Програма за реформи ще зависи от определянето на подходящите мерки, както и от тяхното цялостно и бързо изпълнение с оглед на определения в програмата график


Предизвикателства и оценка на планираните политики



страница3/8
Дата28.01.2017
Размер0.73 Mb.
#13710
ТипПрограма
1   2   3   4   5   6   7   8

Предизвикателства и оценка на планираните политики



    1. Бюджетна и данъчна политика


Бюджетно развитие и динамика на дълга

Главната цел на средносрочната бюджетна стратегия от Конвергентната програма за 2014 г. е от 2015 г. да започне постепенна фискална консолидация с оглед до 2016 г. да бъде постиганата средносрочната бюджетна цел (СБЦ). В сравнение с предходната година в новата програма е заложена по-ниска СБЦ. Докато през 2013 г. СБЦ беше -0,5 % от БВП, в новата програма тя е -1 % от БВП, считано от 2014 г., оставайки по-амбициозна от изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Съгласно прогнозите от предишната програма за 2013 г. СБЦ трябваше да достигне -0,5 % от БВП до 2017 г., но в новата програма е заложено СБЦ да достигне -1 % от БВП до 2016 г.
В сравнение с предходната година и с целта, заложена в предишната Конвергентна програма, през 2013 г. бе отчетено отслабване на бюджетната позиция. Номиналният дефицит по консолидирания държавен бюджет нарасна от 0,8 % от БВП през 2012 г. до 1,5 % през 2013 г., което е малко над целта от 1,3 % от БВП, установена в предходната програма. В голяма степен това се дължи на по-ниските от очакваното приходи (най-вече от ДДС и от данъка върху доходите на физическите лица) и на нарасналите дискреционни социални разходи, след като новото правителство встъпи в длъжност през лятото на 2013 г. Все пак в сравнение с преразгледаните бюджетни цели (дефицит от 2 % от БВП), оповестени през август 2013 г. от новото правителство, бюджетният резултат през 2013 г. се оказа по-добър от очакваното, което се дължи преди всичко на по-ниските от заложеното разходи за инвестиции.
В Конвергентната програма се предвижда през 2014 г. номиналният бюджетен дефицит да нарасне допълнително до 1,8 % от БВП. Това влошаване в сравнение с целевия дефицит от 1,3 % от БВП за 2014 г., предвиден в миналогодишната програма, отразява по-високите разходи, обявени през август 2013 г. и в бюджета за 2014 г. Очаква се дефицитът да се влоши в сравнение с предходната година вследствие на допълнително увеличение на разходите (най-вече разходи за инвестиции и социални разходи). В структурно изражение това предполага също повтаряне на мерките за фискално стимулиране през 2014 г. (с 0,3 п.п.) според преизчисления структурен дефицит от програмата4. В прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. е предвидено малко по-ниско бюджетно салдо от 1,9 % от БВП през 2014 г. Разликата произтича от това, че Комисията очаква значително по-нисък ръст на приходите от ДДС и данъка върху доходите на физическите лица през 2014 г. в сравнение с Министерството на финансите. В същото време обаче Комисията прогнозира по-нисък ръст на разходите за инвестиции (които през последните години са обикновено по-ниски от официално планираните) и следователно разликата по отношение на съвкупния бюджетен дефицит е малка. В структурно изражение според прогнозата на Комисията дефицитът ще се увеличи с 0,4 п.п. през 2014 г., което леко надхвърля преизчислените данни от програмата.
Както в предходната програма, така и в последната Конвергентна програма средносрочните бюджетни цели бяха занижени. Наред с по-ниската СБЦ в новата програма също така са заложени и малко по-високи номинални дефицити в средносрочен план. Очаква се номиналният дефицит да намалява постепенно от 1,8 % от БВП през 2014 г. до 1,5 % от БВП през 2015 г. и до 0,9 % до края на програмния период през 2017 г. Тази преразгледана фискална перспектива се обяснява с намерението на правителството да стимулира икономическия растеж чрез фискални мерки, по-специално чрез увеличаване на разходите за инвестиции, а също и с помощта на социални програми и програми, насочени към пазара на труда. Очаква се преизчисленият структурен дефицит да нарасне с 0,3 % от БВП през 2014 г. (от 1 % от БВП през 2013 г. до 1,3 % от БВП през 2014 г.) и да намалее с 0,3 % от БВП през 2015 г. (до 1,0 % от БВП през 2015 г.). Първичното салдо (нето от плащания на лихви) ще достигне нулева стойност до 2017 г.
Очакваната постепенна средносрочна бюджетна консолидация ще бъде постигната най-вече чрез ограничаване на разходите, като се предвижда между 2013—2017 г. съотношението на разходите към БВП да намалее с 2,5 п.п., а съотношението на приходите към БВП — 2 п.п. Тези тенденции са сходни на представените в предишната Конвергентна програма. Планира се данъчните приходи към БВП да се увеличат през периода с оглед на очакванията за икономически растеж, основан на потреблението и свързаните с това по-високи данъчни приходи, и намеренията на правителството за ограничаване на данъчните измами. Усвояването на средствата от фондовете на ЕС обаче се очаква да бъде значително по-слабо през първите години на новия седемгодишен бюджетен период на ЕС. Това означава по-ниски приходи и разходи в сравнение с периода 2013—2014 г., когато бяха отчетени върхови резултати в усвояването на фондовете на ЕС. Също така при планираните разходи се очаква разходите за заплати в бюджетния сектор и за социално подпомагане да нарастват в средносрочен план по-бавно от БВП (вж. приложението: таблица 3). Тези бюджетни прогнози са подкрепени с мерки, представени подробно за 2014 г. и отчасти за 2015 г. (вж. каре 1). За периода 2016—2017 г. бюджетната корекция представлява прогноза, която се основава на допускането, че политиката ще остане непроменена. В програмата не са планирани значителни еднократни или други временни мерки.

