Рада смедовска

РАДА СМЕДОВСКА

Класическото понятие за Конституция произхожда от научните течения за обществения договор, възникнали през XVI–XVIII в., които представят утвърждаването на гражданското общество на основата на един социален пакт, смятан и до днес за главната материална същност на Конституцията. Основният закон на държавата представлява структурираното институционално и политико-социално олицетворение на визията за идеално действащото общество. Тържествено прокламиращ правните принципи, конституционният текст има за задача да постави в рамка съществуващите обичайни правила, които поради своята аморфност често са били определяни като оръдие за дискреционна власт в ръцете на суверена. В отговор на обществения стремеж за намиране на справедливост, гаранции и контрол над управляващите, той се превръща в средство за ограничаване на абсолютизма на монархическата власт.

В продължение на дълги години Конституцията се е възприемала като статичен и единен текст, който действал по един и същи начин, независимо от периода на прилагането му. С течение на времето обаче тя успява да докаже съществуването на две явления, превърнали се в две съществени нейни характеристики. Едното е, че Конституцията се отличава с вътрешноконституционното си различие, т.е. тя съдържа в себе си разпоредби, които се различават не само по функция, но и по стойност. Второто явление е, че през периода на своето прилагане основният закон се сблъсква с динамиката на обществото, което неминуемо го трансформира в средство за отражение на тази динамика. А инструментът, позволяващ адаптацията към политическото и общественото развитие, е методът за изменение на конституционноправните норми. Конституционната ревизия е един от основните фактори, осигуряващи плавния преход към това развитие. Тя репродуцира комплексността на обществените феномени, адаптира правовия ред към реалността, синтезира го, прави го кохерентен.

В съвременния конституционализъм понятието “Конституция” се разбира в два смисъла. От една страна, конституционният текст има материален смисъл, т.е. от гледна точка на своето съдържание Конституцията обхваща всички правила, отнасящи се до разпределението и упражняването на властта, статута и правата на гражданите, независимо от това, дали тези правила са включени в даден текст или не, и ако са включени, независимо от юридическата категория на този текст. Материалната дефиниция обаче е едновременно неточна и широкообхватна. Това е така, защото ако тя включва в себе си правилата, отнасящи се до формата на държавата, управляващите власти, техните правомощия и отношенията им с гражданското общество и неговите права, то тя трябва да привлече и много други правила, които засягат макар и непряко упражняването на властта. Като се говори за материалния аспект, може да се отбележи, че той отчасти се припокрива с т. нар. “обичайни” или неписани Конституции. Този тип Конституция обхваща всички обичайни правила, които с течение на времето, в което са били прилагани, са получили максимално широк консенсус. Но неписаният характер създава известна нестабилност, тъй като никога не може да се прецени със сигурност влизането в сила или премахването от практиката на тези норми, нито пък периодът от време, необходим и в двата случая. Вероятно това е и основната причина, поради която в днешни дни неписаните конституции са изключително редки. Великобритания е известна със своята неписана Конституция, която обаче е пример и за това, че с оглед на материалния аспект Конституцията може да обхваща както обичайни правила, така и писани текстове. Тук става дума за двата големи текста, които маркират нейната история – Magna Harta Libertatum и Bill of rights. И те, както и неписаната Великобританска конституция се отличават със своята гъвкавост, тъй като могат да се изменят от Парламента без никакви особени механизми и правила. Спрямо тяхното изменение законодателната власт действа според процедурата, предвидена за приемането на обикновените закони.

От друга страна, Конституцията се схваща във формален (или органичен) смисъл; според него тя е съвкупност от правила, които или са получили специфична форма (писаните Конституции), или са приети по специфичен начин и могат да се изменят единствено и само според специфична процедура. Формалната дефиниция е интересна, доколкото не трябва да се ограничава до писмената форма на конституционните правила, а трябва да обхваща както органа и процедурата за тяхното изменение, така и приемането на нова Конституция. Формалният смисъл е този, който засяга и конституционната ревизия. Материалният и формалният аспект невинаги се застъпват и припокриват. Без съмнение и двата се отнасят, най-общо казано, до основните правила за формата на държавното управление, функционирането на държавните органи и правното положение на гражданите. Но в същото това време е твърде възможно писаната Конституция да остави извън себе си правила, засягащи по индиректен начин упражняването на властта.

