Оценките на НСРР и националните програми идентифицират капацитета на бенефициентите за разработване и изпълнение на проектите и административния капацитет на звената, отговорни за изпълнението, управлението, разплащането и контрола на програмите, като едно от ключовите предизвикателства пред изпълнението и управлението на програмите и потенциала за усвояване на средствата през настоящия програмен период.
В тази връзка е и идентифицираната необходимост от по-нататъшно укрепване на капацитета на администрацията и бенефициентите чрез продължаване на добрите практики, въведени през програмен период 2007 – 2013 г. и включването на нови мерки с цел своевременно достигане на необходимото високо ниво на компетентност.
Общ преглед на текущото състояние и идентифицирани нужди
Капацитет на звената, отговорни за координацията, управлението, изпълнението, разплащането и контрола на програмите
С цел осигуряване на устойчивост и стабилност на системата за координацията, управлението и контрола на средствата от ЕСИФ, през периода 2014-2020 г. ще се запази институционалната рамка от периода 2007-2013 г. - Централното координационно звено, Управляващи органи, Сертифициращи органи, Одитен орган, Разплащателната агенция по ПРСР и АФКОС207. По този начин ще се осигурят необходимите предпоставки за успешното паралелно изпълнение на програмите от двата програмни периода. Това ще позволи и да се използва в максимална степен капацитетът, изграден през първия програмен период на България като държава-членка при отчитане на натрупания опит и научените уроци. Механизмите за координация между отделните звена от системата са описани в раздел 2.1.
От гледна точка на човешките ресурси, основните предизвикателства при създаването и съхранението на административния капацитет на посочените структури бяха свързани с недостиг на човешки ресурс с необходимото ниво на компетентност, високата степен на текучество на служителите, липсата на достатъчно време за провеждане на обучения, както и липсата на достатъчни стимули за служителите. Към края на 2013 г. в звената, отговорни за управление и изпълнение на програмите по СКФ, ЕЗФРСР и ЕФР, по щатно разписание работят общо 1 647 служители. Броят на служителите, отговорни за СКФ, остава непроменен спрямо 2012 г., като се запазва тенденция за ниско ниво на текучество на персонала (6.4% за 2013 г.). Този извод е от значение за устойчивостта на постигнатите резултати в изграждането и развитието на административния капацитет и на изградената система за управление на средствата от ЕС, тъй като текучеството на персонала и загубата на експертиза водят до значително забавяне на процеса и се отразяват най-вече на бенефициентите по отделните програми.
Основната част от служителите в звената от системата за управление на средствата от ЕС са държавни служители. Те се назначават след провеждане на външни конкурси или процедури за вътрешен подбор, по общия ред за назначаване на служители в държавната администрация.
С оглед допълнително укрепване на административния капацитет на системата за управление на средствата от ЕС през 2010 г. беше въведена и длъжността „сътрудник по управление на европейски проекти и програми”. Чрез тази мярка се привличат висококвалифицирани служители. Изискванията, на които следва да отговарят тези служители, са завишени, като процедурите за наемането им и правоотношенията с тях се регулират от Кодекса на труда. Заплатите на сътрудниците се изплащат от техническите помощи на съответните програми.
Размерите на възнагражденията на всички служители в системата се определят съобразно Наредбата за заплатите на служителите в държавната администрация. Основното възнаграждение на служителите се определя според заеманата длъжност и годините професионален опит, а в допълнение към него се изплащат допълнителни възнаграждения на база оценка за изпълнение на задълженията на конкретния служител. След проведената през 2012 г. административна реформа нивата на възнаграждения на служителите в системата за управление на средствата от ЕС не се отличават от тези на останалите служители в държавната администрация. В зависимост от функциите им по длъжностна характеристика, възнаграждението им се изплаща изцяло или частично от техническите помощи на отделните програми.
Всички структури, отговорни за координацията, управлението и контрола, разработват и изпълняват организационни стратегии, които очертават състоянието на организацията и визията за нейното развитие, включително и стратегии за управление на човешките ресурси. Част от стратегиите за управление на човешките ресурси са и годишните планове за обучение на служителите, като се наблюдава тенденция с всяка следваща година степента на тяхното изпълнение да нараства.
