РАЗДЕЛ 3 – МЕТОДИКА ЗА ПЛАНИРАНЕ И РЕАЛИЗИРАНЕ НА ПЧП – ЦИКЪЛ НА ПЧП

Ключови въпроси, които възникват при управление на проект за ПЧП през различните етапи са:

• 
  за избора на най-подходяща организационна структура на ПЧП, която да отговаря на характеристиките на проекта. Изборът за подходяща форма на ПЧП трябва да се базира на проучване на капацитета на общината и на частния сектор за предоставяне на дадената публична услуга. Местната администрация в предварителен стадий следва да определи кой е отговорен за проекта, кой взима решенията и кой регулира процеса, така че максимално да се защити обществения интерес;
  

• 
  за осигуряването на добро управление на проекта през целия жизнен цикъл и формулирането на структурата на управление, адекватна на параметрите на проекта;
  

• 
  за интегрирането в бъдещия проект на експертизата на частния сектор като се предвиди стойността на проекта и възвръщаемостта му от гледна точка на ползата на участниците в проекта
  

Първият етап от цикъла на ПЧП е идентифициране на проектната идея, т.е. определят се потребностите от ПЧП и съответствието им със стратегическите приоритети на общината. Този етап е необходим, за да вземе местната администрация компетентно решение и да е сигурна в приложимостта на ПЧП, както и доколко частният сектор и обществото имат интерес към проекта.

Необходимо е да се изведат следните стъпки в идентифицирането на проектната идея:

3.1.1. Въвеждане на подход, ориентиран към услугите и резултатите. Акцентът следва да пада върху крайния резултат, т.е. какво ще бъде постигнато, а не как. Например, при проект за ремонт и поддръжка на уличното осветление следва да се наблегне не върху това какви нови материали ще се използват в обновяването на мрежата, а върху това, че ще бъде предоставено постоянно и енергоспестяващо осветление на местното население.

3.1.2. Определяне на нуждите от осъществяване на проект по ПЧП.

Обикновено за всички проекти за ПЧП е необходимо да се направи пазарно проучване за търсенето на публичната услуга от страна на гражданите и съответно определяне на съотношението между цената и качество. Предварителното проучване е необходимо да отговаря на следните въпроси:

• 
  Съществуват ли социални, инвестиционни или бизнес потребности за повишаване на качеството на услугата, предмет на ПЧП;
  
• 
  Налице ли е широка подкрепа на проекта от обществото;
  
• 
  Разработени ли са алтернативи за възможни резултати и предварителна оценка на въздействието на проекта;
  
• 
  Съответства ли проектната идея с националните приоритети и приоритетите на общината;
  
• 
  Изпълнението й би ли било в противоречие със съществуващото законодателство.
  

• 
  Проекти от един и същ тип (напр. ново строителство или възстановяване).
  
• 
  Проекти със сходни функции (напр. училища).
  
• 
  Сходни изисквания за строителство и експлоатация.
  
• 
  Сходни изисквания за ноу-хау за проектиране, планиране и т.н.
  
• 
  Сходна времева рамка.
  
• 
  Финансова възможност за такова групиране на проекти.
  
• 
  Сложността по договора остава управляема.
  

Първата стъпка е да се проведе предварителен тест за приложимост на ПЧП. Тестът е съществена част от поетапния процес на вземане на решения при оценяването на избора на потенциално жизнеспособни възможности и схеми за предоставяне на услуги. Тестът за ПЧП трябва да отговори на въпроса дали съществуват или могат да бъдат осигурени определени рамкови условия, необходими за прилагането на ПЧП. Тестът не е предназначен да осигури оценка за това коя от възможностите за предоставяне на услугата е икономически най-ефективна. Той осигурява само основа за определяне дали следва да се търси възможност за прилагане на ПЧП. За да се приложи теста е необходимо да се подберат подходящи критерии за него. Няма строго определен и универсално приложим набор от такива критерии. Въпреки това, няколко категории на тестови критерии могат да бъдат определени като стандартни и тяхната приложимост е доказана. Те са следните:

(a) Политическа и законодателна рамка

(б) Пазарна среда и потенциал за постигане на стойност за парите

(в) Въпроси от обществен интерес

(г) Съотнасяне към възможни референтни проекти

Основавайки се на гореописаните критерии тестът за приложимост на ПЧП е необходимо да съдържа отговори на следните въпроси:

• 
  Позволява ли общата рамка от условия да се продължи към проект за
  

• 
  Може ли да се предизвика достатъчно голям интерес към проекта от страна на частните инвеститори и да се организира конкурентна и прозрачна тръжна процедура?
  

• 
  Възможно и подходящо ли е да има изходна спецификация по проекта? До каква степен определените резултати са измерими?
  

• 
  Може ли в тази рамка да се приложи съществено прехвърляне на услуги, особено в експлоатационната фаза на проекта?
  

• 
  Възможно ли е значително прехвърляне на риска от публичния орган към частния партньор и дали това разпределение на риска ще бъде прието от частния партньор?
  

• 
  Могат ли услугите, които ще се предлагат, да бъдат измерени и въз основа на това да бъдат комбинирани с ефективен стимулиращ механизъм, който да продължи да генерира по-добра ефективност през целия период на проекта?
  

• 
  Избираем ли е проектът за грантове, опростени заеми и т.н., когато се изпълнява като ПЧП? Какъв е размерът на грантовете, съотнесен към обема на проекта?
  

Няма установен метод за избор на вид ПЧП, който най-добре да отговаря на потребностите на обществения сектор и на интересите на частния партньор, но следва да бъдат спазени определени основни изисквания, между които:

• 
  Възможност за диференциране и запазване на самостоятелността на основни публични задачи и функции, които са изключително в ръцете на публичния сектор от допълнителни такива, в смисъла на предоставяне на обществени услуги, които могат да бъдат прехвърлени към частния сектор в рамките на ПЧП;
  
• 
  Достатъчно голямо оперативно съдържание по проекта в не-същинската публична част, което да бъде от търговски интерес за частния сектор. Това съдържание ще бъде определено въз основа на прецизно описание на желаната производителност, за която след това може да се сключи договор;
  
• 
  Ефективно и действително прехвърляне на рисковете по проекта към частния партньор, който може да е по-добре оборудван и подготвен от публичните власти да поеме редица (но не всички) от възможните рискове.
  

Ако проведените оценки на алтернативи за реализиране на проектната идея, които включват оценка на нуждите, проучвания за икономическо и социално въздействие, както и предварителен анализ на очакваните разходи и ползи, показват възможност пред местната администрация за използването на ПЧП, то тя следва да направи окончателен избор между традиционното изпълнение на проектната идея и ПЧП, чието решение е препоръчително да се вземе от Общинския съвет. След което, администрацията пристъпва към следващия етап на планиране и подготовка за реализацията на ПЧП, създавайки подходящо управление и план за действие.

През фазата на планиране и подготовка за реализация на проектната идея чрез ПЧП е необходимо да се направи преценка за бъдещата изпълнимост на проекта като се познават организационните изисквания за подържане на избора на ПЧП. Това включва:

• 
  Разработване на работен план, очертаващ задачите, дейностите и отговорностите за изпълнението на проекта (напр. продължаване на събирането на данни за проекта; разработване на детайлна изходна спецификация; планиране на тръжната процедура и т.н.).
  
• 
  Идентифициране на всички заинтересовани институции/лица (особено местни НПО и граждански сткруктури), с които да се проведат консултации при подготовката и разработването на проекта, за да отговори на съответните обществени интереси и да осигури прозрачност през всички етапи от планирането и изпълнението на проекта. През тази фаза следва да се започнат и детайлни проучвания относно най-подходящия източник за финансиране на проекта и ако местната власт участва в него с конкретни финансови инвестиции е полезно общината да установи контакт с банкови институции, гаранционни фондове, застрахователи и да проучи дали проектната идея би представлявала интерес за тях (в случаите, когато проектът не се финансира с публични средства).
  
• 
  Определяне на необходимостта от привличане на външни консултанти в процеса по подготовка за реализация на проекта за ПЧП. Правилникът за прилагане на закона за концесиите (глава „Подготвителни действия”) регламентират необходимостта и процедурите за привличане на външни експерти от конкретната област;
  
• 
  Сформиране на екип по проекта и управляващ орган, който да е отговорен за процеса на подготовка на проекта чрез план за управление на човешките ресурси, който е задължителен за проекти със стойност над 1 000 000 лв., финансирани чрез бюджетни средства;
  
• 
  Разработване на времеви график за подготовката и изпълнението на проекта и комуникационен план¹¹;
  

Проектната компания е правна форма на частен партньор. Тя представлява консорциум от заинтересовани фирми и лица (инвеститори, строителни изпълнители, оператори), като взаимоотношенията между тях по подготовката или изпълнението на проекта за ПЧП се регламентират с договори по Закона за задълженията и договорите. Проектната компания може да се създаде и като самостоятелно юридическо лице по Търговския закон, но това не е задължително. Ако проектната компания е избрана за частен партньор по изпълнението на проекта за ПЧП, чрез задължителна тръжна процедура, взаимоотношенията между общината (концендента) и проектната компания (концесионера) се регламентират от основния договор за ПЧП, който формира договорната основа, върху която се сключват допълнителни споразумения, оформящи проектната структура.

Ако проектът за ПЧП е за строителство на ново съоръжение, общината сключва договор от категорията „строителство” с проектната компания, възложен за глобална сума или до ключ, където договорната сума е фиксирана и всяко надвишаване на цената и просрочване на времевия график е за сметка на проектната компания или подизпълнителите, ако има такива.

У нас предпочитаната форма на проектната компания е съвместно дружество между инвеститорите и публичния партньор /т.е. държавата или общината/. Като правило, публичният партньор участва с капитал под формата на земя или друга собственост. Това се различава значително от типичната ситуация в развитите икономики, прилагащи този тип партньорства. Във Великобритания, например, проектните компании, участващи в проекти под егидата на т. нар. Private Finance Initiative (PFI), не само са изцяло частни дружества, несвързани с публичния партньор, но и вземат под наем земята, свързана с проекта от държавата/общината.

В процеса на подготовка за реализация на проекта за ПЧП, освен гореизложените организационни стъпки, следва да се проведат редица аналитични изследвания, с цел създаване на досие на проекта и неговата регистрация в съответните органи на централната власт, чиито стъпки са описани по-долу.
3.2.1. Количествен анализ

Количественият анализ следва да предостави информация за прогнозираните капиталови разходи (предпроектни проучвания, изготвяне на чертежи, разходи за строителство, стопански управленски разходи), оперативни разходи (разходи за експлоатация и поддръжка за извършване на дейността/предоставяне на услугата, административни разходи), приходи по проекта (вж. Приложение 4 – най-често срещани механизми за плащане при ПЧП ).

Количественият анализ служи като основа за провеждане на обстоен анализ на разходите и ползите от проекта за ПЧП и представлява финансов план на проекта.

3.2.2. Изготвяне на анализ на разходите и ползите от проект за ПЧП

Анализът на разходите и ползите на инвестиционен проект с прогнозна стойност над 100 000 лв. е задължителен. Неговата цел е да покаже ясно, че вариантът за ПЧП предлага по-добра стойност на вложените средства в сравнение с другите възможности (други форми на ПЧП и традиционен вариант). В процеса на изработване на анализа е препоръчително да се използват разработените указания за анализ разходи-ползи¹² на МФ, а също и Методическите указания за управление на инвестиционни проекти, посочени по-горе.

