Развитие и перспективи на програмите по публична администрация във висшите училища на република българия

 

доц. д-р Николай Арабаджийски

Тази разработка е в следствие на реализиран проект  „Подготовка на кадри за държавната и местната администрация в условията на реформи: диалог между власти, наука и образование” финансиран от Комисията за управление на проекти за стратегическо развитие на НБУ. Резултатите от нея са презентирани в рамките на научния семинар „Лидерство и управление в публичния сектор” на Центъра по публична администрация на НБУ на 9 април 2009 г. и пред участниците в Международна научно-практическа конференция, организирана от Сибирската академия за държавна служба /СибАГС/ на 23 април 2009 г. в гр. Новосибирск, Русия.

За постигането на тази цел са решени следните основни задачи:

• 
  извършен е исторически анализ на дейностите за въвеждане и утвърждаване на образователни програми „Публична администрация” в системата на висше образование в Република България в периода 1992-2009 г.;
  
• 
  извършен е правен анализ за прилагането на отменени и действащи нормативни актове, регламентиращи държавните изисквания за придобиване на образователно-квалификационни и образователна и научна степени на висшето образование;
  
• 
  извършен е количествен сравнителен анализ  за установяване на съотношението на висшите училища предлагащи обучение в Бакалавърски и Магистърски програми „Публична администрация”  спрямо други бакалавърски и магистърски програми на акредитираните висши училища в Република България.
  

През 1992 г. в Нов български университет (НБУ) се разработва първата Магистърска програма  “Публична администрация” в Република България, като през 1993 г.  започва обучението на шест студенти [1] . Програмата е създадена от български авторски колектив, ръководен от доц. д-р Людмил Георгиев – по това време директор на Департамента по публична администрация (ДПА) на НБУ с консултантската помощ на проф. д-р Рандал Бейкър от Университета в Индиана – САЩ [2]. През същата година в НБУ започва създаването на втората програма към ДПА – Бакалавърска програма по Публична администрация. Тя се въвежда през 1994 г. като в нея са приети 57 студенти. Програмата е рецензирана от двама български учени независимо едни от други, а по-късно и от двама американски професори - през 1998 г. от проф. д-р Джефри Страусман – преподавател в Училище по обществени науки към Университет – Сиракуза, САЩ  и през  2006 г. от проф. д-р Мария Харис – преподавател по публична администрация в Калифорнийския държавен политехнически университет - Помона, Калифорния, САЩ. Създадените две програми по „Публична администрация” в НБУ подкрепят политиката на ръководството на университета за въвеждането на бакалавърската и магистърската степени в системата на висшето образование в Република България.

Изборът на наименованието на програмите „публична администрация” е продиктуван на базата на дефинирането на това понятие, на разграничаването му от понятието „държавно управление” и на целите на обучението. В теорията на публичната администрация не съществува една единствена дефиниция, която би изчерпала цялостно съдържанието на понятието „публична администрация”. В българската специализирана литература съществуват множество авторови определения за него [3].              

В административноправната теория също така няма и единно становище за същността на понятието „държавно управление” [4] .

Въпреки съществуващите колебания за същността на двете понятия най-общо се възприема, че:

• 
  публичната администрация представлява социално управляема система включваща органи на публичното управление и административни структури (администрация), като назначените в тях служители изпълняват задачи, свързани с подпомагането на тези органи да реализират предоставените им по закон правомощия и да предоставят публични услуги на гражданите;
  
• 
  държавното управление е процес на въздействие на субектите на това управление - органите на държавната власт (органите на законодателната, на изпълнителната, на съдебната власт и президента), подпомагани от държавната администрация върху обектите на това управление - всички сфери на държавата в които се проявяват формите на държавно-властническата дейност (законодателна, изпълнителна и съдебна).
  