Основните трудности през периода 2007-2013 г. бяха свързани с липсата на предишен опит при изграждането на системите за управление и контрол, наличието на припокриващи се функции и неефективно разделение на отговорности. От друга страна, в управлението и контрола на средствата от ЕС участват множество отговорни страни, което предполага съществуването на ефективна координация и комуникация между тях. На практика обаче, този процес е трудно осъществим и едно от основните предизвикателства през периода 2007-2013 г. е ниското ниво на доверие между отделните звена (между УО и МЗ/РА; между отделните контролни органи), както и между институциите и бенефициентите, което резултира във въвеждане на свръх-контроли, припокриване в обхвата на контролните дейности, извършвани от отделните органи, „пре-застраховане“ и съответно – бюрократизиране на процесите, ограничение на гъвкавостта на институциите и забавяния на всеки етап от проектния цикъл. Административната тежест е още по-голяма, когато различните контролни органи предоставят различни, в нередки случаи, противоречащи си становища по коректността или законосъобразността на един и същи разход/документ/действие. В допълнение, често се наблюдават практики, при които УО/МЗ/РА проверява редовността на документи, за които отговорните институции (НАП, ДНСК, АОП, АДФИ) вече са дали становище. Значителна част от тези проблеми бяха преодолени в хода на програмния период, но въпреки това все още е налице недостатъчно добра комуникация и ниска степен на доверие между част от звената в системата, което резултира в намаляване на цялостната й ефективност.
При изпълнението на програмите, съфинансирани от ЕС, се констатираха и множество трудности, свързани с прилагането на правилата в областта на обществените поръчки и държавните помощи. В тази връзка се идентифицира необходимост от укрепване капацитета на звената, имащи методологически отговорности за прилагането на тези правила на национално ниво. Същевременно е необходимо и да се повиши капацитета на структурите, отговорни за управлението на средствата от ЕС, за осъществяване на ефективен мониторинг за прилагането на тези правила.
Капацитет на основните категории бенефициенти
В съответствие с извършените средносрочни оценки на Програмите и НСРР 2007 – 2013 г.208 могат да бъдат направени следните изводи във връзка с административния капацитет на отделните категории бенефициенти:
-
Общини - като основни предизвикателства се очертаха недостатъчната численост на персонала, висока натовареност на служителите и ниските нива на заплащане, в това число и проблемите, произтичащи от прилагането уредбата, регламентираща разходите за организация и управление. Идентифицират се и проблеми, свързани с недостатъчното познаване на действаща нормативна уредба, особено в областта на обществените поръчки и строителството (ЗОП, ЗУТ и свързаните с него наредби), липсата на достатъчно средства за обучения, лошото материално-техническо осигуряване, както и липсата на достатъчен административен капацитет и опит на бенефициентите в управлението, контрола и отчитането на инвестиционни проекти.
Като основни причини за констатираните проблеми на общините, в качеството им на бенефициенти по оперативните програми, могат да бъдат посочени забавянето на реформата към финансова децентрализация в България и липсата на достатъчно финансов ресурс за пре-финансиране/мостово финансиране на проектите, осигуряване на финансов ресурс за собствен принос, недопустими разходи и поддръжка на направените инвестиции, както и комплексното естество и големия размер на проектите.
-
Институционални бенефициенти по ОПТ – спецификата им предопределя и различното естество на предизвикателствата, свързани с административния им капацитет209: усложнени процедури за управление и контрол (АПИ и НКЖИ), несъпоставимост между системите за управление и контрол и изискванията на ОПТ и неефективно прилагане на разписаните процедури (ИАППД); припокриване на функциите в рамките на съответно звено (НКЖИ и ДППИ); ниска степен на ефективност (НКЖИ, АПИ и ДППИ), ниска (НКЖИ и АПИ) или незадоволителна (ДППИ и ИАППД) степен на изпълнение на отделните фази на проектите.
-
Институционални бенефициенти по ОПРР - по отношение на административния им капацитет се констатират нужди свързани с непрекъсната необходимост от повишаване компетенциите на служителите, отговорни за подготовката и управлението на проекти, повишаване на мотивацията и възнагражденията на тези експерти и необходимост от осигуряване на техника и оборудване за звената, заети с подготовката и управлението на проекти, в това число компютърна техника, специализиран софтуер и други.
-
Бенефициенти от съдебната система - основната и често непреодолима трудност при реализиране на проекти е липсата на оборотни финансови средства, с които да бъдат извършвани плащания към изпълнителите по проектите. Невъзможността да се осигури авансово финансиране за изпълнение на дейностите често води до отказ от подаване на проектно предложение на голяма част от потенциалните кандидати от съдебната система. Друг проблем е липсата на механизъм за координация между различните звена на съдебната система, които са конкретни или потенциални бенефициенти по програмите, както и оперативност и изграден/утвърден капацитет за подготовка и управление на проекти от представители на съдебната система.
-
Бизнеса като бенефициент - констатираните трудности са свързани с липсата на опит и капацитет при подготовка и изпълнение на проекти и със затруднения при провеждане на процедури за избор на изпълнители. Осигуряването на финансовия ресурс, необходим за предварително финансиране и съфинансиране на проектните дейности, е едно от най-сериозните предизвикателства пред бизнеса. Значителни затруднения създават и недоброто фокусиране на интервенциите спрямо потребностите на бизнеса както и програмирането на схемите по начин, който поставя бариери пред участието на бизнеса. Затруднения и забавяне в отчитането на дейностите създава тежката отчетност, изискваща огромен обем доказателствен материал, и дългите и тромави процедури, свързани с верифицирането и извършването на плащанията. В допълнение към гореизброеното, специфичните проблеми на представителите на бизнеса в сектор „Рибарство“ са свързани с непознаването на сектора и недоверието в него от страна на банковите институции и липсата на качествени консултантски услуги в сектора.
-
Бенефициенти от структурите на гражданското общество - идентифицираните проблеми са свързани с устойчивостта на неправителствените организации, намаляване на броя на организациите, занимаващи се с общностно развитие и стратегическо планиране, и на качеството на извършваната от тях дейност. Влошаването на показателите, свързани с организационен и финансов капацитет, води и до общ нисък капацитет на организациите в сектора за подготовката и изпълнението на проекти. От установените слабости произлиза и невъзможността за формулиране на общностни каузи и включването на гражданите в тях; недостатъчно интензивни контакти между НПО от различни сфери и с различни целеви групи и липса на редовен обмен на информация и опит, както и сътрудничество за реализиране на съвместни политики. Наблюдават се недостатъчно активни и задълбочени контакти между представителите на НПО и администрацията; недостатъчна информираност на СГО за проблемите и предизвикателствата в местното развитие, както и за областите, в които администрацията иска да си сътрудничи с неправителствените организации.
Значителни затруднения за всички категории бенефициенти пораждаха и ограничените възможности за осъществяване на оперативна комуникация с УО на програмите през първата половина на програмния период 2007 – 2013 г. С въвеждането на нормативното изискване за провеждане на разяснителна кампания за потенциалните бенефициенти след обявяване на процедури за подбор на проекти, този проблем е частично преодолян. Позитивна мярка в тази посока е и въведената от УО практика да организират обучения за бенефициентите, на които е отпусната БФП. Въпреки това могат да се положат допълнителни усилия в тази посока.
Добри практики от периода 2007-2013 г. и мерки за подобряване на административния капацитет за периода 2014-2020 г.
Мерки за преодоляване на значителна част от констатираните слабости и проблеми, както на ниво структури на управление на национално ниво, така и на ниво бенефициенти, бяха предприети през програмен период 2007 – 2013 г., като част от слабостите и проблемите са получили вече своето работещо решение. През програмния период 2014 – 2020 г. ще е необходимо предприемането на мерки за осигуряване на устойчивост на постигнатите резултати, а в някои области е идентифицирана и необходимостта от полагане на по-нататъшни усилия за преодоляване на слабостите и проблемите.