Каре 1. Основни мерки

В настоящото каре е представен преглед на всички дискреционни мерки със значително отражение върху бюджета, както и на макроструктурните мерки, посочени в Конвергентната програма/Националната програма за реформи. Основните данъчни ставки остават непроменени, но някои специфични законодателни промени ще имат като цяло слабо въздействие върху приходите през 2014 г. и 2015 г. (вж. таблицата по-долу). В допълнение обаче програмата предвижда значителен скок на приходите от ДДС през 2014 г. и 2015 г. вследствие на различни мерки за борба с данъчните измами (обратно начисляване на ДДС, по-строг контрол върху стоките с висок фискален риск, подобрения в нормативната база и събирането на акцизи). В прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. не са заложени допълнителни приходи от тези мерки. Въпреки че тези мерки могат да се окажат ефективни и необходими, заложените в прогнозата на Комисията приходи са определени съгласно по-предпазлив подход. По отношение на разходите в бюджета за 2014 г. нарастват значително инвестициите и социалните разходи (включително за повишаване на пенсиите). Както вече бе отбелязано, в прогнозата на Комисията са заложени по-ниски разходи за инвестиции през годината, тъй като обикновено не всички предвидени в бюджета проекти биват изпълнени в съответствие с първоначалните планове. По-специално, Законът за бюджета за 2014 г. предвижда възможност за ограничаване на нелихвените разходи и държавните бюджетни трансфери (с ефект от около 0,3 % от БВП), в случай че някой от рисковете за бюджетното салдо се реализира. В програмата обаче не са посочени подробности за начина, по който това ще бъде осъществено на практика.



Основни бюджетни мерки

Приходи

Разходи

2014 г.

  • Мерки за подобряване на събираемостта на приходите5 (0,8 % от БВП)

  • Законодателни промени в отчитането на корпоративния подоходен данък (0,1 % от БВП)

  • Такса за производството на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия (0,2 % от БВП)

  • Програма за публични инвестиции (0,6 % от БВП)

  • Различни промени за увеличаване на пенсионните надбавки (0,3 % от БВП)

  • Инвестиции в енергийния сектор (0,2 % от БВП)

  • Образователни програми (0,1 % от БВП)

  • Социални надбавки (0,1 % от БВП)

  • Ограничаване на текущите разходи и държавните бюджетни трансфери при застрашаване на фискалните цели (-0,3 % от БВП)

2015 г.

  • Данъчни облекчения върху минималната работна заплата (-0,2 % от БВП)

  • Увеличаване на акцизите върху тютюневите изделия, но намаляване на акцизите върху селскостопанските горива (с нетен ефект от 0,05 % от БВП)

  • Мерки за подобряване на събираемостта на приходите6 (0,8 % от БВП)

  • Не са обявени конкретни мерки по отношение на разходите

Бележка: В таблицата е посочено въздействието върху бюджета, докладвано в програмата, т.е. от националните органи. Положителният знак означава, че приходите/разходите се увеличават вследствие на съответната мярка.

Оценени спрямо предвидения дефицит в прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г., прогнозите за дефицита в програмата изглеждат като цяло реалистични за 2014 г. и умерено оптимистични за 2015 г. Съществуват обаче няколко рискови фактора. Както за 2014 г., така и за 2015 г. макроикономическият сценарий от програмата е до известна степен по-оптимистичен от заложения в прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. За тези години в програмата е предвиден малко по-бърз растеж на БВП и значително по-висока инфлация. Освен това между двете прогнози съществуват големи различия по отношение на някои данъчни и разходни позиции. Програмата предполага много висока еластичност на събираемостта на ДДС и данъка върху доходите на физическите лица спрямо разширяването на тяхната данъчна основа. За разлика от прогнозата на Комисията заложеният в програмата сценарий допуска, че мерките за подобряване на събираемостта на данъците биха довели до съществено нарастване на приходите. В резултат на това програмата предвижда значително по-висок ръст на ДДС и на данъка върху доходите, най-вече през 2014 г. и донякъде през 2015 г. При все това отклоненията между двете прогнози по отношение на предвижданията за дефицита са значително по-малки отколкото по отношение на прогнозираните приходи, тъй като в програмата също така са заложени значително по-високи разходи за инвестиции през 2014 г. и 2015 г. През последните години публичните инвестиции бяха много по-ниски от първоначално планираните в рамките на бюджетната процедура. Другите приходни и разходни позиции в двете прогнози са като цяло съвместими. Както бе посочено в посветения на България раздел в прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г., Комисията счита, че съществува риск възстановяването на частното потребление да е по-слабо от очакваното съгласно базовия макроикономически сценарий с оглед на бавното възстановяване на заетостта. Също така съществува специфичен за страната риск, свързан със зависимостта на България от доставките на газ от Русия. Тези рискови фактори са приложими и по отношение на макроикономическия сценарий от програмата. Изложените по-горе рискови фактори се компенсират донякъде от факта, че властите доказаха своята ефективност при постигането и дори преизпълнението на своите фискални цели в миналото. Освен това понастоящем номиналният и структурният бюджетен дефицит вече приближават горните граници, определени от националните бюджетни правила7, което би следвало да представлява допълнителна пречка пред бъдещите отклонения от представените в програмата планове.

Каре 2. Показателите на България в контекста на Пакта за стабилност и растеж

По отношение на България се прилагат предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж, като през 2013 г. страната бе изпълнила своята средносрочна бюджетна цел. Очаква се обаче през 2014—2015 г. тя да се отклони от своята средносрочна цел. Поради това страната следва да запази стабилна бюджетна позиция, гарантираща спазването на средносрочната бюджетна цел.


Измерено спрямо преизчисленото структурно салдо и при отчитане на т.нар. „инвестиционна клауза“, през 2013 г. България отговаряше на изискванията на Пакта. Т.нар. „инвестиционна клауза“ дава възможност за временно отклонение от СБЦ с 0,6 п.п. през 2013 г. и с 0,1 п.п. през 2014 г. Също така България преизпълни фискалните си цели през 2012 г. и поради това нарастването на структурния дефицит до 1 % от БВП през 2013 г. е в съответствие с Пакта и с препоръките на Съвета от 10 юли 2013 г.
Програмата предвижда отклонение от СБЦ през 2014 г. В програмата се предвижда по-нататъшно увеличение на структурния (преизчислен) дефицит с 0,3 п.п. през 2014 г. до 1,3 % от БВП, което надхвърля отклонението от 0,1 п.п., разрешено съгласно „инвестиционната клауза“. През 2015 г. се очаква преизчисленият структурен дефицит да намалее до 1 % от БВП в съответствие със СБЦ. В прогнозата на Комисията е предвиден малко по-голям структурен дефицит (допълнителни 0,2 % от БВП ) през 2014—2015 г., което свидетелства за съществуването на рискове пред изпълнението на фискалните цели, заложени в програмата. Според информацията, представена в програмата, темпът на нарастване на държавните разходи след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите няма да надвишава съответните целеви средносрочни показатели за разходите през 2014—2015 г., които се оценяват на 1,8—2,1 %. Следователно бюджетните планове са в съответствие с изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Въпреки това, ако бъдат взети под внимание данните от прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. и рисковете за бюджетните прогнози, произтичащи от макроикономическия сценарий, съществува опасност от отклонение от СБЦ за 2014 г. и 2015 г.
През 2013 г. България отчете второто най-ниско съотношение дълг/БВП сред държавите — членки на Европейския съюз, като брутният държавен дълг бе 18,9 % от БВП, значително под определената в Договора референтна стойност от 60 %. В програмата се предвижда през 2016 г. държавният дълг да достигне своя връх от 23,3 % от БВП, след което да се понижи под 20,6 % от БВП през 2017 г. Базисната динамика на дълга отразява положителното въздействие на постепенното подобрение на първичното салдо и повишаването на растежа на номиналния БВП. През програмния период прогнозното съотношение на дълга леко се колебае от година на година, което отразява планираните операции по изплащане и рефинансиране на големи емисии облигации през някои години (по-специално на единична голяма емисия облигации, чийто падеж настъпва в началото на 2015 г.). Съдържащите се в програмата прогнози за съотношението дълг/БВП изглеждат реалистични, като се имат предвид прогнозата на Комисията от пролетта на 2014 г. и най-новата налична информация. Тъй като съотношението дълг/БВП е под референтното равнище, целевият показател за намаляване на дълга не е приложим.

Бюджетна рамка

България продължи усилията за укрепване на бюджетната си рамка през 2013 г., макар и с известно закъснение в практическото прилагане. Започнатите реформи в областта на числово изразените бюджетни правила и средносрочното бюджетно планиране продължиха, но с известни закъснения в сроковете. За да бъде спазена Директива 2011/85/ЕС относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки и в подготовка на изпълнението на Фискалния пакт8, през януари 2013 г. бе приет нов Закон за публичните финанси, който влезе в сила по план през януари 2014 г. В сравнение с първоначалните планове през 2013 г. бяха отложени някои вторични законодателни актове в областта (по-специално по отношение на „фискалния съвет“ и „корекционния механизъм“), но като цяло изглежда, че процесът върви в правилната посока. По-конкретно, в Закона за публичните финанси също се изискваше до средата на 2013 г. правителството да представи пред Народното събрание предложение за създаване на независим орган — т.нар. фискален съвет, сред чиито задачи да бъде контролът на националните числово изразени бюджетни правила. Създаването на такава институция бе вече посочено в препоръките за България от 2013 г. Законодателният акт за създаването на фискалния съвет се обсъжда понастоящем от Народното събрание, като институцията ще бъде фактически създадена след приемането на закона. Остава да се види в каква степен новата институция ще се ползва на практика от функционална независимост и ще разполага с необходимите ресурси, за да изпълнява ефективно своите задачи.

