Ръководство за методическо подпомагане на местните власти при осъществяване на

Ноември 2007 г.

Съществува огромен обем от международни изследвания, доклади и секторни анализи относно теорията и практиката на публично-частните партньорства. В известна степен тази обемна информация затруднява както публичните, така и частните партньори в осмислянето на основните цели, етапи, роли и отговорности на участниците в проект за ПЧП. Целта на настоящото методическо помагало е да представи в систематизиран формат концептуалната, административно-правната и организационна рамка за осъществяване на ПЧП на местно равнище, като специално внимание се отделя на финансовите механизми, фазите, рисковете и отговорностите на всяка от участващите страни в партньорството. Предназначението на ръководството е да ориентира и подпомогне местните власти в предоставянето на публични услуги чрез ПЧП и да ги запознае със съществуващия опит в ЕС. За целта, бяха проучени редица документи, като основен източник на информация представляват двете ръководства на Министерство на финансите (МФ)¹. Двата документа описват детайлно процесите и механизмите за ПЧП, акцентирайки върху специфични технически параметри при създаването, управлението и контрола на партньорствата. Настоящото методическо помагало не дублира разписаните от МФ методи за анализ и оценка на варианти на ПЧП, а реферира към тях. Считаме че ръководството за местните власти за осъществяване на ПЧП следва да се използва паралелно с гореописаните указания за ПЧП на МФ.

Поради фактa, че ПЧП може да се реализира от три нива – централни власти, местни власти и публично-правни организации, тук е необходимо да направим следното уточнение. Тъй като ръководството е предназначено за ползване от общините навсякъде където не е упоменато друго, под публичен партньор/орган/сектор следва да се има предвид местни власти.
РАЗДЕЛ 2 – СЪЩНОСТ И ХАРАКТЕРИСТИКИ НА ПЧП

Пълен обзор на съществуващите дефиниции относно същността на публично-частното партньорство е практически невъзможен. Липсва и общоприета дефиниция за ПЧП в Европейското и националното законодателство. Съществуват десетки определения, като повечето от тях се свеждат до следните основни характеристики на ПЧП:

- дългосрочно договорно споразумение между публичната страна и частния партньор за изграждане/обновяване/поддръжка на публична инфраструктура и комунални обекти и за предоставяне на свързаните с тях услуги (дефиниция на Евростат съгласно Решение от 11 февруари 2004 г.²);

- дългосрочно договорно споразумение между публичната и частната страна, чрез което уменията, активите, рисковете, печалбите (за обществения сектор – по-доброто качество на услугата; за бизнес партньора – финансова печалба) се поделят при доставянето на публична услуга

- дългосрочно договорно споразумение между публичния частния сектор, чрез което се постига най-добро съотношение между устойчив резултат и вложени средства в доставянето на публична услуга.

От изведените характеристики прави впечатление, че публично-частното партньорство е не просто механизъм за осъществяване на съвместни инициативи между публичната власт и бизнеса, а договор с произтичащи от него права и задължения за всяка от страните, чийто времеви диапазон за изпълнение е възможно да обхване десетилетия. Целта е не прехвърляне на функции на публичния сектор към частния, а търсене на взаимноизгодна за двете страни комбинация от по-добра стойност на вложените публични средства чрез използване на ефективността и ефикасността на частния сектор при предоставяне на публични услуги. Най-важната характеристика на споразумението за ПЧП е, че партньорството трябва да служи за предоставяне на услуги от частните партньори на обществото като цяло. Договорно отношение, при което частният сектор продава услуги на правителството, не трябва да се разглежда като ПЧП.

Ускореното регионално развитие в Европа, съчетано с общия Европейски пазар, през последните години доведе до необходимост от развитие на транспортна, екологична и социална инфраструктура, която да задоволи нарасналите потребности. Това до голяма степен наложи преориентиране на публичния сектор към получаване на краен резултат, а не придобиване на активи. За разлика от традиционното финансиране на инфраструктура, което най-общо се характеризира като задължение от страна на публичния орган за осъществяване на периодични плащания към нает изпълнител по време на фазата на строителство на инфраструктурния обект, като всички разходи и рискове, придружаващи строителните дейности остават за сметка на публичната власт, при схемата ПЧП по-голямата финансова и изпълнителска тежест на проекта пада върху частния партньор. Обикновено се извеждат следните основни разлики между традиционното финансиране на инфраструктурен обект и това, в рамките на ПЧП:

• 
  Цялостен подход при проектиране, строителство и експлоатация: при финансиране на инфраструктурен проект чрез ПЧП е от значение стойността на вложените средства през целия проектен цикъл. Именно затова, при оценка на възможностите за осъществяване на ПЧП, публичната страна сравнява не стойността на строителството на инфраструктура, а общите разходи за предоставяне на желаната услуга;
  
• 
  Извършване на плащания от публичния орган при получаване на желаната услуга: при ПЧП се извършват плащания от страна на държавата или крайния потребител единствено при получаване на желаната услуга в искания обем и качество, т.е няма финансови задължения по време на фазата на строителство на инфраструктурата. Публичният орган (като потребител на услуги) има право да редуцира своите плащания, както би го направил всеки „обикновен клиент” при непредоставяне на необходимото количество и качество на услугата;
  
• 
  Споделяне на проектните рискове между партньорите: публично-частното партньорство предоставя възможност за разпределение на рисковете между партньорите. От гледна точка на финансирането на проекта това означава, че публичният партньор може да прехвърли към частния всички рискове, свързани с финансирането, строителството, поддръжката и експлоатацията на инфраструктурен обект, като сподели или запази единствено риска за търсене на предоставената услуга. Разпределението на рисковете в проект за ПЧП се базира върху схващането, че всеки отделен риск се поема от страната по договора, която е най-способна да го управлява;
  
• 
  Използване на частни ресурси и опит: публично-частното партньорство предоставя възможност за използване на частни ресурси при реализиране на инфраструктурен проект. Цел на ПЧП е не само да бъде алтернатива за финансиране при наличието на бюджетни ограничения, но и да комбинира нуждата на публичния сектор от инфраструктура и опита на частния сектор да прилага иновации, бизнес дух и ефективност което да осигури „стойност за парите” (постигане на очакван резултат при най-ниска цена).
  

В действителност, ПЧП покрива широк диапазон от икономически дейности и се намира в постоянна еволюция. Международната практика до момента идентифицира и прилага, описаните в приложение 1, форми на ПЧП. За по-голяма яснота в таблицата са включени примерни сфери на приложение на местно равнище, предимства и недостатъци на всяка форма на ПЧП.

При по-обстоен преглед на приложение 1 биха могли да се очертаят следните основни категории ПЧП:

- управление и поддръжка

- проектиране/строителство/експлоатация/финансиране

- отдаване под наем

- концесия

Във всяка от изредените категории съществуват разнообразни форми на ПЧП, като повечето от тях имат сходни сфери на приложение, близки предимства и недостатъци. Това да известна степен затруднява осмислянето на целесъобразността и ползите от публично-частните партньорства. Много често местните власти целенасочено избягват прилагане на ПЧП в реализацията на своите политики за местно икономическо и инфраструктурно развитие именно, поради липса на ясно разграничими форми на ПЧП и механизми за тяхното прилагане. Безусловно, изборът на подходяща форма на ПЧП като инструмент за подобряване на инфраструктурата и качеството на предоставяните местни услуги представлява резултат от предварителен обстоен анализ на настоящата ситуация, наличните активи и ресурси, и бъдещата (т.е. желаната) ситуация, така че да се осигури баланс между стойност на вложените средства и гъвкавост за двете страни (публична и частна) при изпълнението на проекта за ПЧП.

• 
  ПЧП е равносилно на приватизация
  

• 
  Встъпвайки в ПЧП, местната власт губи контрол върху предоставянето на местни услуги
  

• 
  ПЧП се прилага само за големи инфраструктурни проекти с национално значение
  

• 
  При ПЧП качеството на услугите се влошава
  

• 
  Стойността на услугите ще се повиши, за да се осигури печалбата на частния партньор
  

• 
  Договорът за ПЧП представлява двустранно споразумение
  

Липсата на обществена подкрепа при реализирането на проект за ПЧП, особено когато крие екологични заплахи за местното население, е сериозен риск за постигане целите на проекта. Този риск може да бъде предотвратен или смекчен още в начален етап от подготовката на ПЧП.

Разпределението на рисковете между публичната и частната страна е ключова характеристика на публично-частните партньорства и оказва пряко влияние върху въпросите за печалбата, инвестициите и отговорностите на страните по договора за ПЧП. Разпределението на риска представлява и основна разграничителна характеристика между договора за ПЧП и традиционния договор „възложител-изпълнител”. Водещо е общоприетото правило, че рискът се прехвърля на този партньор, който може най-добре да го управлява.

Управлението на риска е задължителен елемент от процеса на цялостното управление на ПЧП и се извършва през целия му жизнен цикъл. Всеки един проект за ПЧП е динамичен и е свързан с непрекъснати промени във време, пари, участници, следователно винаги съществува определен риск, който е необходимо да бъде управляван. Рискът се появява от събитие, което може да предизвика положителни или отрицателни последствия за проекта. Всеки риск, възникнал по проект, е уникален за себе си, независимо че рискове са били идентифицирани и анализирани и в предишни проекти, т.е не е възможно директното прилагане на съществуваща информация при разработване на стратегия за управление на риска на нов проект.

Рискът в контекста на ПЧП се дефинира най-често като:

• 
  сбор от обстоятелства, застрашаващи постигането на определени цели;
  
• 
  комбинация от вероятност за случване на дадено събитие и неговото влияние;
  
• 
  вероятност от настъпването на събитие, което може да окаже негативно влияние върху дейността на разпоредителя
  

- рискове на проектирането и планирането (напр. промяна на проекта, изискана от оператора);

- рискове на строителството и развойната дейност (напр. неправилна оценка на очакваните разходи и срокове);

- рискове на изпълнението (напр. наличност на активи, невъзможност да се покрият стандартите за изпълнение, ефекти от законодателни и регулаторни промени);

- рискове за приходите (промяна в търсенето на услугите, слабо изпълнение на услугите, промени в цените);

Въпросът за рисковете намира и фискално отражение в Решението на Евростат от 11 февруари 2004 г.⁴, което се отнася до счетоводното третиране на проекти за ПЧП, които изпълняват следните три условия:

• 
  проектиране, изграждане, експлоатация и финансиране на дългосрочни проекти (поне 3 години);
  
• 
  проекти, които включват създаване на актив (или неговото значително подобрение), както и значителна част от поддръжката му в процеса на предоставяне на услугите;
  
• 
  правителството е основният платец (като агент на данъкоплатците, които в последна сметка ще получат съответните услуги).
  

- рискът по строителството (изграждането), и

- пазарният риск или рискът, свързан с приходите (търсене на услугата или трафик).

Това, че един актив, изграден чрез ПЧП, не попада в баланса на правителството, означава следното:

• 
  Публичният орган не купува актива (а по-скоро го наема, в случая, когато има плащания с бюджетни средства).
  
• 
  Ако има плащания с бюджетни средства, те се отразяват в общинския бюджет всяка година в периода на ПЧП (т.е. дори след като е завършило строителството)
  
• 
  Не се счита, че публичният орган има дълг към частния партньор (за разлика от случая, когато активът става част от баланса на правителството).
  

на строителство.

Най-често практиките, свързани с управление на рисковете в проект за ПЧП се обособяват в три, неразделни сами по себе си, групи от дейности. За постигане на по-голяма яснота, обаче, тук ги диференцираме и описваме накратко техните характеристики.

2.3.1. Идентификация и оценка на риска

Преди да започне оценката на риска е необходимо да се определи обхвата на анализа, като задължително се анализира приложимото законодателството и видовете рискове, които са важни за съответния проект. Оценката на риска ще бъде надеждна, ако в проучването се даде ясен отговор на следните въпроси:

- Какво може да се случи?

- Как може да се случи?

- Наистина ли ще се случи?

- Какъв е рискът ако се случи?

В отговорите на тези въпроси е необходимо да се отчетат факторите, които предизвикват риск и следователно влияят върху изпълнението на проекта. За улеснение ги разделяме в три основни групи:

1.Външни за общините фактори, които косвено влияят върху проекта.

• 
  Политически фактори (влиянието на политическите фактори се описва само за проекти на стойност над 1 000 000 лв.);
  
• 
  Икономически фактори;
  
• 
  Законова и нормативна уредба;
  
• 
  Ниво на научно и технологично развитие;
  
• 
  Екологични фактори и др.
  

• 
  Приоритети за местно икономическо развитие;
  
• 
  Степен на изграденост и качество на инфраструктурата;
  
• 
  Качество на мениджмънта на общината
  

• 
  управленски стил;
  
• 
  организационна структура;
  
• 
  участници в проекта;
  
• 
  мениджърски екип;
  
• 
  комуникации;
  

Ефективното прехвърляне на риска е от съществено значение за успеха на ПЧП и представлява отличителния фактор спрямо други форми на сътрудничество. Биха могли да се изведат следните цели на ефективното разпределение на рисковете:

- Да се постигне икономично разпределение на рисковете, а не просто прехвърляне на всички рискове към частния партньор;

- Да се създадат стимули за договарящата страна да изпълни проектите навреме и според зададените стандарти в рамките на утвърдения бюджет;

- Да предостави качествени услуги и да повиши приходите чрез ефикасни действия;

- Да осигури последователен и предсказуем профил на разходите.

