Решение поради осъдително решение на Европейския съд за защита на правата на човека: конституционност и целесъобразност

1. Общи бележки.

Тази статия разглежда въпроса за конституционността и целесъобразността на отменителното основание осъдително решение на Евпопейския съд по правата на човека (ЕСПЧ, Съда в Страсбург)¹. В хода на изследването ще се наложи да разгледаме някои основни проблеми на конституционното ни право – въпроса за съотношението между международното и вътрешното право, статуса на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи² (ЕКПЧ, Конвенцията) като част от вътрешното ни право, конституционното положение на Върховния касационен съд (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС).

Въпросът за съотношението между международното право и в частност международнодоговорното право и вътрешното право е предмет на уредба на всяка Конституция. Съобразно с установеното в различните Конституции, държавите спадат към на две големи групи: монистични и дуалистични.

При държавите от групата на монистичните правни системи ратификацията на международните договори от законодателния орган разпростира действието на клаузите му и върху територията на страната. Чрез ратификационния акт се извършва проверка за съответствието на вътрешноправното и международноправното регулиране на обществените отношения, отстраняват се възможните противоречия, като се изменят законодателни актове или дори националната Конституция, за да се съобразят с нормите на международния договор. Така международните договори стават част от вътрешното право, без да е необходимо формално инкорпориране чрез национален закон, единствено след промулгация и обнародване³.

Вътре в тази група основното разделение между правните системи е съобразно с ранга на юридическата сила на международния договор спрямо вътрешноправните източници на право – докато едни правни системи придават на валидно сключените, ратифицирани, обнародвани и влезли сила международни договори ранга на конституционни норми (Австрия), други отричат тази възможност въобще, като признават върховенството им над вътрешното законодателство, но не и над националната конституция (Франция, Германия, Гърция, Испания, Щвейцария, Дания и мн. др.) или изискват особен ред, за да стане това (Холандия – изричен вот на парламента с квалифицирано мнозинство).

Другата група държави, придържащи се към по-старо схващане за ролята на международното право, дават отрицателен отговор на въпроса достатъчно ли е валидното обвързване съобразно правилата на международното право, за да станат нормите на международните договори част от вътрешното право. В тези правни системи (например Обединеното кралство) интернализацията на разпоредбите на международните договори става чрез приемането на специален национален закон, който „пренася“ международната норма във вътрешното право⁴. Към тази система е принадлежала и нашата страна до приемането на Конституцията от 1991 г.⁵

През този период съотношението между международно[договорно]то право и вътрешното право е могло да се изрази така:

„Вътрешното и международното право като правни системи представляват два самостоятелни правопорядъка без юридически примат нито на едната, нито на другата система“⁶.

С приемането на Конституцията от 1991 г. съотношението между международно и вътрешното право в нашата страна коренно се променя:

„Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат“ (чл. 5, ал. 4 от Конституцията)

Така конституционният законодател приобщава страната ни към считаната днес за по-прогресивна монистична система. За да е по-силно скъсването с миналото, конституционният законодател придава примат на международното (не само международнодоговорното⁷) право над противоречащото му вътрешно законодателство (но не и над Конституцията⁸).

Сравнението между двете уредби изглежда води до извода за коренна разлика. Но както ще стане ясно по-късно, тази разлика не е толкова радикална и причините за този извод са две. Първо, въпреки буквалното тълкуване на чл. 5, ал. 4 от Конституцията, не всички международни договори, надлежно ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за нашата страна, са част от вътрешното ни право. Това се отнася само до т. нар. самоизпълними международни договори⁹. И второ, дори при отменената уредба доктрината и практиката е приемала определени международни договори за част от вътрешното право и така за задължителни за съдилищата – най-вече двустранни спогодби в областта на международното частно право и процес¹⁰.
2. Самоизпълними и несамоизпълними международни договори.

Разграничението между самоизпълними и несамоизпълними международни договори е рожба на американската юриспруденция¹¹, но днес е всеобщо признато, в един или друг вид и в различна степен, във всички системи. Може ли да се признае и в нашата правна система? Според проф. Живко Сталев:

„За да стане нормативният международен договор част от вътрешното право... достатъчно е да са настъпили посочените от чл. 5, ал. 4 на Конституцията условия: ратификация, обнародване и настъпване на предвидените в самия международен договор условия за влизането му в сила... Следователно ратифицираните от Република България международни договори са от категорията договори, които английската и американската теория окачествяват като „self-executing“¹².

Въпреки това становище на проф. Живко Сталев не може да се отрече, че разграничението самоизпълними/несамоизпълними международни договори е част и от нашето конституционно право¹³. Дори може да се каже, че повечето уредени в Конституцията ни международни договори са несамоизпълними.

Само един поглед към чл. 85 от Конституцията ще ни убеди в този извод.

Несамоизпълними са, първо, международните договори с политически или военен характер (чл. 85, ал. 1, т. 1). Нима може да се поддържа, че чл. 5 от Северноатлантическия договор¹⁴ е част от вътрешното право? Как ще постъпи българският съд, ако някоя държава членка на НАТО бъде нападната? Ще издаде съдебно решение, задължаващо българската държава да изпрати военни части по иск на нападната държава членка?

Несамоизпълними са международните договори, отнасящи се до участието на Република България в международни организации (чл. 85, ал. 1, т. 2)¹⁵. Нима българският съд може постанови решение, задължаващо страната ни да изпрати представители в органите на някоя международна организация или да се въздържи от гласуване в органите й и пр.?

Несамоизпълними са и международните договори, предвиждащи коригиране на границата на Република България (чл. 85, ал. 1, т. 3). Нима българският съд може да постанови решение по иск на Република Гърция или Турция българските граничари да се изтеглят от позициите си, за да направят място за гръцките или турските?

Несамоизпълними са и международните договори, съдържащи финансови задължения за държавата (чл. 85, ал. 1, т. 4), когато титурярът на задълженията е чужда държава или международна организация. Нима българският съд може да осъди страната ни да заплати членския си внос в ООН, та след това ООН да се снабди с изпълнителен лист и да пристъпи към принудително изпълнение върху имотите на българската държава?

Несамоизпълними са и международните договори, предвиждащи участие на държавата в арбитражно или съдебно уреждане на международни спорове (чл. 85, ал. 1, т. 5), когато спорът е с чужда държава или международна организация. Българският съд например не може по искане на чуждата държава да обезпечава доказателства, като например принуди българската държава да предостави на чуждата държава копия или оригинали на намиращи се във владение на българското правителство документи.

Международните договори, отнасящи се до основните права на човека, несъмнено могат и обикновено са самоизпълними. Но дори и те (отделни норми от тях) могат да бъдат несамоизпълними. Например несамоизпълними са нормите на Конвенцията за правата на детето¹⁶ – разпоредбите са твърде общи и прякото им прилагане от националния съд би довело до съдийски произвол¹⁷.

Какъв обаче е критерият дали един международен договор е самоизпълним, дали той е пряко приложим от съдилищата ни? Вероятно отговорът е, че не става дума за един-единствен критерий, а за „редица фактори, които в своята съвкупност характеризират един международен договор като самоизпълним или несамоизпълним“¹⁸. Те биват както международноправни – преди всичко волята на договарящите се страни, открита чрез тълкуването на разпоредбите на договора в съответствие с Виенската конвенция за правото на договорите¹⁹, така и вътрешноправни (конституционни) – като например изискванията за ратификация от Народното събрание на определени международни договори – чл. 85 от Конституцията, изискването за яснота и достатъчна определеност, които да позволяват съдебно прилагане, както и, разбира се, изискването за непротиворечивост между международния договор и Конституцията.

Остава да си зададем въпроса дали ЕКПЧ е самоизпълним международен договор, дали разпоредбите й могат да се прилагат пряко от българските съдилища?
3. Статус на ЕКПЧ като самоизпълним международен договор.

Тук няма да се спирам подробно на въпроса доколко всички и всяка отделна норма на ЕКПЧ представляват пряко приложимо право във вътрешното ни право. В полза на общия извод за принципна пряка приложимост на нормите на ЕКПЧ говори освен недвусмислената воля на държавите страни по Конвенцията, изразена в Преамбюла на Конвенцията и в чл.1, чл. 14-15 и чл. 18 ЕКПЧ, също и самото естество нормите на Конвенцията – съдържащи достатъчно ясни правила, позволяващи обективно и безпристрастно прилагане от националните съдилища. Една норма от Конвенцията обаче, която поражда известни съмнения у мен, е тази на чл. 13. Тя гласи:

„Всеки, чиито права и свободи, предвидени в тази Конвенция, са нарушени, трябва да разполага с ефикасни вътрешноправни средства за тяхната защита от съответна национална институция дори и нарушението да е извършено от лица, действащи в качеството си на представители на официалните власти“.

Според мен трябва да бъде отречена пряка приложимост на нормата на чл. 13 от ЕСПЧ, тъй като този член би изисквал, ако му се придаде пряка приложимост, националният съд да създава ad hoc в полза на засегнатото лице средства за защита, дотогава непредвидени или достъпни с ограничения в националното право, каквито на него му се струват ефикасни за защитата на правата и свободите, предвидени в ЕКПЧ. Това е в противоречие с целия континентален подход при уреждане на средствата за защита на правата – изрична уредба в процесуален закон, предварително установена процедура²⁰ и пр. Затова смятам, че разпоредбата на чл. 13 ЕКПЧ няма пряко действие. Разбира се, би могло да се възрази, че права без ефективни средства за тяхната защита не представляват всъщност права. Съгласен съм, но проблемът, който би последвал от отричането на пряка приложимост на чл. 13 ЕКПЧ в националните съдилища, би бил твърде ограничен, тъй като чл. 6 от ЕКПЧ, гарантиращ правото на справедлив съдебен процес, безспорно има пряко приложение.

ЕКПЧ не само е едно пряко приложимо международно нормативно съглашение за защита на човешките права. Особеното на ЕКПЧ в сравнение с други международни съглашения в тази област е, че тя разполага с особен правораздавателен механизъм, който ги брани – Съда в Страсбург. Този съд е призван да обезпечава защитата на правата и свободите, предвидени в ЕКПЧ, когато те са нарушени от органите на държавите страни по Конвенцията. Тази му задача нерядко го поставя в положение да контролира действия и актове на националните съдилища, тъй като те са органи, които с действията и актовете си могат да ангажират международната отговорност на държавите членки по Конвенцията.

И наистина някои от членовете на Конвенцията (чл. 5-7) изрично визират възможни произволни действия на съдилищата на държавите страни по Конвенцията. Затова Съдът в Страсбург е длъжен винаги да подложи на внимателна преценка действията и актовете на националните съдилища. Въпреки това една от централните доктрини на ЕСПЧ е, че Съдът в Страсбург не е четвърта инстанция над действията на националните съдилища. Той не функционира, за да коригира грешките в установяването на фактите или в приложението на правото, допуснати от националните съдилища. Решенията им не подлежат на обжалване пред ЕСПЧ, дори и когато основанието за обжалване е претендирано допуснато от националните съдилища нарушение на правата и свободите, предвидени в Конвенцията. Също така защитата, която самият ЕСПЧ дава, е винаги само субсидиарна – след изчерпване на вътрешноправните средства за защита²¹, и ограничена по обхват – установяване на нарушение на Конвенцията и присъждане на парично обезщетение.

По тази причина основната тежест по защитата на правата, защитени от Конвенцията, пада върху държавите – страни по Конвенцията. Техен е изборът и за средствата, които ще предвидят във вътрешното си право с цел гарантиране на правата, защитени от Конвенцията.

Следващите редове са посветени на конституционността и целесъобразността на едно определено средство за защита, което съществува във вътрешното ни право – отмяната на влязло в сила съдебно решение поради решение на ЕСПЧ, установило нарушение на ЕКПЧ.

Както се полага, първо вниманието ни ще се насочи към въпроса за конституционността. За целта трябва да изясним ролята на националните съдилища в разрешаването на спорове и в прилагането на вътрешното право.

За правилното оценяване на отменителното основание, което изследваме в настоящата статия, е необходимо да схванем в правилната светлина ролята на ВКС е ВАС. Определената от Конституцията роля на двете върховни съдилища е да осъществяват върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите от всички съдилища (за ВКС – чл. 124, респ. в административното правоприлагане за ВАС – чл. 125, ал. 1). Какво означава „да осъществяват... надзор за... прилагане на законите“ над долустоящите съдилища? Това означава, че те разполагат с правомощието да прогласяват нищожността, да обезсилват, да отменят или да изменят всяко решение на долустоящите съдилища, което намерят за противно на тяхното схващания за правото. В такъв смисъл употребеното от Конституцията прилагателно „върховен“ не е никак случайно. То означава „най-висок, най-висш, най-главен, най-важен“²². Но тук не става въпрос за семантични спорове, а за същностното в конституционната уредба – правото на двете върховни съдилища да разполагат с окончателната дума за правилното тълкуване на „законите“ – действащото в страната вътрешно право. В такъв смисъл всяка норма, независимо от произхода й – вътрешноправен или международноправен (международнодоговорен), която предвижда отстраняване или накърняване на тази конституционно гарантирана функция на двете върховни съдилища, е противоконституционна²³.

Точно в това се състои противоконституционността на отменителното основание осъдително решение на ЕСПЧ. Решението на висша съдебна инстанция в страната ни – било ВКС, или ВАС по конкретно дело, решение по това какво гласи един „закон“ в страната ни (в случая норма на ЕКПЧ, която е с пряко действие във вътрешния ни правопорядък), се вижда обезсилено, макар и по един обиколен път, от решение на друг един орган. При това няма значение, че се касае за съдебен орган, и то високо авторитетен. Също така няма значение, че се касае само за един възможен изход от правния спор нарушени ли са правата, гарантирани от ЕКПЧ (когато ВКС или ВАС сметне, че няма нарушение, а ЕСПЧ – че има, но не и обратно), както впрочем няма значение и че се касае до отстраняване на върховенството на ВКС и ВАС само по отношение на един-единствен нормативен акт (ЕКПЧ).

Конституцията не допуска никакво изключение от правилото, че решенията на двете върховни съдилища по това какво гласи действащото право в страната ни са окончателни и неподлежащи на отмяна, изменение или обезсилване. Независимо дали става дума за пряка отмяна или отмяна по обиколен път, отмяна от страна на недоволно от решенията на ВКС или ВАС партизанско Народно събрание или от високо авторитетен международен съд, независимо дали поради „погрешно“ тълкуване на един-единствен нормативен акт или на целия правопорядък на вътрешното ни право, независимо колко ограничени са хипотезите, в които това може да става – налице е нарушение на чл. чл. 124-125 от Конституцията.

По малко по-различен начин стои въпросът, когато влязлото в сила решение на българския съд, чиято отмяна се иска поради осъдително решение на ЕСПЧ, е решение на долустоящ съд в йерархията на българските съдилища. Възможни са две хипотези:

- решението на долустоящия съд е влязло в сила, защото по нашето законодателство то не е подлежало на обжалване пред ВКС/ВАС.

- решението на долустоящия съд е влязло в сила, защото страните са пропуснали да го обжалват пред ВКС/ВАС.

Очевидно при втората хипотеза до решение на ЕСПЧ въобще не би се стигнало, тъй като не биха били изчерпани вътрешноправните средства. Също така е очевидно, че първата хипотеза не противоречи на конституционно установената функция на двете ни върховни съдилища – решението на ЕСПЧ ще стане само повод ВКС/ВАС да преразгледа решение, което иначе не би могъл да проконтролира. Като позволява ad hoc „пробив“ в необжалваемостта, тази хипотеза всъщност засилва, а не подкопава ролята на двете ни върховни съдилища и по тази причина е напълно допустима.
6. Целесъобразност на съществуването на това отменително основание.

Ако сме установили неконституционността на това отменителното основание по отношение на решенията на ВКС/ВАС, въпросът за целесъобразността му би могъл да се поставя само след изменение на Конституцията. Въпреки това си заслужава да изтъкнем и съображенията „за” и „против” целесъобразността на подобно отменително основание.

Целта на международния договор с нормативен характер е постигането на еднаква уредба между държавите страни по него по определени въпроси. Именно тази цел задължава съдилищата на държавите – членки при решаване на спорове, по които е приложим този договор, да вземат предвид тълкуването, дадено му от съдилищата на другите държави страни по него, доколкото то е в рамките на това, което текстът на договора допуска. Колкото до международните договори с нормативен характер в областта на човешките права, подобен тълкувателен подход е особено желателен. Още по-желателно по отношение на ЕКПЧ, която предвижда свой правораздавателен механизъм за защита на основните права и свободи, е националният съд да следва колкото е възможно повече решенията на ЕСПЧ. Веднага трябва да се отбележи обаче, че задължението е за вземане предвид и внимателно разглеждане, но не и за сляпо подчинение. ЕКПЧ е част от българското право и затова българските съдилища и в крайна сметка ВКС/ВАС са длъжни, когато са твърдо убедени, че ЕСПЧ е постановил решение, с което е изтълкувал неправилно ЕКПЧ, да игнорират решението на този съд и вместо това да постановят решение в съответствие с тълкуванието, което те смятат за правилно.

Съществува обаче и друг съображение в полза на съществуването на коментираното отменително основание. Съдът в Страсбург е натоварен със задачата за тълкуването и прилагането на Конвенцията и протоколите към нея – корпус от ограничен брой правила, докато ВКС/ВАС са натоварени със задачата да прилагат цялото действащо в страната ни право – огромен брой нормативни актове. Съдът в Страсбург заседава и взема решенията си в седемчленни състави и в седемнадесетчленни състави (Големи отделения), докато ВКС заседава в тричленни, а ВАС – в три-, в пет- или в редки случаи в седемчленни състави²⁴. Така може да се поддържа, че Съдът в Страсбург е по-малко вероятно да допусне грешка при тълкуването и прилагането на Конвенцията, отколкото двете ни върховни съдилища.

Дори и това съображение да има сила, то може лесно да бъде обезоръжено чрез нова разпоредба в Закона за съдебната власт, която да предвижда, че когато е атакуван закон или подзаконов нормативен акт като противоречащ на ЕКПЧ или има направено възражение за нарушено право по Конвенцията или въобще при дела с правна сложност, ВКС/ВАС може да реши да заседава, по предложение на съдията-докладчик или на друг член на състава, в разширен пет-, седем- или деветчленен състав.

И накрая трябва да добавим и някои сравнителноправни бележки.

Изглежда, че огромният брой държави – членки на Съвета на Европа не са готови да възприемат идеята да подчинят решенията на своите съдилища на тълкуванията на Съда в Страсбург на ЕКПЧ до степен, че решенията на последния да са основание за преразглеждане на влезли в сила решения на първите. Едва половин дузина държави са възприели подобно отменително основание²⁵. В повечето от тях то никога не е прилагано. В някои страни като Франция например то е предвидено само по някои категории дела – наказателните²⁶. Към този модел отскоро се придържа и нашата страна – след влизането в сила на новия ГПК отмяна на влязло в сила решение по граждански дела на основание решение на Съда в Страсбург не е предвидена (на какво се дължи този обрат на законодателната политика не е ясно).
7. Заключение.

В заключение трябва да отбележим, че изпълнението на повелението на чл. 13 ЕКПЧ за осигуряване на ефективни средства за защита на правата, предвидени в ЕКПЧ, не е лесна задача и е задача, в която нашият законодател е в сериозен дълг към обществото ни. Но никога не трябва да забравяме, че за изпълнението на тази важна задача могат да бъдат използвани само съобразени с Конституцията методи. Надявам се горните разсъждения да станат повод за ползотворно обсъждане на безспорно интересните и важни въпроси, които засягат.