Мерки за укрепване капацитета на звената, отговорни за координацията, управлението, изпълнението, разплащането и контрола на програмите
През периода 2014-2020 г. ще бъдат осъществени редица мерки за подобряване на капацитета на органите, имащи отговорности по управление на средствата от ЕС и за повишаване на ефективността им като цяло. Значителна част от тези мерки са насочени към надграждане на капацитета, изграден през периода 2007-2013 г. За развитието на човешките ресурси в тези звена със средства от техническите помощи на програмите, включително чрез хоризонталната техническа помощ на ОПДУ, ще се финансират мерки в няколко основни направления:
-
Една от основните предпоставки за изграждането и запазването на адекватен капацитет в системата за управление на средствата от ЕС е осигуряване мотивацията на работещите в нея. Предвижда се цялостен анализ на въведения нов модел на заплащане в държавната администрация, включително на заплащането на служителите, работещи в областта на управление на средствата по ЕСИФ. Анализът на заплащането има за цел да се установят ясно проблемите при заплащането, както и да се отстранят евентуални изкривявания в неговото прилагане. Целта е също така насочена към по-ясно обвързване на възнагражденията с постигнатите резултати, включително с напредъка по програмите. По този начин ще се гарантира задържането на създадения капацитет и надграждането му, като същевременно това представлява и ефективен инструмент за превенция на корупционните явления.
-
Предвид положителните ефекти от въвеждането на длъжността „сътрудник по управление на европейски проекти и програми“, се предвижда практиката за използване на сътрудници да продължи и през периода 2014-2020 г. със средства от техническите помощи на съответните програми/проекти.
-
Друг основен метод за директно и осезаемо повишаване на административния капацитет е предоставянето на обучения чрез инвестиции за формирането на експертиза и непрекъснатото усъвършенстване на знанията и уменията на служителите. Добрата практика за повишаване на компетенциите на служителите чрез участие в специализирани обучения ще бъде продължена и през програмен период 2014-2020 г. чрез техническите помощи на съответните програми и по линия на ОПДУ. Със средства от хоризонталната техническа помощ по ОПДУ ще се финансират обучения за служителите на ЦКЗ, СО, ОО, НСИ, АОП, звеното, което ще подпомага изпълнението на мерките в „Националната приоритетна рамка за действие за НАТУРА 2000” по всички оперативни програми във връзка с проследяване на разходите за биоразнообразие, структурите, отговорни за информация и публичност на централно ниво, Дирекция АФКОС в МВР и други хоризонтални звена, както и участие в курсове, работни срещи, учебни пътувания, конференции и семинари по въпроси относно управлението на ЕСИФ.
-
С оглед повишаване ефективността на мерките за подобряване на административния капацитет на посочените звена, се предвижда изграждане на Обучителна Академия по ЕСИФ като част от Института за публична администрация. Разработването на модулите за обучения, както и такси за обучения на служителите ще бъдат финансирани от ОПДУ. Академията ще осъществява организацията на обучения от хоризонтален характер за служителите на звената, отговорни за управлението на средствата от ЕСИФ, институционалните бенефициенти и регионалните и местни власти. В рамките на Академията, ИПА ще координира обученията по държавни помощи, обществени поръчки, извършване на анализи разходи-ползи, както и технически въпроси по управлението, финансовото и техническо отчитане на проектите. За да се осигури приемственост и да се надградят мерките от програмен период 2007 -2013 г. Академията ще използва и платформата за дистанционно обучение, разработена по проект по ОП „Техническа помощ“.
-
През периода 2007-2013 г. се използва и експертизата на международни финансови институции - Световна банка, Европейската банка за възстановяване и развитие и Европейската инвестиционна банка, които предоставят консултантски услуги на управляващите органи и бенефициентите на програмите в областта на укрепването на административния им капацитет и за подготовката и изпълнението на инфраструктурни проекти. Тази експертиза ще се използва и през периода 2014-2020 г.
-
Техническата експертиза на Инициативата JASPERS също се използва за укрепване на административния капацитет на звената, отговорни за подготовката и управлението на проектите и програмите, вкл. на инфраструктурни проекти, както и за консултиране във връзка с подготовката на секторни реформи, подготовка на стандартизирани документи. Сред изпълняваните от JASPERS мерки са такива, осигуряващи по-добро качество на подготвените регионални генерални планове в отрасъл ВиК, подкрепа на реформата в отрасъл ВиК, укрепване на административния капацитет и представяне на ефективни модели за управление на ж. п. сектора, стратегически преглед на подготовката и реализацията на железопътни инвестиционни проекти за програмния период 2014-2020 и други. Предвид положителния ефект от прилагането на инициативата JASPERS, се планира нейното прилагане и през програмния период 2014 – 2020 г.
С оглед оптимизиране управлението на средствата от ЕСИФ, се предвижда осъществяването на целенасочената подкрепа в следните области с хоризонтален характер:
-
В рамките на средствата за техническа помощ са планирани мерки за осигуряване на ефективното и ефикасно управление, изпълнение, наблюдение, оценка, координация и контрол на програмите за периода 2014-2020, вкл. за извършване на мониторинг за изпълнение на проектите, финансов контрол и одит, оценка и избор на проекти, повишаване на административния капацитет на служителите.
-
Изграждането на ИСУН 2020 ще се финансира със средства от хоризонталната техническа помощ на ОПДУ. Системата ще бъде основния инструмент за прилагането на е-Кохезията в България. Чрез нея ще се предоставят възможности за електронно отчитане и електронна комуникация при изпълнението на проекти, което е един от основните инструменти за намаляване на административната тежест210.
-
Предвид функциите на АОП по осъществяването на предварителен контрол върху процедури за възлагане на обществени поръчки, финансирани напълно или частично от европейските фондове, от изключително значение е укрепването на административния капацитет на Агенцията за ефективното и ефикасно изпълнение на тези нови функции. В тази връзка в началото на 2013 г. по ОПТП стартира изпълнението на проект за укрепване капацитета на АОП и за усъвършенстване на системата на предварителен контрол на процедури, финансирани с европейски средства. Предвид важната роля на АОП в областта на методологията и контрола на обществените поръчки, финансирани от ЕСИФ, се предвижда и през програмния период 2014-2020 г. да се инвестира в укрепването на административния капацитет на агенцията във връзка с осигуряването на условия за законосъобразно усвояване на средствата, предоставени от ЕСИФ, както и за съответното материално-техническото му обезпечаване. За целта АОП е конкретен бенефициент по ОПДУ.
-
С цел създаване на необходимите предпоставки за спазване на правилата в областта на държавните помощи при изпълнението на проекти, съфинансирани от ЕСИФ, е необходимо продължаване на усилията за укрепване капацитета на националното звено, което отговаря за спазване на правилата в областта на държавните помощи. Мерките, които се предвиждат в тази област, са свързани с обучения и квалификация на персонала, както и с изработване на методики и правила за стандартизация на процесите. Тези мерки ще се финансират в рамките на ОПДУ.
-
Във връзка с изграждането на ефективни механизми за превенция на нередностите и измамите се подготвя Стратегия за борба с измамите за периода 2014-2020 г. Правилата и процедурите за защита на финансовите интереси на ЕС и за борба с измамите са част от националната нормативна уредба211 и от системите за управление и контрол за периода 2007 – 2013 г., като ще бъдат оптимизирани през периода 2014 – 2020 г.
-
С оглед преминаването на събирането на данни за управлението на рибарството и контрола на рибарството към споделено управление, се предвиждат мерки за повишаване на административния капацитет на звената по управлението, изпълнението и контрола на ПМДР (2014-2020) в тези области и набелязването на необходимите промени в системите им за управление и контрол, като тези мерки ще се финансират чрез техническата помощ на програмата.
Със средства от техническите помощи на програмите ще се финансира и предоставянето на консултантски услуги, включително извършване на текущи оценки по стратегически документи, имащи отношение по управлението на ЕСИФ, както и за целите на изпълнение на хоризонталните предварителните условия. Така например със средства от техническата помощ на ОПТТИ ще се финансира разработването на Мултимодална транспортна стратегия и свързаните с нея допълнителни проучвания, в изпълнение на Предварително условие 7.1. Със средства от хоризонталната техническа помощ на ОПДУ ще се финансира оптимизирането на системата на обществени поръчки (общо предварително условие 4) и др.
Мерки за укрепване капацитета на бенефициентите
Със средства от ЕСИФ се предвиждат мерки за укрепване капацитета на бенефициенти по отношение на развитието на човешките ресурси в няколко основни направления:
-
С оглед подобряване капацитета за управление на проекти, съфинансирани от ЕС, през периода 2007-2013 г. беше предоставена възможност за назначаване на сътрудници по управление на европейски проекти и програми и в административните структури и звена към централните и общинските органи, които са бенефициенти на фондове и програми на ЕС. Тази практика ще бъде продължена и през периода 2014-2020 г.
-
С цел доразвиване капацитета на регионалните и местни администрации за управление на проекти през програмен период 2014 – 2020 г., се предвижда надграждане на мерките за тази целева група по ОПДУ.
Предвижда се продължаване на мерките за подпомагане на бенефициентите и надграждане на постигнатите резултати и чрез обучения, консултации, информационни и разяснителни кампании и др.:
-
УО на всички програми организират обучения за потенциални и настоящи бенефициенти относно кандидатстването, изпълнението, отчитането и управлението на проектите по новообявените и вече стартирали схеми за БФП. През 2010 г. беше въведено нормативно задължение за организиране на разяснителна кампания, предназначена за потенциалните бенефициенти след обявяване на всяка процедура за подбор на проекти, като същото е предвидено и в разработваната нормативна уредба за изпълнение на ЕСИФ за периода 2014-2020 г. Въведена беше и възможност за провеждане на въвеждащо обучение за бенефициентите за изпълнение на договорите за безвъзмездна финансова помощ по дадената схема след сключването им, като това се наложи като практика за всички ОП. Предвижда се за периода 2014-2020 г. провеждането на такива обучения да стане задължително.
-
Добър инструмент в областта на обученията за повишаване на административния капацитет е разработената интернет базирана система за дистанционно обучение на служителите на регионалните и местни власти. Общо към началото на 2013 г. са проведени над 430 обучения на структурите-бенефициенти в различни сфери, свързани с изпълнение на техните отговорности и функции по управление на средствата от СКФ на ЕС и над 170 обучения на експерти, представители на бенефициентите, от местните власти и на други структури, работещи по СКФ. Предвид необходимостта от продължаване на усилията за създаване на капацитет в местните власти за ефективно управление на европейски проекти, се предвижда продължаване на функционирането на системата и през периода 2014-2020 чрез проект, финансиран със средства по ОПДУ.
-
По инициатива на ЦКЗ бяха предприети мерки за укрепване на капацитета чрез създаване на мобилно експертно звено за подкрепа на местните и регионални администрации при изпълнението и управлението на инфраструктурни проекти, финансирани от СКФ. Пилотните консултации по проекта бяха проведени през 2013 г. С цел подпомагане на екипите на общините и осигуряване на пълна и своевременна мобилизация за изпълнение на дейностите, предвидени в проектите, финансирани от ОПОС, бяха създадени мобилни групи от инженери и юристи, които да предоставят консултации на място. С прилагането на тези мерки УО на ОПОС постигна надграждане на съвместните усилия с общините за бързото и качествено изпълнение на над 80 нови проекта, така че те да приключат успешно и в срок. Предвижда се мобилно експертно звено за подкрепа на местните и регионални администрации при изпълнението и управлението на проекти, финансирани от ЕСИФ, и по-специално инфраструктурни проекти, да продължи да функционира и през програмен период 2014-2020 г.
-
Съобразявайки се със спецификата на селските райони, които включват много планински и труднодостъпни места, ще бъдат финансирани мобилни групи на колела, които ще имат задача да разпространяват информация за мерките от ПРСР в населени места със слаб информационен достъп. Изграждането на административен капацитет на малките земеделски стопанства ще се подпомага от Национална служба за съвети в земеделието, която ще предоставя консултации по отношение на целите и изисквания на мерките, необходими документи, подготовка на бизнес-план и процедури на прилагане от тематичната под-програма за малките стопанства.
-
С цел обмяна на опит и добри практики ще се публикуват наръчници, разяснения, указания, списъци на най-често допускани грешки. Предварително ще се публикуват насоки за кандидатстване и оперативни ръководства за управление на проектите с цел запознаване на потенциалните бенефициенти с тях и получаване на „обратна връзка“. Своевременно ще се провеждат информационни дни и близка работа с бенефициента по време на изпълнението на договори.
-
За своевременно предоставяне на актуална и общодостъпна информация беше изграден Единния информационен портал за обща информация за изпълнение на Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС в Република България (www.eufunds.bg). За целите на програмния период 2014 – 2020 г. се предвижда доразвиване на портала.
-
Изградена е мрежа от 28 информационни центрове за популяризиране на Кохезионната политика, финансирана от ОПТП. Мрежата работи активно с управляващите органи, като ги подпомага при реализирането на информационни кампании на територията на областите, а чрез информационните събития в страната се подпомагат потенциалните и настоящи бенефициенти.
Сподели с приятели: |
