Програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество. 6 Първи план за действие за изпълнение на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество за периода 2003-2004

Making the Most of EU Funds for the Roma

СЕ Съвет на Европа

ЕБВР Европейска Банка за Възстановяване и Развитие към Съвета на Европа

МРРБ Министерство на регионалното развитие и благоустройството

ПРООН Програма на ООН за развитие

НССЕДВ Национален съвет за сътрудничество по етнически и демографски въпроси

БХК Български хелзинкски комитет

ЕК Европейска комисия

НПД-ДРВ Национален план за действие „Десетилетие на ромското включване”

НС Народно събрание

ПУДООС Предприятие за управление на дейностите по опазване на околната среда

ПУП Подробен устройствен план

МТСП Министерство на труда и социалната политика

ОПРР Оперативна програма „Регионално развитие”

МОН Министерство на образованието и науката

ОПР Общински план за развитие

НП Национална програма за подобряване жилищните условия на ромите

МС Министерски съвет

ЗИП Звено за изпълнение на проекти

ДЕДВ Дирекция „Етнически и демографски въпроси” към МС

СФ Структурни фондове

ДКЦ Диагностично-консултативен център

ЦДГ Целодневна детска градина

І. Документи на българските държавни институции, отразяващи политиките относно интеграцията на ромите в българското общество.

В настоящия раздел ще бъдат разгледани държавни документи, които отразяват националните политики по отношение на подобряването на жилищните условия на живот в ромските квартали в три периода:

1. Първи период - 1999 г – 2005 г. В тази част ще бъдат анализирани два основни документа:

• 
  Рамкова Програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество 1999 г. – 2009 г.
  
• 
  План за действие към Рамковата програма 2003-2004 г.
  

2. Втори период – 2005 – 2007 г. В тази част ще бъдат анализирани следните документи:

• 
  Инициатива „Десетилетие на ромското включване 2005 – 2015 г.” и Национален план за действие – Десетилетие на ромското включване (2005 – 2015 г.)
  
• 
  Национална програма за подобряване на жилищните условия на ромите в Република България, 2005-2015 г.
  
• 
  План за действие за изпълнение на Национална програма за подобряване на жилищните условия на ромите 2006-2007 г. и План за действие за изпълнение на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество за 2006 г.
  

1. 
   ПЪРВИ ПЕРИОД: 1999 г. – 2005 г.
   

• 
  Рамкова програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество 1999 г. – 2009 г.;
  
• 
  План за действие към Рамковата програма 2003-2004 г.
  

Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество е първият документ на държавно равнище, приет след 1989 г., по отношение на интеграцията на ромите. Програмата е резултат „от започналия диалог между ромската общност и българското правителство, съдържа основни принципи на цялостна държавна стратегия за осъществяване на реално равноправие на ромите в България”. (Рамкова програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество, виж (http://www.ncсedi.government.bg/)

Приоритетите на този документ са осем: защита от дискриминация, икономическо развитие, здравеопазване, териториално развитие на ромските квартали, образование, защита на етническата специфика и култура на ромите в България, присъствието на ромите в националните медии и ромската жена.

Териториалното устройство на ромските квартали е обект на ІV-тата част от документа. Един от най-видимите показатели за положението на ромската общност е състоянието на съществуващите в почти всички по-големи градове ромски квартали – „Нерегулираните и без изградена инфраструктура обособени ромски квартали са едни от най-сериозните социално-икономически проблеми на общността” (Част четвърта, ІV. Териториално устройство на ромските квартали); В тази част са посочени и конкретните стъпки за разрешаване на проблема, а именно:

• 
  първа стъпка – „...изменения в Закона за териториалното и селищно устройство, които да отменят сложната бюрократична процедура за узаконяване на жилищата”;
  
• 
  втора стъпка - спешно трябва да се пристъпи към узаконяване на жилищата в ромските квартали, като се възприеме принципът на минимална намеса в съществуващото положение”;
  
• 
  трета стъпка – живеещите в съответните жилища „да се сдобият в най-кратък срок с документи за собственост”.
  