При ПЧП трансферът на риска се определя от типа проект. По-висок риск съответства на по-висока възвръщаемост. При условие, че при ПЧП частният партньор приеме риск, и той няма контрол върху проекта, то тогава и премията ще бъде по-висока.

Не на последно място следва да се отбележи, че прехвърлянето на рискове към частния партньор е необходимо да се извършва само тогава, когато ползата за публичния сектор е по-голяма от разходите по прехвърлянето на риска. Идентификацията на рисковете, тяхното остойностяване и изчисляването на разходите и ползите от тяхното прехвърляне към частния партньор се осъществява чрез изчислителни техники и методи, които са подробно разписани в „Методически указания за публично-частни партньорство”⁵ на Министерство на финансите. Препоръчително е да се използват и Методически указания за подготовка и изпълнение на инвестиционни проекти на МФ, excel файл⁶.

Управлението на риска в проектите за ПЧП е систематичен процес на идентифициране, анализиране и предприемане на мерки за ограничаване или елиминиране. Най-общо управлението на риска може да се определи като процес на оценка и взимане на решения за неутрализиране на въздействието на риска върху проекта. Целта на управлението на риска в инвестиционния проект е увеличаване до максимална степен на вероятността за оптимизиране основните характеристики на проекта (намаляване на времетраенето на изпълнението на проекта, намаляване на стойността на проекта и увеличаване на възвръщаемостта от проекта – икономическия ефект) и намаляване до минимална степен евентуална промяна на планираните и одобрени параметри. Това се постига чрез изпълнение на точно описани процеси в управлението на риска, които представляват задължителен елемент от подготовката на проект за ПЧП, а именно:

• 
  Определяне на факторите на влияние – анализ и оценка на тези фактори, които могат да предизвикат промяна в параметрите на проекта.
  
• 
  Идентифициране на риска – определяне и документиране на онези променливи, характеризиращи основните параметри на проекта, за които има възможност да настъпи промяна в резултат на влиянието на посочените фактори.
  
• 
  Анализ на чувствителността – избор на критичните променливи измежду всички идентифицирани променливи, чиято промяна има най-силно влияние върху параметрите на проекта. Този анализ е задължителен за проекти на стойност 1 000 000 лв. независимо дали се финансират с бюджетни средства или от фондове на ЕС. Методологията за провеждането на анализа е подробно разписана във файл „Риск в проект” от Методически указания за подготовка и изпълнение на инвестиционни проекти на МФ (електронна препратка към документа е посочена на предходната страница)
  
• 
  Качествен анализ на риска – определяне на вероятния начин на промяна на идентифицираните като критични в анализа на чувствителността рискови променливи.
  
• 
  Количествен анализ на риска – задаване на количествени стойности на извършения качествен анализ.
  

Всички анализи, свързани с оценката на рисковете от проект за ПЧП имат характер на задължителни, съгласно Втора глава от Правилника за прилагане на закона на концесиите (той е в сила от 19 октомври 2007 г. и скоро предстои неговото публикуване на интернет страницата на Министерство на икономиката и енергетиката).

Във всяко ПЧП финансовите аспекти и потенциалните бюджетни въздействия са важен елемент. Възможно е да се прилагат редица финансови схеми с различна степен на участие на публични и частни средства по отношение на инвестиции и възстановяване на разходите. За разлика от конвенционалните договори за строителство и услуга, обаче, финансирането на ПЧП представлява сравнително сложен процес, при който най-често и публичната и частната страна участват с финансови инвестиции, чийто размер и разплащателна схема се определят индивидуално за всеки проект.

Въпреки че всяко проектно финансиране има своите специфични черти, основните възможни източници за финансиране на ПЧП са следните:

2.4.1. Финансиране с бюджетни средства;

2.4.2. Банкови кредити;

2.4.3. Облигационни заеми;

2.4.4. Договори за предварително откупуване и плащания за предварително произведено количество.

2.4.5. Мостово финансиране

2.4.6. Проектно финансиране

2.4.7. Грантово финансиране

Някои ПЧП са силно зависими от публичното финансиране, т.е. публичният сектор в крайна сметка е основната финансираща страна (бюджетно финансиране), дори при положение, че частният сектор може да осигури финансиране за първоначални инвестиции по проекта.

Ако проектът за ПЧП е финансиран с бюджетни средства, то тук е необходимо да се разграничат трите основни групи инвестиционни проекти, за които се изисква различна подготовка от страна на местната администрация.

1. Проекти за стойност до 100 000 лв. включително

Информацията, която се подготвя за тази група инвестиционни проекти е опростена и до голяма степен е с описателна цел. Приема се, че за проекти до тази стойност рискът да не се реализират основни параметри е най-малък и съответно нивото на необходимата предварителна информация, гарантираща качествено завършване на проекта е най-ниско.

2. Проекти на стойност от 100 001 лв. до 1 000 000 лв. вкл.

Предварителната информация за тези проекти изисква изготвянето на допълнителни анализи, като например: анализ разходи-ползи и оценка на риска. Раздел 3 от настоящото ръководство разглежда по-детайлно посочените предпроектни проучвания.

3. Проекти на стойност над 1 000 001 лв.

Информацията за тези проекти следва да е най-подробно развита и да съдържа детайлни анализи за приложимостта и финансовата ефективност на проекта, анализ за управлението на риска и много често оценка за въздействието на проекта върху околната среда.

При проекти, финансирани с бюджетни кредити е възможно основната част от приходите да идва от трети страни (под формата на такси за ползване). При тях също публичният сектор участва с финансиране (напр. безвъзмездна помощ под формата на капиталови грантове или подържане на проектните приходи, субсидии). И в двата случая участват публични средства, което изисква да се гарантира, че проектът представлява най-добрата възможност за оползотворяване на тези средства, ефективен е и значимите рискове трябва да се прехвърлят към частния сектор.

Възможни са също и проекти със свободно финансиране, при които няма участие на публични средства. При този финансов модел потребителските такси са основен източник на приходи за възстановяването на разходите за частния сектор. Важна отговорност на публичния сектор в такива случаи е да се гарантира, че таксите за ползване са подходящи и справедливи и че е защитен обществения интерес.

При бюджетно финансиран проект за ПЧП, публичният сектор е задължен да заплати договорена такса за услугите, предоставяни от частния сектор за срока на договора. В този случай публичният бюджет е водещият източник на приходи за частния партньор. От друга страна, при проект, финансиран чрез потребителски такси, основният източник на приходи се потребителите. Двете схеми може да се прилагат и смесено.

Възможността за въвеждане на потребителска такса като основен източник на приходи е предимство за такъв финансов модел, тъй като отнема част от товара върху публичния бюджет. Въпреки това, една такава схема на ПЧП може и да не е “безплатна” за публичния сектор, тъй като много често се изискват държавни гаранции. Редовно се търсят публични начални плащания, за да се подпомогне стартирането на проекта. В допълнение, определени рискове трябва да останат в публичния сектор. Всичко това има бюджетно влияние, което трябва да се анализира внимателно.

Като цяло, финансирането на проекти за ПЧП с бюджетни средства е приложимо за всяка проектна идея, но тя задължително следва да бъде включена в националната средносрочна фискална и инвестиционна рамка, която обхваща бюджетен период от три години и да бъде разписана, съгласно Методическите указания за подготовка и изпълнение на инвестиционни проекти на МФ⁸. Поради това, проектът за ПЧП е необходимо да бъде формулиран в период от поне три години назад, което в известна степен затруднява неговата своевременна реализация, особено в случаите, когато всички предпроектни проучвания са подготвени и одобрени от Общинския съвет и съответните органи на централната власт. Проектът за ПЧП, финансиран с бюджетни средства трябва достатъчно ясно да отговаря на националните и местни приоритети за социално-икономическо развитие. Ако например, проект за обновяване и поддръжка на уличното осветление не съответства на общинския план за развитие, въпреки належащата нужда за такъв проект, то той трудно би успял да получи публичната част от необходимите инвестиции.

От друга страна, обаче, финансирането с бюджетни средства е един от малкото варианти за инвестиции при проекти за ПЧП, които не изискват заплащане на потребителска такса (напр. в областта на социалните услуги), тоест приходоизточници за проекта се явяват единствено бюджетните средства.

В тази връзка алтернативен източник на финансиране представлява банковия кредит, който е възможно да бъде отпуснат в по-кратки срокове, но при определени условия и обстоятелства.

Обикновено, банковото кредитиране разграничава поне два отделни етапа от проекта за ПЧП:

(1) етап на строителство

(2) етап на експлоатация

През първия етап заемът се изплаща, а обслужването на дълга се отлага чрез начисляване на капитализирана лихва в очакване на паричните потоци от етапа на експлоатация (или чрез погасяване на лихвата с допълнителни заеми преди експлоатационния период). Етапът на строителство е най-рисковият период за кредиторите и пълното обезпечаване на финансирането с материални активи чрез обвързване на проектните спонсори с гаранции е обичайна практика. В противен случай, финансирането би било по-скъпо, отколкото през другите етапи на проекта. Обезпечението може да отпадне или по-високите маржове⁹ да бъдат намалени при задоволително приключване на строителната фаза спрямо предварително заложени стандарти, договорени между всички страни в документацията и удостоверени от независими експерти. Това поставя началото на експлоатационния етап, през който се очакват парични потоци и обслужването и/или погасяването на дълга да започне.

В етапа на експлоатация темпото на обслужване и изплащане на дълга обикновено зависи от очаквания обем на продукцията и размера на постъпленията от проекта. Определен процент от нетните приходи се заделя и отива направо при кредиторите. Условията на заема често предвиждат увеличението на този процент дори до 100% в случаите, когато продукцията или търсенето й е под очакваното ниво, или когато кредиторите имат причини да са несигурни в бъдещето на проекта най-вече от гледна точка на икономическия или политически климат.

Нетните приходи обикновено се изчисляват след приспадането на данъците. В някои случаи може да има причини спонсорите на проекта да искат паричните потоци да се калкулират преди данъците. Кредиторите може да се съгласят да приемат изчисляване преди данъците, ако изпълнението на проекта не е застрашено от евентуално неизплащане на дължимите данъци от инвестиращата страна.

Наред с описаната схема за банково кредитиране на строителните и експлоатационни етапи от реализирането на проект за ПЧП съществува и т.нар. синдикиран заем. Това е заем, отпуснат от няколко банки, с цел намаляване на риска за неговото пълно изплащане.

Обикновено, банковото кредитиране не разграничава обекти и услуги, които са потенциален предмет на финансиране за ПЧП. Но част от ограниченията при този алтернативен вариант за осигуряване на инвестиции се отнасят до най-често срещаното изискване на банката за възможност за генериране на приходи по проекта или държавни гаранции. Последното представлява потенциална заплаха за нарушаване на правилото за съвместимост на държавната помощ с принципите на свободния пазар. Този въпрос е подробно представен в раздел 4 от настоящото ръководство.

2.4.3. Облигационни заеми

Облигациите представляват вид лихвоносни дългосрочни ценни книжа, емитирани от правителството, местни органи на властта, банки, други финансови институции и фирми. Облигациите са форма на дългосрочни заеми, ползвани от емитента. Те могат да бъдат с фиксирана или плаваща лихва, която се начислява върху номиналната стойност на облигацията.

Облигационните заеми представляват алтернативен източник за финансиране на ПЧП, особено ако проектът е от такава величина, че банковият сектор не предлага достатъчно голяма ликвидност за осигуряването на привлекателни маржове. Облигационното финансиране е особено разпространено в САЩ и Великобритания. Редица проекти за ПЧП във Великобритания са финансирани с облигационни емисии, като навременните изплащания по лихвата и главницата са гарантирани от застрахователи, чийто единствен бизнес е предоставянето на кредитни гаранции на държателите на облигациите. В резултат на гаранцията, самите облигации получават висок кредитен рейтинг (ААА/Ааа), което понижава разходите по заема.

Основната привлекателна черта на облигационния пазар е наличието на финансиране с дълговременна финансова лихва, което го прави не само по-евтино от банковото финансиране, но и предлага възможността от удължаване на изплащателния период на проектния дълг, което от своя страна подобрява значително икономическите показатели на проекта.

От друга страна, обаче, облигационното финансиране крие и редица недостатъци, а именно:

(а) Попечителите на облигации имат известни пълномощия, но те може да не покриват въпроси като материални промени в проектния график, документацията или ситуации, предизвикващи намесата на кредиторите;

(б) Заемната сума се предоставя на инвестиращата страна (която в повечето случаи е частният партньор или специално създадено съвместно акционерно дружество, т.нар. проектна компания) при сключването на ПЧП договора и съпровождащата го документация. В определени случаи това не удовлетворява получателят, тъй като той оползотворява заема на периодични части срещу сертификати на инженера/архитекта, потвърждаващи завършването на съответните проектни етапи.

Облигационните заеми са подходящи за особено големи инфраструктурни проекти със средна стойност от около 20 милиона евро.

При договора за предварително откупуване кредиторът по проекта прави авансово плащане за покупката на продукти, създадени по проекта, които той реално ще може да получи след завършването на проекта. Проектната компания (частният партньор или специално създадено съвместно акционерно дружество) използва авансовото плащане, за да финансира строителството. При доставянето на продуктите след завършването на строителния етап, кредиторът или продава продуктите направо на пазара, или обратно на проектната компания (или на свързано с нея дружество) и използва приходите, за да си възстанови разходите. Или пък проектната компания може да продаде продуктите, действайки като посредник по продажбата от името на кредитора. При някои структури проектната компания може да плаща в брой на кредитора вместо да доставя продукти. Общото при всички структури е изискването кредиторите да бъдат обезщетени за всякакви загуби или задлъжнялост, които биха могли да настъпят в резултат на получаване на собствеността върху въпросните продукти.

Понякога се използва по-сложна структура, при която друга компания на кредиторите действа като дружество, през която минава финансирането. В този случай това дружество прехвърля печалбата от договора за предварително изкупуване и от други свързани договори на кредиторите чрез облигации. Този следващ етап обикновено се въвежда, за да се изключат кредиторите от търговските договори за продажбата на продукцията, често от съображения, свързани с регулационни ограничения, а понякога и поради нежеланието на кредиторите да получат собственост върху продуктите. Този тип финансова схема често се използва като начин за заобикаляне на заемните ограничения, тъй като тя не се разглежда като кредитно финансиране, нито нарушава негативните залози и подобни гаранционни клаузи. Друга причина за използването й може да бъде невъзможността на кредитора да получи безусловен акционерен дял във финансираните активи, а кредиторът не е готов да финансира проекта без обезпечение.

Моделът с плащане на предварително произведено количество е често използван в САЩ заради значителните данъчни преференции. При тази финансова схема кредиторите (или учреденото от тях дружество) придобиват част от продукцията от проекта, съответстваща на тяхното плащане за предварително произведено количество. Схемата обикновено задължава проектната компания да купи отново продуктите, доставени на кредиторите или да ги продаде, като посредничи на кредиторите. Делът, придобит от кредиторите може да бъде както участие в самия проект (напр. право на договорено количество от произведена електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници) или на дял в приходите от предоставяне на конкретна услуга (напр. сметосъбиране).

Основната разлика между моделите на предварителното изкупуване и плащането за предварително произведено количество е, че първият сключва договор само за доставка и поемане на продукцията в етапа след нейното производство, докато при втория е налице прехвърляне или продажба на продуктите/услугите (или на приходите от продажба на продукти/услуги) в замяна на покупната цена.

Подобно на банковото кредитиране и този алтернативен източник за финансиране на проекти за ПЧП има ограничения в неговото прилагане. Очевидна е необходимостта от възможност на проекта за генериране на приходи. Секторите образование и социални дейности, например, не изглеждат подходящи за финансиране чрез договори за предварително откупуване и плащания за предварително произведено количество.

Мостовото финансиране позволява едновременно да се финансират няколко проекта. Това е режим на краткосрочно финансиране, който се използва за покриване на разходите във времето до одобрение на проекта и намиране на средства за неговото цялостно финансиране. С мостовото финансиране се осигуряват средства за изпълнение на етап/и от проекта (обикновено до фаза проектиране) и се очаква, че дотогава ще са водени ефективни преговори с кредитори/инвеститори, които да осигурят финансово приключване на проекта и те да доведат до изплащане на кредита (обикновено мостово финансиране се извършва чрез кредит). На практика, този модел би могъл да се приложи във всички форми на ПЧП, които изискват предпроектни проучвания и дейности, свързани със строителство и експлоатация на инфраструктурен обект.

Проектното финансиране не е равнозначно на „финансиране на проекти”. Проектното финансиране е сравнително нова финансова дисциплина, която се разви бързо през последните 20 години и се използва за широк спектър от схеми на финансиране. Това е метод за набиране на дългосрочно дългово финансиране чрез финансов инженеринг, основан на заеми чрез паричните потоци, генерирани от самия проект без или с ограничено обезпечаване с материални активи, или с постъпления от проекта без право на обезпечение от инвестиращата страна, а в някои случаи и от заемодателя. Общото между тези схеми е, че финансирането не зависи само от материалната подкрепа на кредиторите или от стойността на включените материални активи. При проектното финансиране кредиторите, които осигуряват основното дългово финансиране разчитат до голяма степен на успешното развитие на самия проект.

Всяка инициатива за проектно финансиране се оценява от финансисти/кредитори, предимно според способността й да генерира парични потоци, които стават основна гаранция за изплащането на дълга и осигуряване на възвращаемост на собствения капитал (дивиденти). Очевидно и този модел за финансиране на ПЧП покрива ограничен брой обекти, предмет на ПЧП, за привличане на финансов капитал – това са предимно строителство и експлоатация на инфраструктурни проекти, които генерират приходи чрез формата на потребителски такси.
2.4.7. Грантово финансиране

Наличието на грантове може да бъде важен фактор от схемата за финансиране на инфраструктурен проект. По тази причина е важно да се определи дали проектът като цяло е избираем за грантовo финансиране и дали неговият размер е съотнесен към обема на проекта. Много често, финансирането чрез грантове е свързано със специфични критерии, включително и географски, на които трябва да отговаря проекта. В случай, че само публичен проект може да бъде бенефициент, важен показател става съотношението на обема на тези средства и този на инвестиционните разходи. Обикновено се счита, че ако грантовете по публичен проект надвишават 15% от инвестиционната стойност, тогава изпълнимостта на ПЧП може да бъде подложена на съмнение, тъй като същественото спестяване на ресурси при решението чрез ПЧП ще трябва да компенсира това предимство на публичния проект. При стойности по-ниски от 15% ПЧП проектът има шанс да преодолее това преимущество на публичния проект, като бъде по-ефективен и ефикасен.

При реализирането на проект чрез грантово финансиране често се иска и съфинансиране. Обемите на проектите предполагат наличие на средства у публичните организации, които те, дори заради цикличността в бюджетирането, не позволяват бързо, ритмично, ефективно финансиране и изпълнение на проекта.

Съществуват и редица финансови инструменти на Европейската комисия за насърчаване на инвестициите, растежа и заетостта в регионите. Освен възможностите за финансиране по Структурните и Кохезионния фондове, съществуват международни финансови институции, сред които Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Банката за развитие на Съвета на Европа, които заедно с Европейската комисия поставиха началото на три инициативи за финансиране на предпроектни дейности и проучвания за големи инфраструктурни проекти. Една от тези инициативи е програма JASPERS, която има за цел да подпомогне националните и регионалните власти при подготовката на големи инфраструктурни проекти. JEREMIE ще подобри достъпа до финансиране за малките и средните предприятия, а JESSICA е насочена към намирането на решения за финансирането на проекти за градско обновяване и развитие чрез комбинация от грантове и заеми. Инициативите са предвидени в новите регламенти за структурните фондове, които ще се прилагат от 2007 г. Предвижда се използването на техническата и финансова експертиза на банките при разработването на добри проектни предложения.

Най-често грантовото финансиране се използва с цел подсилване на публичното участие в проекта за ПЧП.

2.5. Защо и кога е необходимо да се прилага ПЧП

Осигуряването на ефективност и печалба, основен източник на облекчаване на бюджета, е едно от водещите изисквания за търсенето на инвестиционен проект от типа ПЧП. На въпроса защо е необходимо да се прилага ПЧП извеждаме следните отговори, които се явяват и своебразно обобщение на концептуалната рамка на ПЧП, разгледана до момента:

• 
  за да се осигури допълнителен капитал (допълнителни средства за финансиране);
  
• 
  за да се предложат алтернативни умения за управление и изпълнение (експертният опит на частните партньори);
  
• 
  за да се предложат ползи на потребителя и обществеността като цяло (повече, нови и по-добри услуги);
  
• 
  за да се дефинират по-добре нуждите и да осигури оптимално използване на ресурсите;
  
• 
  за да се осигурят иновационни подходи и трансфер на знания;
  
• 
  за да се създадат нови възможности за бизнес и заетост;
  
• 
  за да се поддържа високо равнище на качество, сигурност и безопасност.
  
• 
  за да се предложи по-добро разпределение на риска;
  

• 
  поемането на по-голяма част от рисковете по даден проект, които имат своята цена, и същевременно предоставянето на по-добра услуга, прави ПЧП по-евтин от традиционните обществени поръчки за правителството и данъкоплатците. Проектите за ПЧП трябва да доказват по-добра стойност на вложените публични средства от традиционните обществени поръчки.
  
• 
  частният сектор ще предоставя по-добра услуга на потребителите на публични услуги, което ще се гарантира чрез стриктното изпълнение на договорения наказателен режим.
  
• 
  световната практика и оценките на проектите, реализирани чрез схемите на ПЧП, показват значително подобрение на качеството и състоянието на публичната инфраструктура.
  

• 
  иновационни подходи за ефективно и ефикасно насърчаване на местното икономическо и социално развитие, основано на трансфер на знания, ноу-хау и опит
  
• 
  да стимулира нови възможности за бизнес и заетост;
  
• 
  да разшири достъпа до жизненоважни публични услуги сред местното население;
  
• 
  високо равнище на качество, сигурност и безопасност;
  
• 
  финансови или експертни ресурси, различни от бюджетните средства и наличния общински административен капацитет;
  
• 
  възможности услугата или проектът да бъдат осъществени в по-кратък срок;
  
• 
  конкуренция между евентуалните частни партньори и между самата местна власт и бизнеса