Обучение на специалисти за нуждите на българската публична администрация започва да се осъществява по-късно в Стопанска академия „Д. А. Ценов” – Свищов(1993 г.), Софийски университет “Св.Климент Охридски” – София(1997 г.), Университет за национално и световно стопанство - София(1998 г.) и др. [5]

В края на 1995г. в Република България е приет нов Закон за висшето образование, който регламентира следните образователни степени [6]:

• 
  Образователно-квалификационна степен „специалист по…” – тя се присъжда след завършено обучение в колеж с минимален срок на подготовка 3 години;
  
• 
  Първа степен – с минимален срок на подготовка по учебен план 4 години, като на завършилите се присъжда образователно-квалификационна степен „бакалавър”;
  
• 
  Втора степен – с минимален срок за подготовка 5 години или не по-малко от 1 година след степента „бакалавър”, като на завършилите се присъжда образователно-квалификационната степен „магистър”;
  
• 
  Трета степен – с минимален срок на подготовка 3 години след придобита степен степен „магистър”, като на завършилите се присъжда образователната и научна степен „доктор”.
  

Проучванията за въвеждането и утвърждаването на програми „Публична администрация” след законодателното установяване на новите образователни и научна степени в българските висши училища показва, че в тях се създават предимно бакалавърски  и магистърски програми. За придобиването на степента „специалист по публична администрация” се открива отделна програма само в Стопанска академия „Д. А. Ценов” – Свищов. За кратък период специалността “Публична администрация” се въвежда и утвърждава в българските висши училища като една от най-предпочитаните специалности на висшето образование в Република България. Интересът към тази специалност е продиктуван от желанието на студентите да придобият знания и умения за организацията и функционирането на реформиращата се през този период нова българска публична администрация, а впоследствие да получат достъп за работа и реализация в нейните структури. Това мотивира една голяма част от ръководствата на висшите училища да организират обучение по нея.

Новият модел за степента „магистър”, включващ профилирането и задълбочаването на подготовката на специалисти завършили същата специалност и допълнителна широкопрофилна и интердисциплинарна подготовка на специалисти, завършили друга специалност и степен, се прилага и при обучението на студенти за нуждите на българската публична администрация. [7] Това става чрез въвеждането на нови магистърски програми с различни наименования – „Държавна администрация”, „Държавна и местна администрация” и др. Малкият брой на приетите студенти - от 15 до 20 в магистърските програми по публична администрация не позволява профилирането им.

Липсата и на самостоятелна образователна и научна специалност „публична администрация” в действащата Класификация на специалностите на научните работници в Република България [8] не стимулира висшите училища да организират обучение на докторанти в докторска програма „Публична администрация”. Проучванията показват, че дисертациите по проблеми на организацията и функционирането на публичната администрация се защитават пред Специализирани научни съвети на Висшата атестационна комисия към Министерския съвет по право, управление, икономика и политология. Това затруднява и хабилитирането на преподаватели по публична администрация.

През 1996г. към Министерския съвет на Република България е създаден отдел “Административна реформа” със задача да осъществи реформиране на българската администрация с финансиране от проект за пет години по програма ФАР. Центърът по публична администрация на НБУ взима участие в реализиране на проекта чрез члена на Настоятелството на НБУ и директор на центъра доц. д-р Людмил Георгиев, назначен за главен експерт към Министерския съвет по въпросите на образованието по публична администрация.

С Постановление  № 86 на Министерския съвет през 1997г. [9] се утвърждава Държавен регистър на специалностите по образователно - квалификационни степени във висшите училища на Република България. С този акт се регламентира, че специалността “Публична администрация” – шифър 3.5.2. е от професионално направление “Обществознание” - шифър 3. и от професионална област “Обществознание и хуманитаристика” - шифър 3.5.

С Постановление № 172 на Министерския съвет от 1997г. е приета първата Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността “Публична администрация” [10]. В нея се установяват за изучаване 19 задължителни учебни дисциплини с общ хорариум 1485 часа за придобиване на степен „бакалавър”:

В учебния план могат да бъдат включени и други задължителни дисциплини. Хорариумът на факултативните дисциплини не може да надхвърля 10% от общата аудиторна заетост по учебен план. Лекционните курсове за образователно-квалификационна степен „бакалавър” по задължителните учебни дисциплини, както и семестриалните изпити по тях се провеждат от хабилитирани преподаватели в съответното научно направление. По решение на академичния съвет до 20% от лекционните курсове по тези дисциплини могат да бъдат възлагани на  нехабилитирани преподаватели с образователна и научна степен „доктор”. Лекционните курсове за степен "магистър" трябва се провеждат от хабилитирани в съответната научна област преподаватели, като 80% от тях да са на основен трудов договор във висшето училище. Тези законодателни изисквания затрудняват повечето от висшите училища, които не разполагат с хабилитирани в съответното научно направление преподаватели на основен трудов договор.