Дългосрочна устойчивост

Въпреки ясно изразените демографски предизвикателства устойчивостта на публичните финанси на България изглежда не е застрашена от сериозни рискове. Държавният дълг (18,9 % от БВП през 2013 г., като се очаква да нарасне до 22,7 % през 2015 г.) е значително под посочения в Договора таван (60 % от БВП), но се предвижда той да продължи да расте до 2030 г., оставайки обаче под референтната стойност. Цялостното прилагане на Конвергентната програма обаче би довело до постепенното намаляване на дълга до 2030 г. Средносрочната липса на устойчивост9, демонстрираща необходимата до 2020 г. корекция за привеждане на съотношението на дълга до 60 % от БВП през 2030 г., възлиза на -1,2 % от БВП, което е свързано най-вече с настоящото ниско равнище на държавен дълг. В дългосрочен план България изглежда е изправена пред средно големи рискове за фискалната устойчивост, произтичащи най-вече от планираните разходи, свързани със застаряването на населението, с дългосрочен ефект от 2,6 п.п. от БВП основно вследствие на пенсионните и здравните елементи. Дългосрочната липса на устойчивост10, демонстрираща необходимата корекция, за да се гарантира, че съотношението на дълга към БВП не следва тенденция към постоянно нарастване, възлиза на 3,4 % от БВП. Рисковете биха били по-ниски, ако първичното структурно салдо достигне отново наблюдаваните в миналото по-високи стойности, например средните стойности за периода 2004—2013 г. Поради това е целесъобразно България да ограничи допълнително растежа на разходите, свързани със застаряването на населението11, което би допринесло за устойчивостта на публичните финанси в средносрочен и дългосрочен план.

Населението на България е едно от най-бързо застаряващите в ЕС и това ще окаже отрицателно въздействие както върху пазара на труда, така и върху потенциала за растеж на икономиката. Въпреки това все още липсват адекватни политически мерки за противодействие на намаляването на населението в трудоспособна възраст чрез насърчаване на предлагането на работна ръка. Основните предизвикателства са свързани с удължаване на трудовия стаж и с приобщаване на лицата, останали извън пазара на труда. Равнището на заетост е особено ниско сред ромите, възрастните хора (особено жените) и младежите. Големият дял на работещите, които се пенсионират чрез схеми за ранно пенсиониране и пенсии за инвалидност, неприобщаващият пазар на труда и широко разпространената нерегламентирана заетост създават предпоставки за непълен трудов стаж, което на свой ред заплашва устойчивостта на цялата пенсионна система. Тези фактори намират отражение и в като цяло недостатъчните по размер пенсионни доходи и във високото равнище на бедност сред хората в напреднала възраст.

България не е постигнала напредък във връзка със СДП относно пенсионната реформа и участието на пазара на труда. Като замрази увеличаването на пенсионната възраст през 2013 г.12, новото правителство забави значително предходната пенсионна реформа. В допълнение повторното въвеждане на правилото за частично индексиране на пенсиите („швейцарско правило“) поражда опасения относно дългосрочната устойчивост на държавната пенсионна система. Освен това вместо постепенно да премахва възможностите за ранно пенсиониране, България въведе отново специални схеми за ранно пенсиониране. България не е постигнала никакъв напредък по отношение на уеднаквяването на пенсионната възраст за мъжете и жените и прилагането на активни политики по заетостта, които да позволяват на по-възрастните работещи да останат по-дълго на пазара на труда. Изравняването на пенсионната възраст за мъжете и жените и увеличаването на годините трудов стаж биха допринесли за съкращаване на разликата от 33 % в равнището на пенсиите на двата пола и намаляване на много високото равнище на жените (62,8 %) и мъжете (53,6 %) над 65 години, които са изложени на риск от бедност и социално изключване.13 Също така не бе постигнат напредък при въвеждането на по-строги критерии и механизми за контрол при отпускането на пенсии за инвалидност, така че да се ограничат ефективно злоупотребите.

Данъчна система

България е изправена пред предизвикателства, свързани с подобряване на спазването на данъчното законодателство и качеството на данъчната администрация с оглед постигане на по-висока събираемост на приходите и по-добра бизнес среда. В общи линии структурата на данъците в България е ориентирана към насърчаване на икономическия растеж, с ниска данъчна тежест върху трудовите доходи и капитала в съчетание с относително високо данъчно облагане на потреблението. Като цяло през 2012 г. в България бе отчетено второто най-ниско съотношение между данъци и БВП в ЕС. Въпреки че България е на второ място в ЕС по приходи от данъци върху енергията, имплицитната данъчна ставка върху енергията показва, че тези високи приходи идват от високата енергийна интензивност на икономиката, а не от високи ставки на акцизите върху енергийните продукти, които всъщност са под средните. Приходите от текущи данъци върху жилищните имоти са под средните за ЕС. Наличните оценки14 свидетелстват за значителна по мащаб сива икономика, като това се потвърждава от данните за недекларирания труд. Разходите за събиране на приходите са над средното равнище за ЕС, а разходите за спазване на изискванията при плащането на данъци са високи.15

България е постигнала ограничен напредък по отношение на мерките, предприети в отговор на препоръката от 2013 г. за въвеждане на цялостна данъчна стратегия за укрепване на всички аспекти на данъчното законодателство. През последните години няколко правителства приложиха последователно редица мерки с оглед намаляване на административната тежест и ограничаване на укриването на данъци и данъчните измами, а други бяха предвидени за 2014 г. Тук спадат: увеличаване на праговете за тримесечните авансови плащания на корпоративния данък и на подоходния данък за по-малките дружества (2013 г.); засилване на контрола върху движението на неакцизни стоки с висок фискален риск и въвеждане на облекчен режим на т.нар. „касова отчетност“ за ДДС за по-малки стопански субекти; въвеждане на нови електронни услуги за данъкоплатците; разширяване на обхвата на обратното начисляване за повече сектори, изложени на риск от измами; въвеждане на задължителни връзки между автоматичните машини за продажба на стоки и информационните системи на данъчната агенция. Въпреки това ограничителните условия16, свързани с наскоро въведеното възстановяване на данъка върху доходите на физическите лица с най-ниски доходи, биха могли да повишат риска от непълно деклариране на трудовите доходи. През 2014 г. бяха облекчени някои от правилата за контрол на данъчните складове за акцизни стоки, но предстои да се види въздействието от това върху административната тежест за предприятията и спазването на данъчното законодателство. Въпреки предприетите мерки България все още не разполага с напълно развита стратегия за спазване на данъчното законодателство, която да включва оценки на пропуските в данъчното облагане, анализ на основните причини, оценка на въздействието на вече въведените мерки на политиката и на тези, които предстои да бъдат въведени. Наличието на цялостна стратегия за спазване на данъчното законодателство би довело до координиран подход за управление на риска и би позволило сътрудничество между данъчните, митническите17 и правоприлагащите органи.

    1. Каталог: pub -> ECD
      ECD -> Съдържание
      ECD -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз
      ECD -> I. въведение
      ECD -> Съвет на европейския съюз
      ECD -> Точки за открито обсъждане1 Страница обсъждания на законодателни актове
      ECD -> Доклад на комисията за финансирането на сигурността на въздухоплаването доклад на комисията
      ECD -> Регламент за изменение на Регламент (ЕО) №1466/97 на Съвета
      ECD -> Доклад за 2007 Г. За фар, предприсъединителната помощ за турция, cards и преходния финансов инструмент
      ECD -> Открито обсъждане в съответствие с член 16, параграф 8 от Договора за ес


      Сподели с приятели:
1   2   3   4   5   6   7   8




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница