаване на енергия. Това е операция по управление на отпадъците с оползотворяване на енергията, класифицирана като R1 в приложение II към РДО респективно R1 в приложение 2 към § 1, т. 13 на ЗУО. Това контрастира с изгарянето на отпадъци, без оползотворяване на енергия, класифицирано като операция по обезвреждане D10 в приложение I към РДО, респективно D10 в приложение 1 към § 1, т. 11 на ЗУО. За определяне дали изгарянето в инсинератори, предназначени за изгаряне на твърди битови отпадъци трябва да бъде класифицирано като R1 или D10, в съответствие с критериите за енергийна ефективност, трябва да се използва като ориентир Ръководството на Комисията.
  
• 
  насипни дейности, отговарящи на дефиницията за оползотворяване вж. § 1, т. 10 от ДР на ЗУО.
  

Съгласно Член 3 (19) от РДО, респ. в § 1, точка 11 от ДР на ЗУО, определението за „обезвреждане” е: “всяка дейност, която не е оползотворяване, дори когато дейността има като вторична последица възстановяването на вещества или енергия.” От това определение следва, че всяка дейност по третиране на отпадъци, която не отговаря на критериите на определението за оползотворяване по подразбиране се счита за обезвреждане. Определението „дори когато дейността има като вторична последица възстановяването на вещества или енергия” отразява обратно идеята, че всяка дейност по оползотворяване трябва да отговаря на критерия, че „основен резултат” е „използването на отпадъка за полезна цел” чрез замяна на други материали, които иначе биха били използвани за изпълнението на тази цел.

Анализът на представените по-долу данни в табличен вид показва, че България е страна със сравнително добър показател за генерирани битови отпадъци, но отстъпва сериозно в показателя депонирани битови отпадъци. От това може да се направи изводът, че при бъдещо повишаване на жизнения стандарт в България трябва да се запази сравнително ниското количество на генерираните отпадъци, като безспорно най-ефективният метод за това е предотвратяването на отпадъци.

Количеството на образуваните строителни отпадъци и отпадъци от опаковки е много по-ниско от средноевропейското ниво (вж. Таблици 3 и 4 по-долу). Благоприятна спрямо средните стойности за ЕС е и статистиката за количеството производствени отпадъци (Таблица 5). Това обаче, подобно на случая с битовите отпадъци, вероятно е свързано с по-ниския жизнен стандарт, респективно с по-малкия обем производство и с кризата в строителния бранш в последните няколко години. Независимо от причините, е важно и при промяна на тези фактори да не се увеличава количеството на генерираните отпадъци. Отново трябва да се подчертае, че най-подходящият начин за това е предприемането на своевременни и ефективни мерки за предотвратяване на отпадъците.

Както вече бе подчертано в точка 2.2.1., и в европейското, и в българското законодателство се определя пет-степенна йерархия за отпадъците. Тази йерархия не трябва обаче да се разглежда като напълно „статична”, а трябва да се разбира, че предимство имат тези действия, които водят до изпълнение на основната цел, а именно прекъсване на връзката между икономическия растеж и свързаното с това вредно влияние върху човека и околната среда поради образуване на отпадъци (чл. 29, точка 2 на РДО и чл. 50 от ЗУО). Казано по друг начин – предотвратяването на отпадъците е съществена цел, но не е самоцел. В този смисъл мерки за ПО не би трябвало да са препоръчителни, ако не водят до общо намаляване на вредното влияние върху околната среда и човешкото здраве. Такъв случай ще има например, ако продължаващото използване на стари уреди, сравнено с използването на един или повече нови уреди, не води до спестяване на потреблението на енергия. Подобно е положението и ако например по-обемни продукти се заменят с по-малки с цел намаляване на количеството на отпадъци, но тези по-малки по обем продукти съдържат повече вредни за човека и околната среда вещества.

При определяне на целите трябва да се има предвид и това, че обезвреждането на отпадъци има „последващи” негативни ефекти, но и „предхождащи”, които се отнасят до производството на продукти и оттам в крайна сметка на отпадъци. Тези предхождащи ефекти са особено важни и те не се отнасят само до мерки за ПО, касаещи крайния консуматор, а се определят от предходни нива като дизайн, производство и търговия. В този смисъл ПО излиза извън рамките на правото и политиката относно отпадъците в техния тесен смисъл.

