Работен документ на службите на комисията обобщение на оценката на въздействието

Изтегляне 186.27 Kb.

Дата	28.10.2018
Размер	186.27 Kb.
	#103396
Тип	Регламент

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНИЕ НА ОЦЕНКАТА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

придружаващ

Предложение за
Директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2006/43/ЕО относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети

и
Предложение за

Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно специфични изисквания по отношение на задължителния одит на предприятия от обществен интерес

1.Въведение

Одитът, наравно с надзора и корпоративното управление, следва да бъде един от основните фактори, допринасящи за финансовата стабилност, тъй като дава увереност относно достоверността на финансовите отчети на предприятията. Професионално проведеният одит е от първостепенно значение за възстановяването на доверието на пазарите и инвеститорите.

Комисията пое водещата роля при проучването на пазара на одиторски услуги, като публикува своята Зелена книга през октомври 2010 г. — консултация, в резултат на която бяха получени 700 отговора от широк кръг заинтересовани страни.

В своя доклад от 14 септември 2011 г. относно Зелената книга Европейският парламент подкрепи всеобхватния подход на Комисията и нейните основни предложения за преобразуване на пазара на одиторски услуги.

Съединените щати също разглеждат важни промени, по-специално в областта на независимостта на одиторите. Сериозно се разглежда въпросът за задължителна ротация на одиторски дружества, за преодоляване на това, което се възприема като сериозни слабости.

2.Определяне на проблема

Одитът на финансовите отчети на предприятията представлява услуга, предоставяна в обществен интерес. Одитът допринася за достоверността, както и за надеждността на финансовите отчети. Тази услуга, от една страна, е резултат от законово задължение за възлагане на тази услуга на избрана група от квалифицирани специалисти, а от друга страна представлява законово задължение за всички предприятия. Въпреки че не са еднакви, някои елементи на пазара на одиторски услуги за големи предприятия са подобни на пазара на агенциите за външна кредитна оценка (АВКО). Първият пазар е доминиран от „голямата четворка“ (PWC, KPMG, „Ърнст и Янг“ и Deloitte), а вторият пазар е доминиран от три големи АВКО (S & P, Moody's и Fitch). Освен това, и за двата пазара е налице вътрешноприсъщ конфликт на интереси, състоящ се в това, че изразяващият мнение и клиентът са едно и също лице. От гледната точка на дружество, чиито ценни книжа са допуснати до търговия на регулиран пазар, емитентът на ценни книжа, по чиито отчети и кредитоспособност се предоставят съответно одиторски мнения и кредитни оценки, е също и страната, която плаща на одитора и на АВКО. Дейността както одиторите, така и на АВКО, произтича от законово изискване: на финансовите отчети на предприятията трябва да бъде извършен одит, а съществуват и множество правни разпоредби, изискващи кредитна оценка.

Важно е да се осъзнае необходимостта от подходящо съобразяване. С оглед на по-голямото въздействие на големите дружества, чиито ценни книжа са допуснати до търговия на регулиран пазар, и на финансовите институции върху обществото, важно е да се разработи по-взискателна и стриктна рамка за извършването на одит на техните финансови отчети. Следователно някои опасения — които са по-значителни за предприятия, засягащи много голям брой заинтересовани страни, като например дружествата, чиито ценни книжа са допуснати до търговия на регулиран пазар, както и предприятия, които извършват определени дейности, особено в сектора на финансовите услуги (посочени в съответните ни разпоредби като предприятия обществен интерес (ПОИ) — са:

Разминаването в очакванията между това, което заинтересованите страни очакват от даден одит, и действително извършваното от одиторите. Много често задаван въпрос е как е възможно банки да фалират едва месеци, след като одиторите са им предоставили отчети от одит със заверки без резерви. Освен това, налице е определена липса на комуникация между извършващите одита и надзорните органи по отношение на очевидни слабости във финансовата стабилност на одитираните предприятия, по-специално във финансовия сектор.
Независимостта не е нито гарантирана, нито очевидна в рамките на модел, в който одитът в действителност се е превърнал в една от множеството търговски услуги, предоставяни от одиторите на техните клиенти. Липсата на редовни тръжни процедури за възлагане на одиторски услуги, както и на периодична ротация на одиторските дружества, е лишила одита от неговата характерна особеност — професионалния скептицизъм. Днес се намираме в условия, при които голям брой одитирани предприятия всъщност се чувстват удобно със своя одитор; това е отхвърляне на самата същност на независимостта.
Концентрация на пазара и липса на избор: Пазарът е толкова поляризиран, че са редки случаите, когато одитор на ПОИ не е предприятие от „голямата четворка“. В повечето от държавите-членки, „голямата четворка“ извършва одит на повече от 85 % от големите дружества, чиито ценни книжа са допуснати до търговия на регулиран пазар (еквивалентни на предприятия от индекса FTSE 350). Факторът „удобство“ сред одитираните предприятия по отношение на техните одитори, в съчетание с възприятията на пазара, утвърдиха господстващото положение на „голямата четворка“. Съществува сдържаност по отношение на ангажиране на одитори извън „голямата четворка“, дори в относително редките случаи, когато се провежда търг за възлагането на даден одит.

Съчетанието на горепосочените проблеми предполага, че инвеститорите и други заинтересовани страни не могат да имат безрезервно доверие в пълната независимост и, следователно, в качеството на одиторското мнение. Извършените от националните надзорни органи проверки на одитори в държавите-членки (както и в САЩ) установяваха твърде често, че липсва независимост на одитиращите.

Въпреки, че никоя заинтересована страна не трябва да разчита единствено на одиторския отчет, за да си състави представа за финансовата стабилност на дадено предприятие, все пак е от решаващо значение заинтересованите лица да могат имат доверие по отношение на разумността на финансовите отчети, за които одиторите са предоставили отчети със заверки без резерви. Заинтересованите страни следва особено да могат да разчитат на способността на одитираното дружество да продължи като „действащо предприятие“ — т.е. да е в състояние да изпълнява задълженията към своите кредитори в обозримо бъдеще.

Съществуват други опасения, свързани с пазара на одиторски услуги, които не са ограничени само до ПОИ, а се отнасят към всички предприятия, чиито финансови отчети подлежат на одит. Те са до голяма степен специфични за Съюза и трябва да им бъде обърнато внимание, за да се повиши ефективността на вътрешния пазар:

Днес одиторите трябва да бъдат „одобрени“ във всички държави-членки, в които желаят да извършват задължителен одит. За физически лица одобрението изисква преминаване на изпит за правоспособност във всяка държава-членка, в която желаят да извършват одит и по този начин води до бюрократичност, както и до разходи.
Стандартите, свързани с практикуването на одита, както и надзорът над одиторите, не са хармонизирани в Европейския съюз, като надзорът не е независим по неоспорим начин от одиторската професия във всички държави-членки; независимостта на надзора се компрометира от присъствието на упражняващи дейността одитори при проверките на одиторските дружества. Освен това, големите различия в наличните ресурси на национално равнище водят до мозайка от нехомогенен надзор и слабо сътрудничество на европейско равнище. Освен това приложимите стандарти за одит не са съобразени с големината на одитираните обекти, по-специално на средните предприятия.
Понастоящем съществува ограничение относно участието в собствеността на одиторските дружества, което възпрепятства участието на широк кръг лица, които не са одитори, и ограничава способността за растеж сред средните по големина одиторски фирми.

3.Субсидиарност и пропорционалност

Настоящите правила на ЕС дават значителна свобода на действие на държавите-членки, дори след приемането на Директивата за задължителния одит през 2006 г. Това доведе до значителни различия в рамките на Съюза.

Значителната свобода на действие, дадена на държавите-членки в областта на квалификацията на задължителните одитори, наред с разнородната нормативна уредба относно надзора в различните държави-членки, налагат предприемането на съгласувани действия на равнището на Съюза.

Освен това, въпросът за рисковете, произтичащи от текущото състояние на пазара и необходимостта от повече фирми в най-горния пазарен сегмент не са засегнати в действащата правна рамка.

По самата си същност задължителният одит е изискване по законодателството на ЕС и, във връзка с това, в рамките на Съюза всякакви промени с оглед разрешаване на основните проблеми ще трябва да се извършват с помощта на правни инструменти.

4.Цели и варианти за политика

Инициативите в областта на одита ще допълнят напредъка в други области на регулиране на финансовия сектор, като например: корпоративното управление, счетоводството и външните кредитни оценки.

Обща цел на промените в одита: Да бъде даден принос за ефикасното функциониране на финансовите и нефинансовите пазари чрез укрепване на ролята на одиторската професия на пазарите с цел предоставяне за ползване на приемлива цена, от съответните стопански субекти и от пазарите, на по-надеждна, прозрачна и съдържателна информация за достоверността на финансовите отчети на предприятията.

Наборът от варианти на политиката относно съществените изисквания, изложени в настоящия раздел, цели разрешаването на анализираните по-горе проблеми. Предпочитаните варианти са показани с удебелен шрифт.

Специфична цел № 1: Изясняване и определяне на ролята на задължителните одитори като цяло, както и по-специално по отношение на ПОИ

1.1 Варианти за подобряване на осведомеността на съставителите на отчети на стопански субекти/пазарите за обхвата на одита като цяло.
0.	Базов сценарий.
1.	Изясняване и уточняване на обхвата на задължителния одит в рамките на правилата на ЕС (без да се разширява).
2.	Да се предефинира обхватът на задължителния одит с оглед преодоляване на разминаванията в очакванията: одиторите следва да извършат щателна проверка на предположението за „действащо предприятие“.
1.2 Варианти за подобряване на информацията, която одиторът предоставя на ползвателите и одитираните предприятия (ПОИ).
0.	Базов сценарий.
1.	Подобряване и разширяване на отчета от одита с цел предоставяне на повече информация на обществеността.
2.	По-подробен отчет от одита за самото одитирано предприятие (за одиторския комитет и за ръководството).
3.	Подобряване на комуникацията между одитора и одиторския комитет.
4.	Съчетание на варианти 1—3.
1.3 Варианти за подобряване на каналите за комуникация между одиторите и надзорните органи на ПОИ.
0.	Базов сценарий: задължение за отчитане на нарушения на правилата в някои случаи.
1.	Препоръчване на редовен диалог между одиторите и надзорните органи на ПОИ.
2.	Изискване за редовен диалог между одиторите и надзорните органи на ПОИ.

Специфична цел № 2: Укрепване на независимостта и професионалния скептицизъм на задължителните одитори и одиторските дружества при извършването на задължителен одит на ПОИ

2.1 Варианти за намаляване и смекчаване на риска от конфликт на интереси, дължащи се на предоставянето на ПОИ на услуги, различни от извършването на одит.
0.	Базов сценарий: общи критерии за независимост.
1.	Забрана за предоставяне на одитираното предприятие на определени услуги, различни от извършването на одит.
2.	Забрана за предоставяне на одитираните предприятия на всякакви други услуги, различни от извършването на одит.
3.	Чисто одиторски дружества: на които е разрешено да извършват изключително задължителен одит, и които не са свързани с предприятия, предоставящи услуги, различни от извършването на одит.
2.2 Варианти за намаляване и смекчаване на риска от всякакъв потенциален конфликт на интереси поради съществуващата система „одитираният избира и плаща на одитиращия“.
0.	Базов сценарий: „лека“ намеса на одиторския комитет при назначаването на одиторите.
1.	По-строги правила при процедурата за назначаване на одиторите, в която още по-важна роля да играе укрепеният одиторски комитет (като най-малко двама от неговите членове трябва да бъдат независими и поне един трябва да има познания в областта на одита).
2.	Назначаване на одитор от трета страна (т.е. регулатор).
2.3 Варианти за намаляване и смекчаване на риска от всякакъв потенциален конфликт на интереси поради „заплаха от близост в отношенията“.
0.	Базов сценарий: ротация само на основния партньор по одита.
1.	Задължителна ротация на одиторско дружество след определен период, през който то е било ангажирано.
2.	Засилване на ролята на одиторския комитет при наблюдението на работата на одиторите.
3.	Установяване на допълнителни изисквания за вътрешната организация и управлението на одиторските дружества.
4.	Съчетание на варианти 1—3.

Специфична цел № 3: Подобряване на пазарните условия за одит на ПОИ с оглед повишаване на качеството на одита

3.1 Варианти за улесняване на смяната на одиторско дружество.
0.	Базов сценарий: липса на изискване за провеждане на тръжна процедура за нов одитор, или за назначаване на нов одитор.
1.	Редовни тръжни процедури. Одитираните предприятия следва да поканят минимален брой предприятия за участие в тръжна процедура, включително предприятие, което не е от „голямата четворка“.
2.	Задължителна ротация на одиторско дружество след определен период, през който то е било ангажирано.
3.	Съчетание на варианти 1 и 2.
3.2 Варианти за улесняване обективния избор на лица, предоставящи услуги по извършване на одит.
0.	Базов сценарий. Репутацията на „голямата четворка“ ще продължи да възпира разглеждането и избора на алтернативи.
1.	Забрана за договорни клаузи между одитираното предприятие и трета страна (например банка), водещи до ограничаване на избора на одиторско дружество.
2.	Увеличаване на прозрачността по отношение на качеството на одита (публикуване на доклади от проверки) и на одиторските дружества (например оповестяване, от страна на дружествата, на техните финансови отчети).
3.	Създаване на общоевропейска система за сертифициране на качеството на одита за одитори или предприятия, които отговарят на определени изисквания за качество, които потвърждават способността им да извършват висококачествен задължителен одит на ПОИ.
4.	Съчетание на варианти 1—3.
3.3 Варианти за увеличаване на избора на лица, предоставящи услуги по извършване на одит на ПОИ.
0.	Базов сценарий: Големи ПОИ остават ограничени в своя избор на одиторски дружества.
1.1	Чисто одиторски дружества. Одити на ПОИ ще се извършват от предприятия, които предоставят само одиторски услуги.
1.2	Съвместни одити: Задължение за големи ПОИ да имат повече от едно одиторско дружество, като най-малко едно от тези одиторски дружества не е сред най-големите такива. Одиторските дружества и от двата вида ще носят съвместна отговорност за одита.
1.3.	Съвместен одит на задължителна основа, извършван само на големи ПОИ във финансовия сектор
1.4.	Съвместен одит на задължителна основа на всички големи ПОИ, извършван от чисто одиторски дружества
1.5.	Съвместен одит на задължителна основа на големи ПОИ във финансовия сектор, извършван от чисто одиторски дружества
1.6.	Съвместен одит на доброволна основа на всички ПОИ: създава стимули за доставчиците на одиторски услуги и одитираните предприятия за съвместен одит на доброволна основа.
1.7.	Съвместен одит на доброволна основа на всички ПОИ, извършван от чисто одиторски дружества
2.	Премахване на ограничението, свързано със собствеността в одиторски дружества на лица, различни от одитори, като същевременно се запазват предпазните мерки по отношение на независимостта.
3.	Определяне на таван на пазарните дялове (20 %): по отношение на задължителния одит на големите дружества, чиито ценни книжа са допуснати до търговия на регулиран пазар.
4.	Съчетание на варианти 1 и 2.

Специфична цел № 4: Избягване на ненужни допълнителни разходи за привеждане в съответствие както за одитираните малки и средни предприятия, така и за лицата, предоставящи одиторски услуги, особено в трансграничен контекст

4.1 Варианти за улесняване на трансграничното признаване на компетентността на одитора.
0.	Базов сценарий: Одиторите и одиторските дружества следва да бъдат одобрени във всички държави-членки, в които желаят да извършват задължителен одит.
1.	Взаимно признаване, от страна на всички държави-членки, на одиторските дружества, одобрени в дадена държава-членка. Основният партньор по одита, който води одита, трябва да бъде одобрен като одитор в съответната държава-членка.
2	Взаимно признаване на задължителните одитори, одобрени в държава-членка (по отношение на трансграничното предоставяне на услуги).
3.	Схема, включваща период за приспособяване, с по-голямо сближаване, прозрачност и предсказуемост при изпита за правоспособност (в случай на установяване).
4	Съчетание на варианти 1—3.
4.2 Варианти за рационализиране на стандартите за одит относно практиките, независимостта и вътрешния контрол в одиторските дружества в целия ЕС.
0.	Базов сценарий: стандартите за одит могат да се различават в различните държави-членки.
1.	Въвеждане на международните одиторски стандарти (МСО) в целия ЕС. Национални добавки се приемат, когато това е необходимо.
2.	Въвеждане на МОС, позволяващи дерогации за държави-членки.
4.3 Варианти за гарантиране, че задължителният одит е адаптиран към нуждите на МСП.
0.	Базов сценарий: стандартите за одит се прилагат без оглед на големината на одитираното предприятие.
1.	Изискване държавите-членки да гарантират възможността за пропорционален и опростен одит за МСП.
2.	Въвеждане на ограничен преглед вместо задължителен одит за малките и средни предприятия (МСП).

Специфична цел № 5: Подобряване на ефективността, независимостта и последователността на регулирането и надзора над одиторите на ПОИ на територията на целия ЕС

5.1. Варианти, за да се гарантира независимостта и ефективността на надзора над националните задължителни одитори и одиторски дружества.
0.	Базов сценарий. Одиторската професия е тясно обвързана, посредством професионалните си организации, в свързани с надзора над одиторите дейности.
1.	Създаване на независим надзорен орган на ЕС, носещ отговорност за надзора над одиторските дружества, които извършват одит на ПОИ с трансгранично въздействие по отношение на заинтересованите страни.
2.	Укрепване на националните органи за надзор над одиторската дейност. Мандатът, правомощията и изискванията за независимост на органите за надзор над одиторската дейност са установени на равнище ЕС, но надзорът се извършва на национално равнище.
5.2 Варианти за създаване на ефективен механизъм за сътрудничество в областта на надзора на територията на целия ЕС, който също така трябва да осигури ефикасен надзор над надхвърлящите националните рамки структури на одиторските дружества.
0.	Базов сценарий. Група от експерти (Европейска група на представителите на органите за надзор върху одиторите, EGAOB), съставена от представители на националните публични надзорни органи и ръководена от Комисията.
1.	Сътрудничество в рамките на комитет от ниво 3 в структурата Ламфалуси. Самостоятелен правен статут на EGAOB, който ще взема решения относно собствената си дейност, като Комисията е само наблюдател.
2.	Сътрудничество в целия ЕС по въпросите на надзора над одиторите в рамките на ЕОЦКП (в сътрудничество с ЕБО и ЕОЗППО).
3.	Нов европейски орган за надзор над одиторската дейност, специално занимаващ се с надзор на пазара на одиторски услуги.

5.Оценка на въздействието

Кумулативно въздействие

Предпочетените варианти на политика, взети заедно, ще допринесат за финансовата стабилност чрез гарантиране на достоверността на финансовата информация посредством професионално извършване на одита и съдържателни одиторски отчети. Пълната независимост, като ключово изискване за професионално извършване на одита, ще бъде постигната чрез поредица от мерки, като например задължителна ротация на одиторски дружества, забрана на одиторите да предоставят на одитираните предприятия услуги, различни от одит (включително преструктуриране на одитори в чисто одиторски дружества). Освен това, такива мерки ще доведат до по-сигурен пазар, с повече предприятия, придобиващи известност и изграждащи репутация в одита на големите ПОИ. Прилагането на международно признати стандарти за одит и премахването на бариерите пред трансграничното предоставяне на одиторски услуги би трябвало да доведе до по-тясно интегриран европейски пазар на одиторски услуги. Всяко подобрение в областта на задължителния одит би трябвало да се съпровожда от по-независим и ефективен надзор в целия ЕС, включително редовен диалог между самите надзорни органи, както и между надзорните органи и одиторите.