Приемането на студенти се извършва чрез писмен конкурсен изпит, определен от висшето училище за степен „бакалавър” и при условия и ред определени с правилниците на висшите училища за степен „магистър”. Тази разпоредба в наредбата дава възможност на висшите училища да провеждат конкурсни изпити за прием в бакалавърските програми по български език и литература, по история на България, по география, а някои от висшите училища дори по математика. В НБУ приемът е чрез полагане на тест за общообразователна подготовка. Приемът в магистърските програми е само на кандидати, които имат среден успех най-малко мн.добър (4.50) от завършена Бакалавърска програма „Публична администрация” или друга бакалавърска или магистърска програма чрез полагане на тест, или чрез писане на мотивационно есе и провеждане на интервю.

Обучението за придобиване на степен „бакалавър” завършва с държавен изпит или със защита на дипломна работа, а за степен „магистър” само със защита на дипломна работа [11] пред държавна изпитна комисия, в състава на която влизат не по-малко от трима хабилитирани преподаватели в съответното научно направление. В комисията могат да се включват и външни за висшето училище хабилитирани лица, както и специалисти от практиката. Дипломните работи се рецензират от хабилитирани в съответното направление лица.

През 1997 г. се извършва самооценка на Бакалавърската програма по публична администрация в НБУ, изготвена по проект TEMPUS JEP 12410-97 “Университетска мрежа за самооценка, акредитация и академична мобилност в социалните науки”. Определените чрез изследователския проект с участието на Центъра по публична администрация на НБУ пропорции между различните научни области, които имат отношение към науката публична администрация, са: публична администрация, икономика, управление, право, психология, история, политология, информатика и други. През същата година в Република България се реализира и програма „Българска магистърска програма по публична администрация” спонсорирана от  TEMPUS-JET 1201/97. Участващи учени в програмата акцентират, че „като клон на науката в България публичната администрация е обществена наука със специфичен характер и представлява съчетание и разрез на множество обществени науки, като използва голяма част от техните постижения и методи.” [12] .

Две години по-късно с Постановление № 115 на Министерския съвет от 1999г. е приета нова Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на образователно - квалификационните степени “бакалавър” и ”магистър” по специалността “Публична администрация” [13]. В нея се установяват за изучаване  17 задължителни учебни дисциплини с общ хорариум 960 часа за придобиване на степен „бакалавър”:

Във връзка с развитието на степента „магистър” в новата наредба се регламентира, че:

• 
  срокът за обучение в програмата при редовна форма на обучение, след придобита степен „бакалавър” или „магистър” по други специалности, е не по-малък от 1,5 години, с общ минимален хорариум 1020 часа (включително и часовете от бакалавърската степен);
  
• 
  обучението в програмата в тези случаи се провежда по учебен план, включващ минимум 1/3 от посочените задължителни учебни дисциплини за степен „бакалавър”, които трябва да бъдат от четирите основни области на знанието: управление, икономика, право и политически науки, като обучението се съобразява с образователната подготовка на студентите и е адаптирано към изискванията на магистърската програма;
  
• 
  при задочна форма на обучение хорариумът на учебните дисциплини не може да бъде по-малък от 40% от приравнения в учебния план за редовната форма, а срокът на обучение е с продължителност 1 година над определения за редовната форма.
  

През учебната 1999/2000 г. програмите по публична администрация в НБУ претърпяват промени, като същите са обновени, преструктурирани и преименувани. Целта на тези промени е да се създаде базово либерално образование във всички бакалавърски програми на НБУ. Създадени са нови програми - двугодишна междудепартаментна базова програма “Администрация и управление” (I-IV семестър), и Бакалавърска програма(V-VIII семестър) “Публична администрация” с обща част (V-VІ семестър) и 3 специализации (VІІ-VІІІ семестър): “Държавна и местна администрация”, “Администрация на сигурността и отбраната”, “Администрация на изкуствата и културата”. Базовата и Бакалавърската програми са образователно, тематично и логично обвързани и покриват изискванията за придобиване на образователно-квалификационната степен “бакалавър”. Студентите могат да преминават от базова програма в бакалавърско ниво както към административните, така и към други, избрани от тях програми в НБУ, след покриване на изискванията на съответната програма. Същата свобода на избора е предоставена и при кандидатстването в магистърска програма с условие за покриване на изискванията на съответните програми.

През 2002г. в Република България е приет нов Класификатор на областите на висше образование и професионални направления. [14] С него се регламентира професионалното направление “Администрация и управление” – шифър 3.7. от област на висшето образование “Социални, стопански и правни науки” – шифър 3.  През същата година е утвърдена и нова Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на образователно - квалификационните степени  “бакалавър”,  “магистър” и “специалист по...” [15] Тя отмени   действащата до този момент Наредба за единни държавни изисквания за обучение по специалността “Публична администрация”.  На висшите училища се дава възможност да изготвят, акредитират и въведат нови специалности, свързани с професионално направление “Администрация и управление”.  Проучвания показват, че през 2009г. в Република България от акредитираните 51 висши училища в 25 от тях (16 държавни и 9 частни) се предлага обучение по специалности от професионалното направление „Администрация и управление”, обособени най-общо в две групи програми:

—  първа група – специалности, в които се обучават специалисти за нуждите       на       публичното управление и публичната администрация;

—  втора група – специалности, в които се обучават специалисти за нуждите на       стопанското управление и бизнес администрацията [16] .

През учебната 2004/2005 г. НБУ преструктурира своите програми в съответствие със съвременните тенденции на организация на учебния процес, установен в Правилника за устройството и дейността на НБУ, както и с изискванията на Европейската система за трансфер на кредити във висшите училища на страните-членки на Европейския съюз за осъществяване на мобилност на студентите в тях. Създадени са нови проекти на междудепартаментна Бакалавърска програма “Администрация и управление” (редовно и подпомагано дистанционно обучение) с 4 бакалавърски модула “Публична администрация”, “Гражданска и корпоративна сигурност”, “Мениджмънт на здравеопазването”, “Управление и развитие на организацията” и на Магистърска програма “Публична администрация (държавна и местна администрация)”, като са взети предвид и препоръките за развитие на европейското висше образование. Цялостната организация на учебния процес в програмите се осигурява от Центъра по публична администрация на НБУ.

През 2007г., с приетите изменения и допълнения на Закона за висшето образование се промени системата на висшето образование в Република България. Регламентира се, че тя организира обучение след завършено средно образование и се състои от следните степени:

• 
  образователно-квалификационна степен "бакалавър", за придобиването на която в съответствие с учебния план се изискват:
  
  • 
    не по-малко от 180 кредита със срок на обучение не по-малък от 3 години – „професионален бакалавър по ...”; [17]
    
  • 
    не по-малко от 240 кредита със срок на обучение не по-малък от 4 години – „бакалавър”;
    
• 
  образователно-квалификационна степен „магистър”, за придобиването на която се изискват:
  
  • 
    не по-малко от 300 кредита съгласно учебния план със срок на обучение не по-малък от 5 години;
    
  • 
    не по-малко от 120 кредита след придобита образователно-квалификационна степен „професионален бакалавър по…”;
    
  • 
    не по-малко от 60 кредита след придобита образователно-квалификационна степен "бакалавър".
    
• 
  Обучението в образователната и научна степен "доктор" се осъществява по научни специалности.
  

Възможността, придобилите степен „професионален бакалавър по…” да бъдат обучавани направо за придобиване на степен „магистър” е ново предизвикателство пред българските висши училища, обучаващи специалисти за нуждите на публичната администрация. Към момента само едно от висшите училища обучава професионални бакалаври по публична администрация, а 5 колежа обучават студенти които придобиват степен „професионален бакалавър по….” от професионално направление „Администрация и управление” но по различни специалности от областта на стопанското управление и бизнес администрацията.

В периода 1992г. – 2009г. програмите по публична администрация се въвеждат и утвърждават интензивно, като заемат съществено място сред останалите програми във висшите училища на Република България.  В подкрепа на тази теза са резултатите от извършен количествен сравнителен анализ за установяване на съотношението на висшите училища които предлагат обучение в Бакалавърски и Магистърски програми „Публична администрация” спрямо други бакалавърски и магистърски програми на акредитираните висши училища в Република България:

• 
  съотношението на 11-те висшите училища предлагащи обучение в Бакалавърска програма „Публична администрация” спрямо 40-те акредитирани висши училища в Република България предлагащи други бакалавърски програми през 2009 г. показва, че то е приблизително 1:4.(фиг.1)
  

• 
  съотношението на 9-те висшите училища предлагащи обучение в Магистърска програма „Публична администрация” спрямо 42-те акредитирани висши училища в Република България предлагащи други магистърски програми през 2009г. показва, че то е приблизително 1:5.(фиг.2)
  

През 2008г. приключи програмната акредитация на професионално направление „Администрация и управление” от Националната агенция по оценяване и акредитация към Министерския съвет на Република България. От 11-те висши училища, предлагащи Бакалавърски и Магистърски програми „Публична администрация” от това професионално направление,  оценка „много добра” получиха програмите на 5 университета, оценка „добра” също програмите на 5 университета, като всичките имат срок на акредитация от 6 години. Оценка „задоволителна” получи програмата на 1 университет със срок на акредитация от 3 години.

х х х

Вследствие на изложеното могат да бъдат направени следните обобщени изводи и предложения:

• 
  водеща роля за тяхното , утвърждаване и развитие има Центъра по публична администрация на частния Нов български университет;
  
• 
  програмите са съобразени с квалификационните изисквания, заложени в аналогични бакалавърски и магистърски програми на водещи западноевропейски и американски университети, което насърчава обмена и мобилността на студентите предимно в тях;
  
• 
  препоръчително е в перспектива в българските висши училища да бъдат разработени и въведени програми „Публично управление” чиято цел да бъде обучението на специалисти пригодни за управлението на публичните интереси;
  
• 
  целесъобразно е при разработването на тези програми да се ползва богатият опит на водещи източни на Република България университети, подготвящи специалисти в програми от областта на държавното управление с оглед насърчаването на обмена и мобилността на студентите и в тях.
  

• 
  в периода от 1997 г. до 2002 г. Бакалавърските и Магистърските  програми „Публична администрация” на висшите училища в Република България са се утвърждавали и развивали унифицирано, което е намалявало възможностите за избор на учебни дисциплини съобразно индивидуалните интереси на студентите;
  
• 
  от 2002г. е дадена възможност всяко висше училище да разработва своите програми „Публична администрация” на базата на собствения си капацитет и възможности на преподавателите. Това предопределя голямото разнообразие на програмите в следствие на което се достига до различен краен резултат от обучението на студентите;
  
• 
  смяната на системата на образователни степени през 2007 г. предопределя в перспектива създаването на нови образователни три годишни бакалавърски програми за придобиване на степен „професионален бакалавър по публична администрация”, както и на нови двугодишни магистърски програми „Публична администрация”, в които обучаваните да могат да продължат направо обучението си, прескачайки степента „бакалавър по публична администрация”;
  
• 
  липсата на установена научна специалност „Публична администрация” в Класификацията на специалностите на научните работници в Република България забавя разработването и акредитирането на докторски програми „Публична администрация”, както и хабилитацията на преподаватели в областта на публичната администрация;
  
• 
  препоръчително е в перспектива включването на нова научна специалност „Публична администрация” в Класификацията на специалностите на научните работници в Република България и акредитирането на докторски програми „Публична администрация” от висшите училища.
  

 

Библиография:

 

Литературни източници

 

Арабаджийски Н. Новая образовательная парадигма теории государственного управления. Электроный Вестник Факультет государственного управления. МГУ „М.В.Ломоносов” Выпуск № 17 декабрь 2008.

 

Нормативни актове

 

Закон за висшето образование – обн. ДВ.бр. 112/1995г. с посл. и доп.

Държавен регистър на специалностите по образователно - квалификационни степени във висшите училища на Република България – обн.ДВ.бр.24/1997г. – отменен

Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността “Публична администрация” – обн. ДВ.бр. 35/1997г. - отменена

Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на образователно - квалификационните степени “бакалавър” и ”магистър” по специалността “Публична администрация” – обн. ДВ.бр. 55/1999г. - отменена

Класификатор на областите на висше образование и професионални направления – обн. ДВ.бр. 64/2002г.

Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на образователно - квалификационните степени  “бакалавър”,  “магистър” и “специалист по...” - ДВ.бр. 76/2002г. с посл. изм и доп.

Наредба № 21 от 30.04.2004г. за прилагане на система за натрупване и трансфер на кредити във висшите училища – издадена от министъра на образованието и науката - обн.ДВ.89/2004г.

 

Бележки:

[1] Бел.авт. – Нов български университет е първият недържавен университет в Република България учреден на 18 септември 1991г. с решение на Великото народно събрание. Съдържанието на първата Магистърската програма „Публична администрация” е публикувано в Сп. “Администрация”, бр.7/1993 г.

[3] Вж. Танев Т., Публичната администрация, като обществена реалност, Сб. Въведение в публичната администрация в сравнителен европейски контекст, съставители Верхайн Т. и Танев Т., С., 2000г., с.16; Павлов П., Михалева Св., Основи на публичната администрация, В., 2000г., с.16-19; Къндева Ем., Публична администрация, С., 2003г., с.16-17 ; Бенев Б., Ив. Величков. „Теоретически основи на публичната администрация”, Бл., 2004г., с.22; Арабаджийски Н. Основи на публичната администрация. Обща част. С., 2005г., с.26; Христов Хр., П. Павлов, П. Кацамунска. Основи на публичната администрация. УНСС. С., 2007г., с.10-13 и др.

[4] Бел.авт. – По-подробно за същността на понятието „държавно управление” и разграничаването му от понятията „социално управление”, „обществено управление”, „административно управление” и „публично управление” вж. Арабаджийски Н., Публично управление. Класика и Стил. С., 2008г., с.47-88

[5] Вж. Обобщаващ доклад на Постоянната комисия по стопански науки и управление към Националната агенция за оценяване и акредитация /НАОА/ към Министерски съвет на Република България – публикуван през 2009г. в Интернет сайт на агенцията, с.6

[6] ДВ.бр. 112/1995г. с посл. и доп. – чл.42

[7] Вж. Арабаджийски, Н. Новая образовательная парадигма теории государственного управления. Электроный Вестник Факультет государственного управления. МГУ „М.В.Ломоносов” Выпуск № 17 декабрь 2008г., с.7

[8] Вж. Заповед № 114-111 от 05.03.1990г. на министъра на образованието и науката и председателя на Висшата атестационна комисия за утвърждаване на Класификация на специалностите на научните работници в Република България – обн.ДВ.бр.34/1990г. с посл. изм. и доп.

[9] ДВ.бр. 24/1997г. - отменен

[10] ДВ.бр. 35/1997г. - отменена

[11] Бел. авт. – В НБУ студентите от Бакалавърска програма „Администрация и управление” – модул „Публична администрация” завършват обучението си с разработване на бакалавърска теза а на Магистърска програма „Публична администрация” с магистърска теза.

[12] Вж. Къндева, Ем. Българската академична мисъл в сферата на публичната администрация. Сб. Въведение в публичната администрация в сравнителен  европейски контекст, съставители Верхайн Т. и Танев Т., С., 2000г., с.70

[13] ДВ.бр. 55/1999г. - отменена

[14] ДВ.бр. 64/2002г.

[15] ДВ.бр. 76/2002г. с посл. изм и доп.

[16] Вж. Арабаджийски Н. Публично управление. Класика и Стил. С., 2008г., с.99

[17] Бел.авт. – НБУ пръв в България въвежда кредитната система. Впоследствие през 2004г. тази система се регламентира и въвежда от всички български висши училища. По-подробно за системата за натрупване и трансфер на кредити във висшите училища на Република България виж. Закон за висшето образование – обн.ДВ.бр.112/1995г. – с посл. изм. и доп. – чл.44а и Наредба № 21 от 30.04.2004г. за прилагане на система за натрупване и трансфер на кредити във висшите училища – издадена от министъра на образованието и науката - обн.ДВ.89/2004г.