Двата аспекта, през които може да бъде погледната Конституцията, не трябва да се разглеждат поотделно. От една страна, формалната дефиниция на конституционния текст подсказва, че той може да се изменя в почти всички случаи по реда на специално предвидени за целта механизми (І), а от друга, формалният аспект, погледнат заедно с материалния, посочва ценностния характер на някои разпоредби, поради който те или не могат да се изменят, или могат, но според особени процедурни правила (ІІ).

Възможно е да се предположи, че по време на приемането на проект за нова Конституция учредителната власт се стреми да намери най-подходящия вариант при формулирането на конституционните правила, за да могат те да бъдат възможно най-дълго и успешно прилагани. Но дори и това да е така, преобладаващо е схващането, че Конституцията не е свещен и недосегаем текст. Когато Конституцията се адаптира съобразно с еволюцията на политическия и обществения живот, тя има много повече шансове да живее продължително. В този смисъл съществуват и два вида конституционна ревизия: 1. Насочена към запълването на празноти или поправки на неясноти и технически недостатъци, проявили се в процеса на функционирането на институциите; 2. Предизвикваща коренна промяна в политическата ориентация на държавното управление. В този теоретичен контекст има и два вида Конституции. Тези, които се изменят според процедурните правила, предвидени за приемането на обикновените закони, могат да се определят като по-гъвкави. В този случай, принципът за върховенството на Конституцията не е от съществено значение поради липсата на разлика между конституционните и обикновените закони. Неписаните Конституции са в повечето случаи по-гъвкави (например на Великобритания). Сложната процедура на изменение квалифицира други Конституции като по-твърди поради това, че се изменят от специфичен орган, например две камари, заседаващи на общо заседание и/или (но в повечето случаи “и”) според различна процедура от тази, предвидена за обикновените закони.

В Белгия в случаите, когато федералният законодател обяви възможността Конституцията да се измени⁵, двете камари се разпускат по право и се свикват нови. Предложенията за изменение се приемат, ако присъстват най-малко 2/3 от членовете във всяка камара и се гласуват с мнозинство от 2/3⁶. Такава е процедурата и в Люксембург. Подобно е положението и в Дания, където при решение за конституционна реформа се провеждат избори за нов Парламент. В Испания, когато се предлага цялостно или частично изменение на частите от Конституцията, отнасящи се до основните права и обществени свободи и до короната, предложението за изменение се гласува с мнозинство от 2/3 от членовете на всяка една от двете камари, след което Парламентът се разпуска⁷. Новоизбраният Парламент разглежда, гласува и приема законопроекта за изменение с мнозинство от 2/3 в двете камари. Допълнително условие е произвеждането на референдум за ратификация⁸ на измененията.

В Русия отделни части от Конституцията не могат да се изменят от обикновената Федерална асамблея. За изменението на I глава “Основи на конституционния ред”, глава II “Права и свободи на човека” и глава IX “Изменения и ревизия на Конституцията” се свиква Конституционно събрание. То или потвърждава неприкосновения характер на Конституцията, или изработва проект за нова Конституция. Законопроектът за изменение се приема с мнозинство от 2/3 от общия брой на неговите членове, като след това се произвежда референдум⁹ за ратификация на измененията.

Характерното за Парагвай е, че се прави разлика между отмяна и изменение на Конституцията. Избирането на Народна учредителна асамблея е необходимо само за отмяна на действащата Конституция. Броят на нейните членове не трябва да надхвърля общия брой на членовете на Парламента¹⁰. Що се отнася до изменения на Конституцията, те се осъществяват от Парламента, като за тяхното приемане се изисква гласуване с абсолютно мнозинство и в двете камари и произвеждане на референдум за ратификация на измененията.

В Чечня органът за изменение на Конституцията също се нарича Конституционно събрание. Процедурата за изменение на Конституцията, статутът и дейността на Конституционното събрание се определят със закон. Предложението за изменение се приема с мнозинство от 2/3 от членовете на Конституционното събрание¹¹.

В тази категория държави бихме могли отчасти да добавим и САЩ. Казвам отчасти, тъй като според Конституцията на Щатите съществуват два метода за изменение на конституционните разпоредби¹². Едната възможност е следната: когато 2/3 от членовете на двете камари смятат за необходимо да се направят конституционни промени, Конгресът изработва предложение за изменение, което се гласува от двете камари с мнозинство от 2/3. Другият метод е свикването на Конвент (Convention) по предложение на законодателните органи (Legislatures) на 2/3 от отделните щати. И в двата случая обаче е необходимо ратифициране на измененията, като за него също съществуват два начина: ратифициране или от законодателните органи на 3/4 от отделните щати, или чрез специално свикани Конвенти в 3/4 от щатите. Всичките досега направени 33 предложения за изменение на Конституцията са следвали първия метод и до момента не се е прибягвало до Конвент¹³. Ратификацията на повечето поправки също се е осъществявала от законодателните органи на щатско ниво и почти не се е прибягвало до метода с Конвентите. По отношение на начина за ратифициране на измененията Конгресът притежава пълна свобода на избор. Тази свобода на избор на федералния законодател е била обсъждана по повод на 10-ата поправка на Американската конституция. Изтъкнато е било виждането, че тази поправка създава разделение между правомощията на щатските органи и правомощията на народа и съответно характерът на правомощията е този, който предопределя начина на ратифициране. Тоест ако поправката засяга правомощията на щатските законодателни органи, то ратифицирането се осъществява от 3/4 от легислатурите на отделните щати. Но ако изменението се отнася до права на народа, неговото ратифициране изисква свикването на Конвенти. Върховният съд обаче отхвърля този аргумент, смятайки, че формулировката на разпоредбата, отнасяща се до конституционната ревизия, е достатъчно ясна в това отношение и не търпи никакви изключения.

При приемането на Конституцията на САЩ от 1787 г. е имало много полемики около процедурата за нейното изменение. Първоначално се предлагало Конгресът да не се намесва при изработването на предложения за промени и така се стига до редакция, според която по предложение на законодателните органи на 2/3 от щатите, Конгресът ще свиква Конвент за изработване на предложения за изменения. Появили са се обаче различни гледни точки: едни са смятали, че да се остави възможността за предложения за промени на 2/3 от щатите, означава налагането им над останалите; според други пък Конгресът бил в позиция пръв да забележи необходимостта от промени и поради това не трябвало да оставя този проблем на дискрецията на отделните щати. Така се стигнало до компромисен вариант – възможността Конгресът да прави предложения за промени по своя инициатива или по инициатива на 2/3 от отделните щати, както и свикването на Конвент за конституционна ревизия¹⁴. Досега обаче алтернативата за свикване на Конвент остава чисто теоретична, тъй като на практика до момента не се е прибягвало до нея. Според научните публикации този метод за конституционна ревизия поражда дълъг списък с въпроси, например: кога и как се свиква Конвент? Трябва ли предложенията на отделните щати да бъдат идентични, т.е. да бъдат еднакво формулирани, или да бъдат приблизително еднакви, или просто да се отнасят до една и съща материя? Трябва ли предложенията да бъдат направени едновременно или приблизително едновременно, или в период от няколко години? Би ли могъл Конвентът да е ограничен в правомощията си само до разглеждане на съответното изменение, или би могъл да разглежда по-широко материята, за която е бил свикан? В академичната литература се посочва, че тези логични въпроси остават неизяснени за американската конституционна практика. Няколко пъти в нейната история е имало опити за свикване на Конвент за различни за изменения, но нито веднъж не се е стигало до изискваното мнозинство. По този повод се коментира и смисълът на алтернативата свикване на Конвент, защото повече от очевидно е, че ако 2/3 от отделните щати (нужното мнозинство за свикване на конвент) направят предложение за изменение, то това би доказало съществуването на осезаема нужда от промяна. Е, ако има наистина толкова сериозна мобилизация на щатско ниво, тази необходимост от изменение на Конституцията ще бъде усетена и на федерално ниво, т.е. Конгресът ще пристъпи сам към предложение за изменение.

Ратификацията на измененията е предвидена като последна стъпка от конституционната ревизия, като по отношение на нея се правят две ремарки: едната е свързана със срока, в който съответното изменение трябва да бъде ратифицирано, а другата – с правото на отделните щати, веднъж приели изменението, да оттеглят ратификацията си. По повод на втората на няколко пъти в американската конституционна история е имало опити за оттегляне на ратификацията, но това не е било допускано. Що се отнася до срока за приемане на поправката на щатско ниво, разпоредбата, посветена на конституционните изменения, запазва мълчание и не фиксира никакъв срок за ратифициране. Това обаче е известен недостатък, тъй като поставя страната в климат на сериозна конституционна нестабилност. В стремежа си да избегне тази ситуация, Конгресът определя срока, в който изменението трябва да се ратифицира от отделните щати. Последвалата практика показва два начина, по които се определят периодите за ратифициране: Конгресът може писмено да ги фиксира в самата поправка или да ги посочи в обръщението си към отделните щати при предаването на поправката.

Американският механизъм за конституционна ревизия неминуемо носи белезите на федерализма и може да бъде обяснен изключително чрез неговите принципи. Основният закон може да се изменя само при общо съгласие, което поради невъзможността да бъде напълно единодушно, трябва да се ползва с достатъчно широко одобрение.

Така изглежда Конституцията, погледната само през призмата на нейния формален аспект. Когато обаче към него добавим и материалната дефиниция, ще можем да докажем, че в съвременния конституционализъм Конституциите са построени на базата на вътрешна йерархия, придаваща повече стойност само на определени норми, основен фактор за което е именно механизмът за изменение на конституционния текст.
ІІ. Методът за изменение на основния закон като определящ фактор за ценностния характер на конституционните правила
Всяка страна има своите характерни исторически, политически и социални причини при избора на механизъм за конституционна ревизия. Общото и интересното се състои в това, че методът за изменение на конституционните правила в почти всички случаи е определящ фактор за ценностния характер на конституционните диспозитиви. Така във връзка с обсега на ревизията, Конституцията може да предвижда редица ограничения или забрани. Като резултат определени конституционни правила не могат да бъдат обект на ревизия. Юридическата сила на подобна рестрикция би могла да се оспорва, като се попита: с какво право при създаването на дадена Конституция учредителната власт може да наложи на следващите поколения невъзможността да ревизират определени елементи от конституционния текст?

Отговор на този въпрос може да се намери в конституционните теории на известния теоретик Ханс Келсен и в частност – в един от привнесените в неговите схващания нюанси за йерархията на нормите. Макар и Келсен да се стреми да докаже, че всички конституционни норми имат една и съща стойност, той достига до извода, че съществува вътрешна конституционна йерархия на нормите. Тя се изразява именно в това, че някои правила не могат да бъдат ревизирани, а други – могат. Съществено условие обаче за приемането на тази вътрешна конституционна йерархия е дефинирането є от самата Конституция. Тоест върховенството на някои норми над други трябва да се основава на самата Конституция, тя е тази, която експлицитно го изразява. Но дори и тогава, когато конституционният текст изрично упоменава невъзможността за ревизия на някои норми, Келсен смята, че те могат да бъдат отменени. Това би се дължало на факта, че подобни норми се превръщат в недействителни поради тяхната неефективност, неприложимост и неадекватност. Но тъй като основният закон посочва, че те не могат да бъдат обект на конституционна промяна, процесът на тяхното изменение не може да мине през нищо друго, освен през приемането на нова Конституция.

Други автори (Карл Шмит например) доказват, че тази йерархия е възможно да съществува и без изричното є дефиниране в конституционния текст. Тази вътрешна йерархия няма да лежи на Конституцията, а нейна основа ще е логиката. Правейки разграничение между абсолютния и относителния смисъл на понятието “Конституция”, Шмит стига до извода, че Конституцията в абсолютния си смисъл засяга основните принципи на една държава, а в относителен – вторичните/второстепенните елементи (елементи, необходими за прилагането на основните принципи, но които сами по себе си нямат принципна стойност). И тъй като невинаги се прави практическа разлика във формата на тези два вида норми, Конституцията трябва да предвиди механизъм, който да обоснове върховенството на някои норми над другите. Този механизъм е именно конституционната ревизия. В резултат на това основните принципи не могат да бъдат предмет на реформа, а вторичните – могат. Чрез предварителното упоменаване в Конституцията на неизменяеми разпоредби, учредителната власт играе ролята на механизъм за конституционна регулация. Тоест тя превантивно ще се намеси при изработването на даден конституционен текст чрез въвеждането на материалноправни ограничения в стремежа си да запази конституционната единност. Така някои конституционни норми, дори и да не са интегрирани в текста, ще заемат специфична позиция спрямо другите. След края на Втората световна война тази теория за “надконституционността”, изразяваща върховенството на някои принципи над други, намира своето практическо приложение. Редица европейски страни включват изрично в Конституциите си, че някои фундаментални държавни принципи не могат да бъдат обект на ревизия. Така в конституциите на Италия и Франция се казва, че републиканската форма на управление на може да бъде изменяна. Подобни разпоредби съществуват и в Конституциите на Конго, Мадагаскар, Мавритания, Непал, Румъния, Руанда. Отново може да се отбележи, че една част от тези държави са или бивши френски колонии, или държави със силно френско влияние, което отчасти обяснява съществуването на подобни разпоредби в основните им закони.

Без съмнение причините, поради които такива норми присъстват в конституционните текстове, са предимно от политически характер. Историко-политическият императив е този, който принуждава Италия и Франция да включат в Конституциите си подобни ограничения.

На пръв поглед въведеното от Конституцията материалноправно ограничение изглежда привнася известна конституционна стабилност. Дали обаче ограничителният диспозитив притежава необходимата или по-скоро желаната от основателите на Конституцията ефикасност? Да вземем например разпоредбата, според която във Франция републиканската форма на управление не може да се променя. Наложеното от Конституцията ограничение може да се избегне посредством две последователни стъпки. Никъде в разпоредбата, а и никъде в Конституцията не се споменава, че диспозитивът, който въвежда това ограничение, не може да бъде обект на ревизия. Това означава, че при наличие на политическа воля и според правилата за конституционна ревизия въпросната разпоредба може да се измени или направо да се премахне. Това е първата стъпка. Втората стъпка ще се състои в промяна на формата на управление, тъй като вече няма да съществува материалноправна забрана. Подобна хипотеза, макар и да притежава безспорна легитимност от гледна точка на извършваните промени, не би могла да бъде широко подкрепена. Тя би означавала загърбване на конституционния дух и на ценностната система на конституционния ред. Сякаш стабилността в традициите и прикрепеността на държавата към принципите на своето управление могат да играят ролята на също толкова успешна защита на основния закон, колкото и заобикалящите ограничителната разпоредба забрани.

Интересното обаче е, че тази теория за т. нар. “надконституционност” се превръща във фундаментална характеристика на съвременния конституционализъм. Много държави възприемат подхода на изрично формулираните забрани и ограничения. Най-общо казано, основните принципи, които се окачествяват като неизменяеми, или с които предприетите конституционни изменения трябва да се съобразяват, могат да се групират в пет категории:

1. 
   Норми, отнасящи се до характера на държавното управление;
   
2. 
   Норми, отнасящи се до структурата на държавното управление;
   
3. 
   Идеологическите основи на държавата;
   
4. 
   Основните човешки права и свободи;
   
5. 
   Норми, отнасящи се до териториалния интегритет.
   

Българският модел на конституционна ревизия умишлено не присъства в това кратко изложение. Учудващо е обаче, че подобен негов чуждестранен аналог съществува в твърде малко държави: Русия, Чечня и отчасти Парагвай. Прави се съпоставка между намесата на втория решаващ орган за ревизия, какъвто е Великото народно събрание, и свикването на т. нар. “Конгрес” или Конвент, в зависимост от терминологията на съответната държава. Дали е уместно обаче да се прави подобна съпоставка? Още повече, че според френската правна система, Конгресът представлява леката процедура за конституционна реформа. Президентът може да реши да свика двете камари на общо заседание, именно защото между тях съществува сериозно несъгласие и е невъзможно да се достигне изискваното мнозинство (законопроектът да се приеме с еднакъв брой гласове в двете камари). И поради това създаването на този специален орган за конституционна ревизия се възприема като лека процедура за изменение на основния закон. Всеки би се съгласил с твърдението, че в т. нар. “утвърдени демокрации” тежка процедура за ревизия на Конституцията е малковероятно да съществува. Означава ли това, че България не би могла да се впише в контекста на съвременните демократични държави? Присъщо на всяко едно общество е то да е в процес на постоянно развитие. Създаденият конституционен ред трябва да взима предвид тази еволюция и появилите се нови елементи. Погледнато в най-общ план, българското законодателство позволява друг механизъм да поеме тази регулативно-адаптационна функция. Става въпрос за конституционния съдия и възможността за абстрактното задължително тълкуване на конституционните разпоредби. В този дух можем да кажем, че с това свое правомощие конституционният съдия позволява продължителното и спокойно съществуване на конституционноправните норми. Този фактор обаче често се оказва неефективен, тъй като понякога динамичното развитие на политико-обществените тенденции/настроения е толкова силно изразено, че простото тълкуване на дадена норма с цел прилагането є в съответствие с изискванията на тези тенденции е недостатъчно. Тогава се появява нуждата от по-сериозен подход – конституционни промени. Твърде тежката процедура на изменение на основния закон е пречка пред необходимостта да бъде задвижен вътрешнорегулативният механизъм за ревизия. Дали в такъв случай няма несъответствие между тази свръхзащита на Българската конституция и твърдението, че основният закон е жива материя, която, за да просъществува, е необходимо да се адаптира не само към изискванията на държавните институции, но и към естественото развитие на обществото?!