Програма за реформа на регулаторната и надзорната рамка на финансовите пазари, основана на заключенията от доклада на „групата дьо Ларозиер

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

COM(2010) 284 окончателен

{COM(2010) 285 окончателен}

(Текст от значение за ЕИП)

Мащабът на финансовата криза, започнала с изпадането в несъстоятелност на банката Lehman Brothers през есента на 2008 г. в резултат на неподходяща секюритизация на високорисковите ипотечни заеми в САЩ постави пред държавните органи в целия свят въпроса относно действителната устойчивост на финансовите институции и за адекватността на техните системи за регулиране и надзор, изправени пред финансовите иновации в условията на един глобализиран свят. Крупното вливане на държавни средства в Съединените щати и в Европа — до 25 % от БВП, беше съпътствано от твърда политическа воля за извличане на поуки от финансовата криза и всички нейни проявления с цел да се предотврати възможността за повторение на подобна ситуация в бъдеще.

В своето съобщение от 4 март 2009 г.¹, което представлява истинска програма за реформа на регулаторната и надзорната рамка на финансовите пазари, основана на заключенията от доклада на „групата дьо Ларозиер“², Европейската комисия обяви, че i) в контекста на финансовата криза ще проучи правилата и практиката на финансовите институции, по-специално на банките, в сферата на корпоративното управление, и ii) в зависимост от случая ще формулира препоръки и дори ще предложи регулаторни мерки за справяне с евентуалните слабости на системата за корпоративно управление в този ключов сектор на икономиката. Засилването на корпоративното управление е централен елемент от започнатата от Комисията програма за реформиране на финансовите пазари и за предотвратяване на кризите. Устойчивото развитие не е възможно без осъзнаване и благоразумно управление на рисковете във всяко предприятие.

Както се подчертава в доклада на „групата дьо Ларозиер“, трябва да се признае, че управителните съвети и надзорните органи често не разбират нито естеството, нито размера на рисковете, с които се сблъскват. Акционерите невинаги са изпълнявали правилно ролята си на собственици на предприятията. Въпреки че корпоративното управление не е непосредствено отговорно за кризата, липсата на механизми за ефективен контрол е допринесла до голяма степен за прекомерното поемане на рискове от страна на финансовите институции. Този цялостен извод става още по-обезпокоителен поради това, че през последните години на корпоративното управление се придава все по-голямо значение като средство за регулиране на корпоративната дейност. Следователно действащият режим на корпоративно управление на финансовите институции или не е бил целесъобразен, или не е бил правилно прилаган.

Корпоративното управление в сектора на финансовите услуги трябва да държи сметка както за интересите на другите заинтересовани страни (вложители, спестители, притежатели на животозастрахователни полици и т. н.), така и за стабилността на финансовата система предвид системния характер на много от участниците. Същевременно е важно да се избягват всякакви морални рискове, като за целта частните субекти не трябва да се освобождават от персонална отговорност. Също така е необходимо управителният съвет, под контрола на акционерите, да има водеща роля и по-специално да определя стратегията, рисковия профил и склонността към поемане на риск в ръководената от него финансова институция.

Предвидените в настоящата Зелена книга варианти за действие могат да съпътстват и допълват предприетите или предвижданите законодателни разпоредби за укрепване на финансовата система, по-специално в контекста на реформата на европейската система за надзор³, на Директивата относно капиталовите изисквания⁴, на Директивата „Платежоспособност II“⁵ за застрахователните дружества, на реформата в режима на управление на предприятията за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК) и на регулирането във връзка с лицата, управляващи фондове за алтернативни инвестиции (ФАИ).

Изискванията относно корпоративното управление трябва да отчитат също вида на институцията (банка, специализирана в банкирането на дребно, или инвестиционна банка) и естествено размера ѝ. Принципите на доброто корпоративно управление, които се предлагат за обществено обсъждане чрез настоящата Зелена книга, са предназначени най-вече за големите институции. За да се прилагат ефективно за малките институции, те би трябвало да бъдат адаптирани.

Зелената книга трябва да бъде четена заедно с работния документ на службите на Комисията (SEC(2010) 669) „Корпоративното управление във финансовите институции: поуки от настоящата финансова криза, възможен напредък“. В него се прави преглед на текущото състояние.

Също така е важно да се подчертае, че след срещата си във Вашингтон на 15 ноември 2008 г. страните от Г-20 решиха, наред с друго, да положат усилия за укрепване на управлението на риска и за промяна на практиките за определяне на възнагражденията във финансовите институции.⁶

И накрая, Комисията би желала още сега да обяви, че ще направи по-задълбочен анализ на корпоративното управление като цяло на дружествата, чиито ценни книжа са допуснати до търгуване на регулиран пазар, и по-специално във връзка с мястото и ролята на акционерите, с разпределянето на задачите между акционери и управителни съвети по отношение на контрола на управленските екипи, във връзка със състава на управителните съвети, както и във връзка със социалната отговорност на предприятията.

Съгласно традиционното определение корпоративното управление се отнася до отношенията между ръководството на дадено предприятие, неговия управителен съвет, неговите акционери и други заинтересовани страни като служителите и техните представители. Корпоративното управление също така указва структурата, посредством която са определени целите на дадено предприятие, както и средствата за постигането им и за осигуряване на надзор върху постигнатите резултати⁷.

Поради самото естество на нейната дейност и поради съществуващата взаимозависимост в рамките на финансовата система, изпадането в несъстоятелност на дадена финансова институция, и по-специално на дадена банка, може посредством ефекта на доминото да предизвика изпадане в несъстоятелност на други финансови институции. Това може да доведе до незабавно свиване на кредитирането и навлизане в икономическа криза поради липса на финансиране, както стана видно от скорошната финансова криза. Рискът за самата финансова система накара правителствата да подпомогнат финансовия сектор с държавни средства. В резултат на това данъкоплатецът става заинтересована страна по отношение на функционирането на финансовите институции с цел финансова стабилност и икономически растеж в дългосрочен план.

Освен това интересите на кредиторите на финансовите институции (вложители, притежатели на застрахователни полици или бенефициери по пенсионни схеми и, в определена степен, служителите) са потенциално противоположни на интересите на техните акционери. Последните печелят от поскъпването на акциите и от максимизирането на печалбите в краткосрочен план и потенциално не са много заинтересовани да поддържат нивото на риска твърде ниско. Що се отнася до вложителите и останалите кредитори, техните интереси са фокусирани единствено върху способността на финансовата институция да изплаща на падежа техните депозити и други вземания и поради това — върху дългосрочната жизнеспособност на финансовата институция. Следователно от вложителите може да се очаква да предпочетат поддържането на много ниско ниво на риска⁸.

Именно поради тези особености, свързани с естеството на тяхната дейност, повечето финансови институции са обект на строго регулиране и надзор. Поради същите причини вътрешното управление на финансовите институции не може да бъде сведено единствено до проблемите, произтичащи от конфликта на интереси между акционерите и ръководството. Следователно правилата за корпоративно управление на финансовите институции трябва да бъдат адаптирани, за да бъде отчетено специфичното естество на тези предприятия. По-специално надзорните органи, чиято задача за поддържане на финансовата стабилност съвпада с интересите на вложителите и на останалите кредитори за упражняване на контрол върху поемането на рискове от страна на финансовия сектор, имат важна роля при въвеждането на добри практики за управление във финансовите институции.

В различни законодателни инструменти и препоръки на международно и европейско ниво, приложими по отношение на финансовите институции, и по-специално по отношение на банките, тези особености на финансовите институции, както и ролята на надзорните органи, вече се вземат предвид⁹.

Независимо от това, съществуващите правила и препоръки са продиктувани преди всичко от съображения за надзор и се фокусират върху наличието на подходящи структури за вътрешен контрол, управление на риска, одит и спазване на изискванията във финансовите институции. Те не успяха да предотвратят прекомерното поемане на риск от страна на последните, както стана видно от скорошната финансова криза.

3. Слабости и недостатъци на корпоративното управление във финансовите институции

Комисията счита, че една ефективна система за корпоративно управление посредством механизми за контрол и балансиране на правомощията би трябвало да осигурява по-висока степен на поемане на отговорност от страна на основните заинтересовани страни във финансовите институции (управителни съвети, акционери, ръководство и т. н.). За съжаление Комисията констатира, че вместо това финансовата криза и нейните тежки икономически и социални последици са станали причина за появата на сериозен дефицит на доверие във финансовите институции, по-специално по отношение на посочените по-долу области и участници.

Въпросите, свързани с понятието „конфликт на интереси“ и с управлението на тези конфликти, не са нови. На практика проблемът съществува във всяка организация или предприятие. Но поради съществуването на системен риск, големия обем на транзакциите, разнообразието на предоставяните финансови услуги и сложната структура на големите финансови групи проблемът стои с особена острота, когато става въпрос за финансовите институции. Рискът от конфликт на интереси може да настъпи в различни ситуации (упражняване на несъвместими функции или дейности, като например инвестиционни консултации и управление на инвестиционни фондове или управление за собствена сметка, несъвместимост при упражняването на правомощия по отношение на определени клиенти/финансови институции). Подобни проблеми могат да възникнат между финансовата институция и нейните акционери/инвеститори, по-специално при наличие на кръстосани участия или на търговски взаимоотношения между институционалния инвеститор (например посредством дружеството майка) и финансовата институция, в която инвестира.

На общностно ниво Директивата относно пазарите на финансови инструменти (ДПФИ)¹⁰ представлява определен напредък по отношение на прозрачността, тъй като съдържа специален раздел, посветен на някои аспекти на тази проблематика. Независимо от това, при наличието на разнопосочна информация, подавана, от една страна, към инвеститорите и акционерите, и от друга страна, към самата финансова институция (несъответствията се засилват поради все по-сложните и разнообразни услуги, предоставяни от страна на финансовите институции), може да се зададе въпросът за ефективността на пазарните механизми при идентификацията на и надзора върху различните ситуации на конфликт на интереси, засягащи финансовите институции. Необходимо е също така, по подобие на констатациите в съвместния доклад на комитетите CEBS, CEIOPS и CESR за вътрешното управление¹¹, да се отбележи липсата на съгласуваност по отношение на съдържанието и елементите на правилата във връзка с конфликтите на интереси, прилагани в различните финансови институции, в зависимост от това дали трябва да прилагат разпоредбите на ДПФИ, на Директивата относно капиталовите изисквания, на Директивата за ПКИПЦК¹² или на Директивата „Платежоспособност ІІ“.

3.2. Проблемът за ефективното прилагане на принципите за корпоративно управление от страна на финансовите институции

По общо мнение¹³ съществуващите принципи за корпоративно управление — независимо дали става въпрос за принципите на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), за препоръките на Базелския комитет в областта на банковото дело или за законодателството на Общността¹⁴ — обхващат до известна степен проблемите, изведени на преден план от финансовата криза. При все това финансовата криза доказа липсата на реална ефективност на принципите за корпоративно управление в сектора на финансовите услуги, и по-специално в банковия сектор. В опит да се даде обяснение на тази ситуация се изтъкват няколко причини:

• 
  - съществуващите принципи имат твърде широк обхват и не са достатъчно точни. В резултат на това остава твърде широко поле за свободна интерпретация от страна на финансовите институции. От друга страна се оказва, че практическото прилагане на тези принципи е било трудно осъществимо, като в повечето случаи това е ставало напълно формално (от типа „поставете отметка на някоя от възможностите“), без реална качествена оценка;
  
• 
  - липсата на ясно разпределение на ролите и отговорностите по отношение на тяхното осъществяване както в рамките на финансовата институция, така и във взаимоотношенията с надзорния орган;
  
• 
  - правното естество на принципите за корпоративно управление: обикновени препоръки от страна на международни организации или разпоредби на кодекс за корпоративно управление, без елемент на задължителност за спазването им, липса на заинтересованост по отношение на проблемите на корпоративното управление от страна на надзорните органи, слаб контрол в тази област, липса на ефективни санкции, като всички тези елементи са довели до липсата на ефективно прилагане на принципите за корпоративно управление от страна на финансовите институции.
  

Финансовата криза ясно показа, че управителните съвети на финансовите институции не са изиграли своята ключова роля на форум или основно средоточие на правомощия. В резултат на това те не са могли да упражняват ефективен контрол върху управлението и да правят обективен анализ на мерките или стратегическите насоки, които е трябвало да одобряват.

Комисията счита, че неспособността им да предвидят, да разберат и в крайна сметка да поставят под контрол рисковете, на които са били изложени поверените им финансови институции, е главната причина за финансовата криза. Няколко са причините или факторите, довели до това:

• 
  - членовете на управителните съвети, по-специално директорите, които нямат изпълнителни функции, нито са полагали необходимите усилия, нито са отделяли нужното време за изпълнение на задълженията си. Освен това няколко проучвания ясно показаха, че при наличието на генерален директор, който поема всички задължения и често има авторитарен стил на ръководство, директорите без изпълнителни функции не са били в състояние да оспорват или поне да поставят под съмнение предлаганите насоки или заключения поради липса на технически познания и/или увереност.
  
• 
  - липса на достатъчно многообразие по отношение на социалните и личностните характеристики на членовете на управителните съвети. Както и някои национални органи, Комисията констатира липса на многообразие и равнопоставеност по отношение на участието на мъжете и жените, на социалния и културния произход и образованието.
  
• 
  - управителните съвети, и по-специално техните председатели, не са извършвали задълбочена оценка на качествата на отделните членове и на управителния съвет като цяло.
  
• 
  - управителните съвети не са искали или не са могли да следят за нивото на компетентност на кадрите, отговарящи за управлението на риска, и за склонността към поемане на риск в поверените им финансови институции.
  
• 
  - управителните съвети не са успели да предвидят системния характер на определени рискове, за да могат да уведомят на достатъчно ранен етап своите надзорни органи. Освен това, дори да е имало ефективен диалог, въпросите за корпоративното управление рядко са присъствали в дневния ред.
  

Управлението на риска е един от ключовите елементи на корпоративното управление, по-специално по отношение на финансовите институции. Няколко големи финансови институции престанаха да съществуват поради пренебрегване на елементарни правила за контрол и управление на риска. Освен това финансовите институции не са възприели холистичен подход в сферата на управлението на риска. Основните пропуски или недостатъци се свеждат до следното:

• 
  неразбиране на рисковете от страна на участниците по веригата за управление на риска и липса на подходящо обучение на служителите, които отговарят за разпространяването на рискови продукти¹⁶;
  
• 
  липса на правомощия на звеното за управление на риска. Финансовите институции невинаги делегират на своето звено за управление на риска достатъчно правомощия, за да могат да предотвратяват действията на лицата, които поемат рискове/осъществяват търговски операции;
  
• 
  липса на експертни познания или недостатъчно широки експертни познания в сферата на управлението на риска. Много често този вид експертни познания, считани за необходими за служителите в звеното за управление на риска, са се ограничавали до няколко категории рискове, считани за първостепенни, и не са обхващали цялата гама от рискове, които трябва да се следят;
  
• 
  липса на информация в реално време по отношение на рисковете. За да имат съответните участници минимална възможност за реагиране, на всички нива във финансовата институция трябва да протича ясна, вярна и навременна информация по отношение на рисковете. За съжаление процедурите за осигуряване на информация на нужното ниво невинаги функционират добре. Освен това инструментите на информационните технологии в сферата на управлението на риска трябва непременно да бъдат осъвременявани, в т.ч. в най-сложните финансови институции, защото информационните системи все още са твърде нееднородни, за да позволят бърза консолидация на рисковете, а данните са недостатъчно съгласувани, за да бъде осигурен ефективен контрол в реално време на развитието на експозициите на групата. Това се отнася не само до най-сложните финансови продукти, а за всички видове рискове.
  

В условията на финансовата криза тепърва ще става ясно, че доверието в модела на акционерите собственици, които допринасят за дългосрочната жизнеспособност на предприятието, е най-малкото силно разклатено. Нарастващото значение на финансовите пазари за икономиката, дължащо се по-специално на увеличаването на източниците на финансиране/вливане на капитал, доведе до нови категории акционери. Те изглежда често проявяват твърде слаб интерес по отношение на дългосрочните цели на управлението на предприятията/финансовите институции, в които инвестират, и те самите понякога стават инициатори за прекомерно поемане на риск поради това, че собствените им инвестиционни планове са относително краткосрочни, дори прекалено краткосрочни (тримесечни или шестмесечни)¹⁷. В този смисъл уеднаквяването на интереса на управителите на финансови институции с този на въпросните нови категории акционери е станало причина за поемането на все по-големи рискове и в много случаи е осигурявало на съответните управители извънредно високи възнаграждения, определяни въз основа на краткосрочната стойност на акциите на предприятието/финансовата институция като единствен критерий за постигнати резултати¹⁸. Тази незаинтересованост или пасивност от страна на акционерите по отношение на собствените им финансови институции донякъде може да бъде обяснена с няколко причини:

• 
  определени модели на доходност, основани върху притежаването на портфейли с различни ценни книжа, водят до размиване и дори до пълно изчезване на усещането за собственост, което обикновено се свързва с притежаването на ценни книжа;
  
• 
  разходите, които биха поели институционалните инвеститори, в случай че желаят да участват активно в управлението на финансовата институция, могат да стана причина те да се откажат, по-специално когато делът им е незначителен;
  
• 
  конфликтът на интереси (вж. по-горе);
  
• 
  липсата на действителни права за упражняване на контрол от страна на акционерите (като например липсата на право на глас по въпросите относно възнагражденията на управителите, съществуващи в някои правни системи), поддържането на определени пречки за трансгранично упражняване на правото на глас, използването на неясни юридически термини (като например израза „да се действа съгласувано“) и подаването от страна на финансовите институции на твърде сложна и трудно разбираема за акционерите информация, по-специално в сферата на риска, също могат в различна степен да бъдат причина за отказ от активно участие на инвеститорите в управлението на финансовите институции, в които инвестират.
  

Най-общо казано, скорошната финансова криза показа границите на съществуващата система за надзор: макар да разполагат с определени инструменти за намеса във вътрешното управление на финансовите институции¹⁹, не всички надзорни органи на национално или европейско ниво са били в състояние да упражнят ефективно своята дейност в контекста на финансовите нововъведения и бързото развитие на търговския модел на финансовите институции²⁰.

Освен това надзорните органи не са успели да въведат добри практики за корпоративно управление във финансовите институции. В много случаи надзорните органи не са се уверили, че системите за управление на риска и вътрешната организация на финансовите институции са се адаптирали към промените в търговския модел на финансовите институции и към финансовите нововъведения. Надзорните органи също така невинаги са прилагали по подходящ начин строги критерии за подбор на членове на управителните съвети („fit and proper test“ – проверка за квалификация и надеждност)²¹ на финансовите институции.

Най-общо проблемите, свързани с управлението на самите надзорни органи, а именно средствата за борба с риска от зависимост на регулаторния орган от интересите на поднадзорните предприятия („regulatory capture“) или липсата на средства в действителност никога не са били обсъждани. Освен това става все по-ясно, че териториалната и материалната компетентност на надзорните органи вече не съответстват на географския и секторния обхват на дейността на финансовите институции. Това усложнява управлението на риска и съблюдаването на регулаторните норми от страна на финансовите институции и представлява реално предизвикателство за организацията и за сътрудничеството между надзорните органи.