Освен влиянието върху околната среда, при оценяване на мерките по ПО е важно също така да се вземат предвид и техническите възможности за реализацията им, съблюдаването на някои политически и икономически цели като например запазване и повишаване на жизненото ниво, на конкурентно способността на икономиката, на сигурността на работните места, най-добрия начин за постигане на целите на „социалната справедливост” в обществото и др.

В българското законодателство (чл. 31-34 ЗУО) са определени конкретни цели при управлението на някои видове отпадъци, респективно за тяхното намаляване. Съгласно тези цели до 2020 г. количеството на депонираните биоразградими отпадъци трябва да намалее с не по-малко от 35%; на повторно употребените, рециклираните и на оползотворените по друг начин строителни отпадъци трябва да достигне 70% от общото им тегло, а при отпадъчните материали от хартия, картон, метал, пластмаса, стъкло и други подобни отпадъци - 50%. Системите за разделно събиране на опаковки трябва да обхващат не по-малко от 6 милиона жители, като задължително включват всички населени места с повече от 5 000 жители.

Определянето на конкретни количествено измерими цели е много важна част от мерките за управление на отпадъците. Изпълнението на тези количествено измерими цели показва постигнатото при отчитането на изпълнението на програмата. Чисто количественото намаляване обаче не е достатъчна цел на политиката по околна среда, тъй като това намаляване не винаги може да се обвърже с намаляването на негативното влияние върху околната среда и човешкото здраве. За съжаление, до днес не съществува универсален индикатор, който да отчита по ясен и безспорен начин връзката между количественото намаляване и намаляване на влиянието върху околната среда и здравето. Поради това е особено важно програмата за предотвратяване на образуването на отпадъци задължително да съдържа и цели за качествено ПО по смисъла на РДО и ЗУО. Такава цел е например значително намаляване на отпадъци, съдържащи опасни за човешкото здраве и околната среда вещества (живак, олово, кадмий и др.).

Освен това трябва да се има предвид и отговорът на въпроса, доколко намаляването на отпадъците е резултат на предприети съгласно програмата мерки и доколко се дължи на конюнктурни причини, например намаляването на строителството при криза би довело и до количественото намаляване на строителните отпадъци. Въвеждането на цели, които не са пряко измерими количествено, дава възможност за по-голяма гъвкавост при избора на инструментите за ПО. Водещият принцип в този случай е ex ante (предварително) да се изберат такива мерки за ПО, които изглеждат най-обещаващи за предотвратяване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда.

3.3. Определяне на целите на ПО

Изхождайки от описаните в предходната точка съображения и за постигане на по-голяма яснота в Програмата за предотвратяване образуването на отпадъци целите могат да се обобщят в три групи:

Прекъсване на връзката между икономическия растеж и свързаното с това вредно влияние върху човека и околната среда в резултат на образуване на отпадъци

• 
  Намаляване на количеството на отпадъци
  
• 
  Намаляване на вредното въздействие на отпадъците
  
• 
  Намаляване на съдържанието на вредни вещества в материалите и продуктите
  

• 
  Възможно най-голямо редуциране на количеството на отпадъците в релация към икономическите постижения, броя на работните места и на жителите
  
• 
  Подобряване на нивото на информираност с цел, както домакинствата, така и участниците в производството и търговията да станат по-чувствителни относно необходимостта от намаляване на количествата отпадъци, на съдържанието на вредни вещества в материалите, влагани в продуктите и на емисиите във въздуха, водата и почвата при генерирането и оползотворяването на отпадъци
  
• 
  Прилагане на възможно най-затворен цикъл при използване на суровини в производството
  
• 
  Подпомагане на такова поведение при потреблението, което стимулира ползването на продукти, бедни на отпадъци и на вредни вещества
  
• 
  Използване на продукти, бедни на отпадъци и на вредни вещества още във фазата на дизайна
  
• 
  Удължаване на жизнения цикъл и увеличаване на интензивността на ползване на продуктите
  
• 
  Подпомагане на повторното използване на продуктите.
  

Определянето на индикатори за успеха на предотвратяване на образуването на отпадъци е изключително труден процес. Както се споменава и в доклада на Аркадис „да се измерва количественото ПО означава да се измерва несъществуващо количество отпадъци, а да се измерва качественото ПО означава да се измерва вреда, която не се е състояла”.

Съгласно чл. 29, точки 3 и 4 на РДО в ПО трябва да се определят „специфични качествени или количествени контролни показатели” (индикатори), чрез които да може да се оценява и наблюдава напредъкът на изпълнението на мерките за ПО. Съгласно Директивата на ЕС всяка държава-членка може да изработи собствени индикатори, като същевременно се визира и възможността индикаторите да бъдат определени и чрез процедурата по приемане на общоевропейските норми.

Формулираната по този начин задача в РДО показва, че на този етап няма универсални и общовалидни индикатори, от което следва, че в областта на индикаторите, като доказателство за успех на мерките за ПО, са необходими бъдещи изследвания и проверки. Същевременно трябва да се отбележи, че РДО задължава държавите-членки да определят индикатори за оценка на успеха на мерките за ПО. Това задължение е формулирано и в българския закон (чл. 50, ал. 1 и ал. 3, т. 4 ЗУО). Съгласно тези разпоредби министърът на околната среда и водите разработва и внася в МС програма за предотвратяване на образуването на отпадъци, която „включва индикатори за оценка на изпълнение на мерките за предотвратяване на образуването на отпадъци”.

Определянето на общоевропейски индикатори или поне на основната им част би било най-добрият подход, но тъй като такива индикатори към сегашния момент не съществуват, е очевидно, че всяка страна-членка трябва сама да определи свои индикатори. Много често количеството отпадъци се използва като индикатор за определяне на успеха на мерките за ПО. Например в програмата на Австрия се определят като така наречените „основни индикатори” именно количествени показатели по видове отпадъци. Същевременно в австрийската програма се предлагат и „разширени индикатори”, които да се определят при възможност и чрез които се измерва масата на опасните съставки, процента на рециклиране и масата на депонираните строителни отпадъци или пък при битовите отпадъци отново масата на опасните съставки, масата на хранителните отпадъци и пр.

Както вече бе споменато, при използване като индикатор на количеството отпадъци в отделните отпадъчни потоци (битови отпадъци, строителни отпадъци, отпадъци от опаковки и пр.) не може с пълна точност да се определи каузалната зависимост между измереното количество и успеха на мерките за ПО. Тоест, количествените индикатори дават необходими, но не и достатъчни данни за оценка на успеха на мерките за ПО.

Отчитайки описаната по-горе ситуация в програмата на Федерална република Германия индикаторите са разделени на три основни групи, а именно:

Индикатори за отделни мерки, които влияят непосредствено на възникването на отпадъци

• 
  повторна употреба - електроуреди: частта повторно употребени стари уреди в съотношение с отчитаните количества стари уреди по видове уреди, както и промяната спрямо предходната година и спрямо друга базисна година;
  
• 
  повторна употреба - опаковки: развитие на количеството на многократно употребените опаковки по видове при вземане предвид на общото количество от съответния вид опаковки;
  
• 
  забрана на определени вещества: брой продукти, за които е приложена забрана на определени вещества, начин на прилагане на забраната на вещества и заместване на опасните вещества с други по-малко опасни;
  
• 
  разрешителни: брой разрешителни за съоръжения, които съгласно разрешението си целят количествено или качествено предотвратяване и намаляване на отпадъците и чийто успех се контролира;
  
• 
  системи за управление по околна среда: брой предприятия, които са въвели системи за управление по околна среда, целящи количественото или качественото предотвратяване или намаляване на отпадъците и чието постигане на целите се контролира.
  

Примери за такива мерки са повишаване чувствителността на обществото относно отпадъците, различни обучения, подпомагане на научни проекти и др. Като индикатори в тези случаи могат да се използват например „Брой проведени обучения в даден регион” или „Брой граждани, живеещи в региони, в които се прилагат такси за отпадъци, определени справедливо на принципа замърсителят плаща”.

Чрез тези индикатори също може да се отчита честотата, с която се прилага дадена обещаваща успех мярка за ПО, но не може директно да се направят изводи за успеха при намаляване на отпадъците.