Както беше отбелязано, това е първият официален, правителствен документ, приет от държавата, който се отнася до проблемите на ромската общност след 1989 г. Важността му се обуславя и от факта, че програмата е изготвена с участието на представители на ромската общност и в дългосрочен план за период от 10 години (1999 г. – 2009 г.). В него открито се признават факти, за които до момента не се е говорило – например за необходимостта от „елиминирането на дискриминацията”. Очертани са и основните приоритети, по които ще се работи, постигнато е съгласие относно разбирането, че ромите трябва да участват в изготвянето на подобни документи.

ПЪРВИ ПЛАН ЗА ДЕЙСТВИЕ за изпълнение на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество за периода 2003-2004 г.

Оказва се, че до 2002 година, три години след подписването на Рамковата програма, на практика не е направено много. Документът не е подплатен с план за действие. Признанието на този факт се доказва и с взетото решение за изготвяне на „план за действие с краткосрочни, средносрочни и дългосрочни приоритети, с разпределени отговорности по различните дейности и съответни финансови разчети”.

Целта на Плана за действие 2003-2004 г. е реалното вписване на политиката за интеграция на ромите в българското общество в основните секторни политики на управлението с оглед на постигане на бърз напредък и устойчивост на развитието.

Планът за действие е разработен с помощта на всички ключови министерства и ведомства. Документът се базира и на направената от сдружението на ромски организации „Парламент Рома” оценка на изпълнението на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество, която не е на разположение в интернет и не успяхме да открием. Част от средствата, необходими за изпълнение на набелязаните мерки вече са предвидени.

Целта, заложена в плана за действие към Рамковата програма за 2003-2004 г., относно жилищните политики за роми, е една - „Подобряване на жилищните условия на ромското население”.

В плана са заложени три дейности:

• 
  Първата дейност е изграждане на 284 жилища и съответната прилежаща инфраструктура в град Пловдив.
  

Очакваният резултат - построяване на 80 жилища до април 2004 г., продължаване на строителството на 2-ра фаза (204 жилища) през 2004 г.

Отговорни институции са МРРБ и община Пловдив.

Първата фаза за периода 1999 – 2002 г. е отчетена.

• 
  Втора дейност - изработване на кадастрални и подробни устройствени планове на градски територии с компактно ромско население.
  

Очакваният резултат -  кадастрални и подробни устройствени планове.

Отговорни институции - МРРБ в сътрудничество с общините.

• 
  Трета дейност - изграждане на техническата инфраструктура в райони с преобладаващо малцинствено население (роми) в общините Стара Загора, Лом, Омуртаг, Венец; изграждане на ромски културен център в Стара Загора и детска градина в Дулово; преквалифициране за работа в строителството на представители на ромската общност.
  

Очакваният резултат -  не са посочени конкретни резултати.

Отговорни институции - НССЕДВ в сътрудничество с ПРООН и целевите общини.

АНАЛИЗ на заложените цели спрямо постигнатите резултати, по отношение на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество за периода 2003-2004 г. и Плана за действие към нея.

Ако сравним заложените стъпки за постигането на целите в частта „Териториално устройство на ромските квартали” в Рамковата програма и отчетеното от правителството в периода 1999 – 2004 г., ще видим, че:

• 
  по първа стъпка – „изменения в Закона за териториалното и селищно устройство, които да отменят сложната бюрократична процедура за узаконяване на жилищата” - липсва отчетен какъвто и да е резултат;
  
• 
  по втора стъпка - „спешно (...) узаконяване на жилищата и (...) придобиване на документ за собственост” – не се отчита резултат;
  
• 
  в програмата се подчертава, че е добре да се „подобри и жилищният фонд, но не толкова чрез изграждане на скъпоструващи нови жилища, а чрез различни форми на подпомагане (финансово-кредитни, с материали, парцели и др.) на хората, които сами желаят да подобрят жилищните си условия. Нужно е да има целева държавна субсидия за благоустрояването на ромските квартали”.
  

В периода 1999 – 2004 г. се отчитат 3 проекта, по които в 3 ромски квартала се строят къщи за ромите:

• 
  кв. Христо Ботев (Абисиния), София. За 2001 г. са усвоени 1 400 000 лв. за изграждане на инфраструктура;
  
• 
  изградени са 40 от 72 жилищни единици в кв. “Тодор Каблешков” (Шекер махала) в гр. Пловдив, но за съжаление, въпреки препоръките в Рамковата програма за участие на целевата група в проектните дейности, не се споменава в проекта да са участвали представители на ромската общност;
  
• 
  извършена е регулация и узаконяване на терени в гр. Пазарджик; в кв. Изток са изградени 11 къщи, споменава се партньорство с местни лидери. Община Пазарджик е инвестирала 200 000 евро за урбанизация на квартал “Изток” като съфинансиране по проекта. Регулацията е извършена в частта на квартала, където ще се реализира новото строителство.
  

• 
  В кв. Лозенец, Стара Загора, е извършена регулация на терен като подготовка за бъдещ проект по ФАР. Общината обаче е изготвила инвестиционен проект само за 70% от канализацията в квартала.
  
• 
  Община Лом е инвестирала 800 000 евро в 12 проекта за изграждане на канализационна мрежа в ромските квартали на града.
  

ИЗВОДИ 1999-2005 г.

• 
  Въпреки заявената категорична готовност на държавата да работи за подобряване на жилищните условия и равноправното третиране на ромите в българското общество и изписаните стратегии и документи, на практика е видима липсата на инициативи и достатъчно средства за осъществяване на плановете. Заделените средства от републиканския бюджет са наистина минимални. А проектите по Европейските програми по този приоритет са единични.
  
• 
  В Плана за действие към Рамковата програма са посочени само 3 дейности и очаквани резултати до 2004 г. Посочени са отговорни институции и финансови средства, но липсват разписани индикатори, които да измерват постигането на заложените цели - предпоставка за бъдещ успешен мониторинг.
  
• 
  Внушителните средства за построяването на къщите в гр. Пловдив, са включени във всички планове за действие, свързани с подобряването на жилищните условия на ромите до 2004 година и по-късно. За съжаление, проектът не е успешен и не се отчита като такъв. Въпреки че е оценен по-скоро като недобра практика от гражданите на Пловдив, ромската общност, НПО, включително и от Сметната палата, която публикува подробен доклад за икономическата ефикасност от направената инвестиция, проектът фигурира във всички отчети през посочения период, без да се представят добрите и лошите страни на тази голяма инвестиция (този проект ще бъде разгледан по-нататък като пример за неуспешна практика).
  
• 
  Налага се практиката едни и същи проектни резултати да се отчитат в докладите на всички ресорни министерства. Например, резултатите по проект „Урбанизация и социално развитие на райони с преобладаващо малцинствено население” се отчитат по: плана за действие към Рамковата програма 2003-2004 г., по плана за действие към Рамковата програма до 2006 година, в отчета към плана за Десетилетие на ромското включване и т.н. Причината за тези действия е прозрачна – липсват реализирани дейности, които могат да бъдат отчетени. За съжаление тази практика все още съществува (2009 г.).
  
• 
  Притиснати от ЕС, българските институции установяват, че положението, в което се намира ромското малцинство, ще създаде затруднения за бъдещето членство на България. Правителствата съсредоточават усилията си върху това не как да разрешат проблемите на ромската общност, а върху това как да отчетата пред ЕС, че държавата работи по този въпрос. Това е и една от причините Рамковата програма да бъде приета, както и множество други документи на местно и национално ниво. Така истинският проблем остава в страни от фокуса на държавата. А документите и програмите „всъщност служат единствено за легитимиране пред външния свят на съществуването на национална политика за интегриране на ромите.” (проф. Майя Грекова, „Интеграция на ромите в българското общество: дела и документи, 1999-2007, сп. Социологически проблеми, ноември 2007).
  
• 
  Липсва ясно изразена политическа воля да се промени положението на най-уязвимата група в България – на българските роми. Приемането на документи и програми е формално и под външно влияние, защото това е условие за приемането на държавата в ЕС
  

„Изпълнението на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество върви бавно и е незадоволително. Планът за действие, приет от правителството за 2003 г., в очакване на оценката на ЕК за прогреса в България, е всъщност стъпка назад по отношение на изпълнението на задълженията, поети от Рамковата програма. Така например, планът не предвижда финансиране на транспортирането на ромските деца от сегрегираните до интегрираните училища, а също така заделя твърде ограничени фондове, за да бъде възможно провеждането на адекватна политика по отношение благоустройството на ромските гета”. (Алтернативен доклад на доклада на България, изготвен в съответствие с изискванията на чл. 25, параграф 1 на Рамковата конвенция за защита на националните малцинства – Български хелзинкски комитет, Член на Международната хелзинкска федерация за правата на човека – 2004 г.).

2. 
   ВТОРИ ПЕРИОД 2005 – 2007 г.:
   

• 
  Инициатива „Десетилетие на ромското включване 2005 – 2015 г”. и Национален план за действие – Десетилетие на ромското включване (2005 – 2015 г.).
  
• 
  Национална програма за подобряване на жилищните условия на ромите в Република България, 2005-2015 г.
  
• 
  План за действие за изпълнение на Национална програма за подобряване на жилищните условия на ромите 2006-2007 г. и План за действие за изпълнение на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество за 2006 г.
  

На 2 февруари 2005 г. в гр. София е даден международен старт на инициативата „Десетилетие на ромското включване 2005–2015 г.“ Домакини на събитието са българският министър-председател Симеон Сакскобургготски и унгарският премиер Ференц Дюрчани. В международния старт на инициативата участват и председателят на институт „Отворено общество“ Джордж Сорос, президентът на Световната банка Джеймс Улфенсън, депутати от Европейския парламент, представители на люксембургското председателство на Европейския съюз и делегацията на Европейската комисия у нас. Институт „Отворено общество“ и Световната банка са двете основни организации, които подпомагат събитието.

Десетилетието на ромското включване е първото съвместно международно усилие за подобряване на живота на ромите и тяхното интегриране. Държавите-инициаторки на Декадата, която продължава от 2005 до 2015 г., са България, Македония, Румъния, Словакия, Сърбия и Черна гора, Унгария, Хърватия и Чехия. (http://www.ncсedi.government.bg/)

АНАЛИЗ на „Национален план за действие – Десетилетие на ромското включване 2005-2015” (НПД-ДРВ)

• 
  За разлика от разгледаните вече планове и документи, в този план за действие са посочени подробно и изчерпателно целите, дейностите, сроковете, отговорните институции, предвидените средства и индикаторите за успех. (http://www.ncсedi.government.bg/)
  
• 
  Стратегическата цел на плана за действие в частта „Жилищни условия” е една – „Устойчиво подобряване на жилищните условия за ромите в Република България”. Единствената подцел е „Осигуряване на условия за достъп до жилища, отговарящи на стандартите в страната за райони с преобладаващо ромско население”. В частта за подобряване на жилищните условия за ромите са предвидени най-належащите мерки и дейности. Тези приоритетни дейности се повтарят в голямата си част в плановете за действие 2006-2007 г. на Националната програма за подобряване на жилищните условия на ромите и на Рамковата програма - www.ethnos.bg
  

• 
  Липсва конкретика, особено по отношение на сроковете. Те са разтегнати във времето – между 2 и 10 години. Всъщност, само три от посочените 9 дейности имат срокове, по-кратки от 10 години. Това са: „ 1.1.1. Преглед на съществуващото законодателство, регламентиращо жилищната политика и привеждането му в съответствие с поставената цел”; „1.2.1. Разработване на програми, свързани с подобряване качеството на живот на ромите”; „1.2.2. Разработване и внедряване на Национална информационна система за жилищните условия на уязвими етнически малцинства”. Планът за действие има общ характер. Мерките, сроковете и индикаторите са само маркирани. Те са доста формални и не задават конкретни параметри за изпълнение на дейностите.
  
• 
  Например индикаторът „брой програми за ромското население, включени в общинските планове за развитие” не може да предполага успех. Повечето общини са приели и разработили вече стратегии и планове за действие, отнасящи се до проблемите на ромите, но те в доста от случаите са формални, не са съобразени с общия план за действие на общината и не винаги в тях са включени жилищните проблеми на ромската общност. Чрез индикатора „брой програми” общините се насърчават да подготвят „някакъв” план за малцинствата. Често това се случва преди края на годината, когато се подготвят годишните отчети, без предварителни проучвания или защото „са изискани за нуждите на някой проект”. Ако проектът е в сферата на образованието, планът се прави за образование, ако е в сферата на жилищните условия, той се разработва в частта за жилищни условия.
  
• 
  По начина, по който е разписан плана за действие на Декадата, се предполага, че наличието на общински план само по себе си означава финансова осигуреност на дейностите. Ясно е обаче, че общините не са длъжни да се съобразяват с плана на Декадата на ромското включване, нито да очертават приоритетите или да планират бюджета си спрямо плана на Декадата.
  
• 
  Прави впечатление отсъствието на качествени индикатори в плана, а по този начин се изключва и мнението на ромите и не-ромите за случващото се по отношение на „подобряване на жилищните условия на ромите”. Добре би било да се предвидят техните мнения и отношение към реализацията на плана.
  
• 
  Като ключово предимство на Декадата може да се определи акцентът върху наблюдението на напредъка. По-конкретно е планирано да се измерва подобрението на крайните резултати – например броят кадастрални планове или броят ромски деца в гимназиален курс.
  
• 
  Две години след старта си, Декадата "страда" от липса на систематичен и ефективен мониторинг, който да следи влиянието на Декадата върху ромското включване и доколко мерките, предприети от правителствата, всъщност работят в полза на ромите. Основният проблем се изразява в липсата на систематично и редовно събиране на информация, което да позволи проследяване на напредъка на ромското включване с течение на времето. Това е поводът за безпокойство на ромските активисти, но би трябвало да тревожи и правителствата – единствено систематичното събиране на подробна, постоянна и представителна информация в национален мащаб ще позволи през 2015 г. правителствата да отчетат резултатите от своите усилия по време на Декадата.
  
• 
  Две години след Декадата се появяват и първите мониторингови доклади: например в доклада „Ромски активисти оценяват напредъка на Десетилетието на ромското включване 2005-2006 г.”, автори Тони Ташев и Тано Бенчев – „Център за развитие на регионални политики”, Отворено общество и Световна банка - се предлага система за мониторинг и индикатори, макар и не съвсем подробни; отбелязани са и основни проблеми като липса на информация и данни, относно броя на живеещите роми в даден квартал, картографирането и т.н. Препоръките и изводите от направения доклад обаче не са взети под внимание от правителството. Относно напредъка на България авторите твърдят: „Въпреки напредъка, Десетилетието все още не е достигнало критичната точка, която ще гарантира успеха. Повечето правителства мислят за включването на ромите от гледна точка на проекти и непостоянни мерки. А не от гледна точка на програми или интеграционни политики.”
  

• 
  В България правителствата и обществеността не успяха да разберат смисъла на инициативата “Десетилетие на ромското включване”. “Включването” остава все още повече термин от правителствени документи и комункиационни стратегии, отколкото реализирани политики. Продължаваме рядко да виждаме реални стъпки, които да превръщат заявените намерения в документите в конкретни резултати. Всичко това отваря въпроса до каква степен се познават написаните документи и как се реализират?
  

Приемането на подобна програма поражда очаквания и надежди за действия. В част ІІІ на Програмата е представен анализ на актуалното състояние на жилищните условия на ромите в България.

„През последните 15 години жилищните условия на повечето от ромите в България трайно се влошават. Преобладаващата част от постройките са изградени с подръчни материали, незаконно, в нарушение на устройствените планове (където има такива), уличната мрежа и комуналната инфраструктура са в лошо състояние и това превръща ромските квартали в гета. Пренаселените жилища и общото увеличаване на гъстотата на обитаването натоварват обслужващите системи, които без друго са недостатъчни и обслужват едва 46% от населението в ромските квартали и произтичащите от това последици са лоши хигиенни условия и здравни рискове за населението, както и социално напрежение.

Съществува голяма разлика между степента на осигурени комунални услуги на ромските жилища и на жилищния фонд в страната като цяло. По степен на инфраструктурна обезпеченост ромските квартали могат да бъдат разделени на две групи – такива, в които има само електроснабдяване, и други, които имат електроснабдяване и водоснабдяване, но нямат канализация.”

И още....

„Проучванията сочат, че около 25% от жилищата в ромските квартали са незаконни. Липсват актуални кадастрални карти за ромските квартали с точна регистрация на имотите. В много населени места няма подробни устройствени планове (ПУП) за ромските квартали. В малкото случаи, когато са изработени такива ПУП, те масово се нарушават.

Приетата Национална жилищна стратегия на Република България включва и изработването на отделна Национална програма за подобряването на жилищните условия на ромите, за да се отчетат обективните специфики на общността.”

Основната цел на Националната програма е да обедини, насочи и координира усилията на държавните органи, на органите на местната власт, на гражданските сдружения, на ромската общност и на всички заинтересовани институции в страната за повишаване на жизнения стандарт и за равноправното интегриране на ромите в българското общество. В програмата се уточнява, че тя се базира на две предхождащи я разработки:

• 
  проучване по линия на програма ФАР на урбанизацията и жилищата на ромските квартали в България, прието от Министерството на регионалното развитие и благоустройството през 2003 г. и
  
• 
  "Национална програма за подобряване на жилищните условия в градска среда на етническите малцинства в неравностойно положение", ПРООН, 2005 г.
  

Общата максимална стойност на Програмата е индикативна и към момента на нейното създаване е определен бюджет от 1,26 млрд. лв. за срок от 10 години. Инвестиционните мерки представляват 91,4% от общата стойност на Програмата. Оставащите 8,6% са общо за всички мерки за подкрепа.

Най-големи капиталови инвестиции са заложени в мерките за:

• 
  регулиране на терени и подобряване на техническата инфраструктура, за които са предвидени 42,3% от общата стойност на програмата, или 532,30 млн.лв.;
  
• 
  изграждане на нови социални жилища е втората по големина мярка, за която са предвидени 41,4% ( 521,37 млн.лв.) от общата стойност на  програмата.
  

• 
  40% от средствата да бъдат осигурени от държавния бюджет;
  
• 
  30% от Европейския съюз;
  
• 
  17% от общините;
  
• 
  13% от други източници.
  

ПРОТИВОРЕЧИЯ

Няколко основни противоречия се открояват в Националната стратегия за подобряване жилищните условия на ромите:

Първото е свързано с поставянето на акцент върху градските райони, което е обосновано по следния начин: „...в градовете има по-тежки и по-комплексни проблеми от различен характер, в това число и жилищни. По тази причина предизвикателствата са далеч по-неотложни и по-сериозни, отколкото в селските райони”. (Национална програма за подобряване жилищните условия на ромите).