Икономическо въздействие

По-доброто извършване на одит и по-съдържателните одиторски отчети ще засилят доверието в пазарите, като същевременно ще информират заинтересованите страни за евентуални проблеми по отношение на всеки отделен обект. Преки бенефициери от това доверие ще са не само инвеститорите и кредиторите, но и самото предприятие (както и неговите служители). Ще има и по-добро разграничаване по отношение на качеството и надеждността на финансовата информация, представяна от одитираните предприятия. Това трябва да окаже въздействие върху разходите за извършване на стопанска дейност, напр. изискванията за оборотен капитал за предприятията: даден кредитор би бил по-склонен да предостави по-добри условия на по-надеждно предприятие.

Разходи и ползи

Мерки, като например укрепването на одиторските комитети, по-подробните одиторски отчети и официалния вътрешен доклад, провеждането на търгове за възлагане на одиторски услуги и ротацията на одиторски дружества ще доведат до допълнителни разходи както за одитираните предприятия, така и за одиторските дружества. Въпреки, че е трудно да се даде достатъчно достоверна стойност на общите разходи, оценката на въздействието показва, че допълнителните разходи като процент от общите разходи, могат да бъдат поети от одитираните предприятия и от одиторските дружества.

По отношение на ползите, също трудно изразими количествено, предложенията ще доведат до по-качествено извършване на одита и до повече доверие. По-съдържателните одиторски отчети биха могли да понижат капиталовите разходи. При тарифите за извършване на одиторски услуги може също да има намаление, тъй като все повече участници ще се появяват в най-горния пазарен сегмент.

Ограниченията върху предоставянето на различни от одита услуги от одитори ще доведат до равнопоставени условия на конкуренция за други предоставящи услуги лица, основно МСП, например адвокати, консултанти, доставчици на информационни технологии, данъчни съветници. Тази по-конкурентна среда следва да доведе до по-ниски цени за предприятията, закупуващи такива услуги.

Също така, ще има и преки нееднократни нетни ползи за икономиката на ЕС като цяло, в резултат от въвеждането на общи стандарти за одит на равнището на Съюза.

Обществено и екологично въздействие

Разискванията в рамките на Европейския икономически и социален комитет подчертаха значението на солидната финансова информация по отношение на стабилността на предприятието от гледна точка на работниците и служителите. Въпреки че одитът не оказва пряко въздействие върху околната среда, той е изключително полезен за даване на увереност, че всички задължения, свързани с околната среда по отношение на корективни действия или вземания, са били подходящо определени, както и количествено измерени.

Административна тежест

Ще има допълнителни разходи, свързани с тръжните процедури, ротацията и съвместния одит — както за одитираните предприятия, така и за одиторите. От друга страна, премахването на трансграничните пречки и въвеждането на общи стандарти в рамките на Съюза ще доведе до намаляване на съществуващите административни тежести за предоставянето на одиторски услуги в други държави-членки. Административната тежест за МСП също ще бъде намалена, не на последно място поради това, че държавите-членки ще трябва да гарантират извършването на пропорционален и опростен одит за МСП.

Правни инструменти, транспониране и аспекти на съответствието

Съчетанието от директива и регламент ще консолидира подобряването на съществуващото законодателство и ще създаде хармонизирана рамка за изключително важни промени.

Наблюдение и оценка

Наблюдението и оценяването на предпочитаните варианти на политика ще се проведе на три етапа: 1) период за транспониране/преходен период; 2) наблюдение от страна на Комисията, националните органи и ЕОЦКП, и 3) оценка на политиката в рамките на по-дълъг период от време.

Каталог: pub -> ECD
ECD -> Съдържание
ECD -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз
ECD -> I. въведение
ECD -> Съвет на европейския съюз
ECD -> Точки за открито обсъждане1 Страница обсъждания на законодателни актове
ECD -> Доклад на комисията за финансирането на сигурността на въздухоплаването доклад на комисията
ECD -> Регламент за изменение на Регламент (ЕО) №1466/97 на Съвета
ECD -> Доклад за 2007 Г. За фар, предприсъединителната помощ за турция, cards и преходния финансов инструмент
ECD -> Открито обсъждане в съответствие с член 16, параграф 8 от Договора за ес

Изтегляне 186.27 Kb.

Сподели с приятели: