Регламент за изменение на Регламент (ЕО) №1060/2009 относно агенциите за кредитен рейтинг и Предложението за Директива

Регламент (ЕО) № 1060/2009 относно агенциите за кредитен рейтинг¹ (Регламентът за АКР) се прилага изцяло от 7 декември 2010 г. С него се установяват разпоредби за дейността на агенциите за кредитен рейтинг (АКР). На 11 май 2011 г. бе прието изменение на Регламента за АКР², с което на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП)³ бяха възложени изключителните правомощия за надзор върху регистрираните в ЕС АКР, за да бъде централизиран и опростен надзорът върху тях на европейско равнище.

В действащия Регламент за АКР обаче не са уредени редица въпроси, свързани с дейността по определяне на кредитни рейтинги. Много от становищата, които бяха представени по време на организираната от Комисията консултация⁴ и кръгла маса (през юни 2011г.)⁵, потвърдиха необходимостта от мерки по някои неразрешени въпроси. Тези въпроси са свързани с прекомерното използване на кредитни рейтинги от страна на участниците на финансовите пазари, високата концентрация на пазара на рейтинги и до известна степен начина, по който се формира възнаграждението на АКР.

Въпреки че има и известен брой по-малки АКР, на пазара на рейтинги господстващо положение имат три главни АКР (Fitch, Moody's и Standard & Poors), чийто общ пазарен дял е над 95 % в световен мащаб⁶. Големите икономии от мащаба в сектора и репутацията на АКР, която е ключов актив, са факторите, възпрепятстващи навлизането на нови участници на пазара. Липсват и достатъчно разпоредби, съобразени с характерните особености на някои категории рейтинги, по-конкретно на рейтингите на държавните дългови инструменти (на държавите и другите суверенни субекти). По-специално, по време на неотдавнашната криза с дълговете на държави от еврозоната⁷ АКР бяха критикувани във връзка с прозрачността и качеството на рейтингите на държавните дългови инструменти и бе повдигнат въпросът, дали нормативната уредба на ЕС за АКР не трябва да бъде допълнително подсилена, за да бъде преодолян този проблем. В действащия Регламент за АКР липсват достатъчно разпоредби и по отношение на конфликтите на интереси във връзка със структурата на собствеността на АКР и гражданската отговорност на агенциите.

Описаният в настоящия раздел проблем може да бъде разделен на шест основни части:

• 
  прекомерно използване на външни кредитни рейтинги, водещо до каскадни сривове ⁸ на капиталовите пазари;
  
• 
  каскадни сривове и верижни ефекти вследствие на изменението на рейтингите на държавните дългови инструменти;
  
• 
  ограничен избор и ограничена конкуренция на пазара на кредитни рейтинги;
  
• 
  недостатъчно възможности за търсене на обезщетение за ползвателите на рейтинги, които претърпяват загуби поради неправилно определен рейтинг от страна на АКР в нарушение на Регламента за АКР;
  
• 
  потенциално застрашената независимост на АКР в резултат на конфликтите на интереси, възникващи поради факта, че емитентът на оценяваните финансови инструменти плаща възнаграждението на оценяващата агенция, поради структурата на собствеността и поради дългосрочните отношения с една и съща агенция;
  
• 
  недостатъчно разумни методологии и процедури по определяне на кредитните рейтинги.
  
• 
  Схема 1. Структура на проблема
  

Според принципа на субсидиарността (член 5, параграф 3 от Договора за Европейския съюз) действие на равнището на ЕС следва да бъде предприемано само когато заложените цели не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите-членки и следователно могат да бъдат постигнати по-добре от ЕС поради мащаба или въздействието на предложеното действие. Цялостното въздействие на описаните по-горе проблеми може да бъде възприето само в презграничен контекст, макар те да се отразяват на всяка отделна държава-членка. Това се дължи на факта, че в една държава може да се използват рейтинги на финансови инструменти, емитирани в друга, така че действие на национално равнище може да не окаже ефект, защото обявяването и използването на рейтингите би могло да продължи, ако се определяха в друга юрисдикция в ЕС или трета държава. В резултат на това има риск мерките на държавите да бъдат заобикаляни или да се окажат неефективни без действие на равнище ЕС. Следователно всички по-нататъшни действия в областта на АКР могат да бъдат извършени най-добре с общи усилия. Затова предприемането на действие на ЕС изглежда целесъобразно в съответствие с принципа на субсидиарността.

Общата цел на предложението е да се допринесе за намаляване на рисковете пред финансовата стабилност и за връщане на доверието на инвеститорите и другите пазарни участници във финансовите пазари и качеството на рейтингите. Представените в настоящия раздел варианти за действие имат за цел разрешаване на проблемите и изпълнение на съответните специални цели. Предпочетените въз основа на критериите за ефективност и ефикасност варианти за действие са представени с удебелен шрифт.

Предпочетените варианти отговарят на мнението на заинтересованите страни, че отмяната на нормативните разпоредби, водещи до механично използване на външни рейтинги, е само един етап и не осигурява незабавно разрешение на проблема. Заинтересованите страни отбелязаха също така, че намирането на подходящи мерки, които да заменят сегашното използване на външни рейтинги, е трудно. Според много от заинтересованите страни, в т.ч. обединения на предприятия от отрасъла и правителства, използването на пазарни показатели вместо рейтинги е нецелесъобразно поради процикличния и променлив характер на тези показатели, но би могло да се вземе предвид заедно с други мерки. Някои заинтересовани страни, по-специално емитенти, се противопоставиха на идеята за въвеждане на изискване за използване на рейтинги от няколко агенции, докато някои по-малки АКР се изказаха в нейна полза.

В настоящия раздел е представено общото въздействие от прилагането на предпочетените варианти за действие. Пакетът от предпочетени варианти за действие бе разработен така, че да гарантира постигането на общата цел — „да се допринесе за намалението на рисковете пред финансовата стабилност и възстановяването на доверието на инвеститорите и другите пазарни участници във финансовите пазари и в качеството на рейтингите.“

Очаква се с предпочетените мерки да се намали прекомерното използване на външни рейтинги чрез ограничаване на значението им в законодателните актове относно финансовите услуги. По този начин се предвижда да се ограничи използването на външни рейтинги от страна на кредитните институции, застрахователните предприятия, инвестиционните фондове и дружествата за управление на активи. Освен това се очаква прилагането на предпочетения вариант за въвеждане на изискване за емитентите да разкриват повече информация за базовите активи на структурираните финансови продукти да помогне на инвеститорите да извършват собствени оценки на кредитния риск вместо да използват единствено външни рейтинги.

Предпочетените варианти ще доведат до повишаване на прозрачността и качеството на рейтингите на държавните дългови инструменти чрез сверяване на използваната информация със съответните държави или други суверенни субекти. На първия етап от АКР ще се изисква да сверяват точността на информацията с държавите и другите суверенни субекти, за да бъдат избегнати евентуални грешки при определянето на рейтингите на дълговите им инструменти. Освен това изискването за публикуване на пълен доклад за проведените във връзка с определянето на рейтингите проучвания ще доведе до повишаване на прозрачността и качеството на рейтингите на държавните дългови инструменти. Изискването за обявяване на тези рейтинги след затварянето на европейските места за търговия има за цел да се осигури възможност за всички пазарни участници да разполагат с новата информация за рейтингите преди следващото отваряне на местата за търговия и по този начин би допринесло за ограничаване на по-значителните смущения на пазара. Освен това за да бъде ограничен рискът от верижни ефекти при понижаване на рейтинга на даден държавен дългов инструмент, на ЕОЦКП ще бъдат предоставени правомощията при определени в Регламента обстоятелства да забранява обявяването на такива рейтинги. Тази мярка следва да бъде временна, извънредна и обвързана с много строги условия.

Очаква се също така с предпочетените варианти да се подобри изборът и да се оптимизира структурата на сектора на АКР. Малките и средните агенции ще бъдат насърчавани да обменят информация, която би могла да улесни навлизането на пазара на кредитни рейтинги на нови участници и предлагането на широка гама услуги. Като допълнение сравняването на рейтинги от различни агенции би могло да бъде улеснено чрез въвеждането на общи стандарти за рейтинговите скали и на европейски рейтингов индекс (EURIX). Освен това повишената прозрачност на политиката на ценообразуване и на таксите не само би стимулирала конкуренцията на пазара на рейтинги, но и би дала на ЕОЦКП възможност ефективно да следи възможните конфликти на интереси, произтичащи от модела „плаща емитентът“. Накрая, периодичната смяна на АКР не само би ограничила съществено риска пред независимостта на АКР, дължащ се на дългосрочните делови отношения между дадена АКР и емитент, а би оказала и значителен положителен ефект за подобряване на избора в сектора на рейтинговите агенции чрез осигуряване на повече възможности за по-малките АКР да развиват дейност.

Що се отнася до защитата на инвеститорите, с предпочетените варианти се гарантира, че инвеститорите имат необходимото право да търсят обезщетение от АКР. Това би осигурило също така значителни стимули за АКР да спазват законовите си задължения и да обявяват висококачествени рейтинги.

Чрез въвеждането на изискване за емитентите периодично да сменят АКР ще бъде осигурена по-голяма независимост на рейтингите. Рискът от конфликти на интереси ще бъде допълнително намален чрез въвеждането на забрана за АКР да обявяват поръчани рейтинги едновременно за самия емитент и за емитираните от него инструменти. Освен това ще бъде осигурена по-голяма независимост чрез въвеждане на изисквания във връзка със структурата на собствеността на АКР. Като допълнение прозрачността и качеството на рейтингите ще бъдат подобрени чрез по-строги разпоредби за разкриването на методологиите за определяне на рейтингите, чрез въвеждане на процедура за разработване и одобряване на такива методологии, в т.ч. изискване за АКР да съобщават, когато внасят изменения в тях, и да обявяват мотивите си за тези изменения. Качеството на рейтингите би се повишило и с помощта на изискването за АКР да уведомяват емитентите достатъчно време преди обявяването на даден рейтинг.

Оценка на административната тежест и разходите за спазване на изискванията

За финансовите предприятия ще възникнат допълнителни разходи във връзка със задълженията за засилване на вътрешното управление на риска и използването на вътрешни рейтингови модели за регулаторни цели. Тези разходи ще бъдат съществени за съответните финансови сектори като цяло, но съразмерни спрямо отделните финансови предприятия. Поради повечето изисквания за разкриване на информация за емитентите също ще има допълнителни разходи, които се очаква да бъдат в размер 1,7 милиона евро еднократно и 1,92 милиона евро годишно.

Мерките за ограничаване на рисковете от верижни ефекти във връзка с рейтингите на държавните дългови инструменти също ще доведат до допълнителни разходи за АКР за спазване на изискванията в размер на 3,27 милиона евро годишно за сектора.

Мерките за засилване на конкуренцията няма да доведат до значително нарастване на разходите за АКР (очаква се годишните разходи за АКР за спазване на изискванията да възлязат на около 1,38 милиона евро). Разходите ще бъдат предназначени единствено за насърчаване на създаването на мрежа от малки и средни АКР и се очаква да бъдат между 0,9 и 1,95 милиона евро; за тези разходи Комисията ще проучи възможностите за финансиране от ЕС.

Очаква се мярката във връзка с гражданската отговорност на АКР спрямо инвеститорите да доведе до разходи за спазване на изискванията поради необходимостта от сключване на застраховка за покриване на гражданската им отговорност или — при липса на възможност за застраховка — поради необходимостта от създаване на финансов резерв, от който да бъдат изплащани евентуалните обезщетения за инвеститорите.

Не се очаква предпочетените варианти по отношение независимостта на АКР да доведат до значителни разходи.

Избор на правен инструмент

Настоящата инициатива включва широка гама от мерки. Те могат да бъдат разделени на четири категории:

• 
  мерки, налагащи изменения на действащия Регламент за АКР;
  
• 
  мерки, налагащи изменения на действащия Регламент за АКР и приемане на технически стандарти, които трябва да бъдат разработени от ЕОЦКП;
  
• 
  мерки, налагащи изменения на секторните законодателни актове (Директивата за ПКИПЦК и Директивата за лицата, управляващи АИФ);
  
• 
  мерки, допълващи действаща програма на Съюза за финансиране с цел насърчаване на създаването на мрежа от малки и средни АКР.
  

Ако препоръчаните мерки бъдат приети, Комисията ще наблюдава изпълнението им от страна на държавите-членки. При необходимост Комисията ще действа по процедурата, описана в член 226 от ДФЕС, в случай че някоя държава-членка не спази задълженията си за прилагане на законодателството на Съюза.

С цел оценяване на ефективността на предложените мерки Комисията ще предложи да бъде установена съвкупност от показатели, които ще бъдат включени в системата за наблюдение, за улесняване на оценяването три години след крайния срок за транспониране (вероятно под формата на доклад до Съвета и Парламента).

Като част от процедурата по оценяване националните компетентни органи ще представят на ЕОЦКП доклади в различните обхванати от мерките области.