Анализът на разходите и ползите се състои от:

- Финансов анализ – описва подробно разходите (предварителни, строителни, експлоатационни, административни, като се използват данните от количествения анализ) и приходите от обекта (с обосновано предложение за механизъм за заплащане на услугата), както и оценява поносимостта на крайния потребител (обществото) и поносимостта на бюджета на органа, който представлява;

- Икономически анализ - ползва данните от финансовия анализ за оценка на ползите от проекта за обществото като цяло. Чрез анализа следва да бъдат определени икономическата норма на вътрешна възвръщаемост на инвестицията и икономическата нетна настояща стойност на проекта. Като методологически указания за начина на разработване на икономическия анализ може да се ползва „Ръководство за извършване на анализ на разходите и ползите от инвестиционен проект” на МФ.

- Анализ на рисковете – идентифицира всички свързани с проекта рискове с цел съставяне на списък на рисковете, който ще послужи като изходна база в процеса на тяхното разпределяне и управление (вж. Приложение 3). Анализът на рисковете се състои от: 1) определяне на факторите на влияние върху изпълнимостта на проекта, 2) идентификация на рисковете, 3) анализ на чувствителността (избор на критичните променливи измежду всички идентифицирани променливи, чиято промяна има най-силно влияние върху параметрите на проекта). Резултатът от анализа на рисковете е списък с идентифицираните и остойностени рискове и предварителен вариант за разпределение на рисковете в три групи: прехвърляеми рискове, които да бъдат управлявани от частния сектор; запазени рискове (за публичния сектор); и споделени рискове, които ще бъдат управлявани и от двете страни.

3.2.3. Оценка за въздействието на проекта върху околната среда (ОВОС) – екологичен анализ

При наличието на въздействие върху състоянието на околната среда при реализацията на проекта задължително се изготвя оценка на това въздействие. В случаите, когато не се провежда процедура по глава шеста от Закона за опазване на околната среда¹³, екологичният анализ е необходимо да съдържа следната информация, съгласно Приложение 1 от Правилника за прилагане на закона за концесиите:

а) резюме на инвестиционното предложение за обекта на концесията;

б) връзка и взаимодействие на обекта на ПЧП с други съществуващи и предвидени с устройствен или друг план обекти и дейности;

в) информация за разгледани алтернативи, включително на нулева алтернатива;

г) информация за природните ресурси, предвидени за използване по време на строителството и експлоатацията на обекта на ПЧП;

д) отпадъци, които се очаква да се генерират по време на строителството и/или експлоатацията на обекта на ПЧП - видове, количества и начин на третиране;

е) информация за разгледани мерки за намаляване на отрицателните въздействия върху околната среда;

ж) характеристика на другите дейности, свързани с инвестиционното предложение (например необходимост от изграждане на нови елементи на техническата инфраструктура, добив на природни ресурси, третиране на отпадъчните води и др.);

з) очаквано замърсяване и дискомфорт на околната среда и риск от инциденти;

и) определяне на чувствителни територии, в т. ч. чувствителни зони, уязвими зони, защитени зони, санитарно-охранителни зони и др. В териториалния обхват на концесията;

к) качеството и регенеративната способност на природните ресурси;

л) характеристики на потенциалното въздействие (кратко описание на възможните въздействия вследствие на реализацията на инвестиционното предложение):

м) въздействие върху хората и тяхното здраве, земеползването, материалните активи, атмосферния въздух, атмосферата, водите, почвата,земните недра, ландшафта, природните обекти, минералното разнообразие, биологичното разнообразие и неговите елементи и защитените територии на единични и групови паметници на културата, както и очакваното въздействие от естествени и антропогенни вещества и процеси, различните видове отпадъци и техните местонахождения, рисковите енергийни източници - шумове, вибрации, радиации, както и някои генетично модифицирани организми;

н) въздействие върху елементи от Националната екологична мрежа, включително на разположените в близост до обекта на ПЧП;

о) вид на въздействието (пряко, непряко, вторично, кумулативно, краткотрайно, средно- и дълготрайно, постоянно и временно, положително и отрицателно).

При необходимост следва да се разработи и програма за отстраняване на екологичните щети, включително ликвидационни и рекултивационни мероприятия, от дейностите по ПЧП с цел предаване обекта на ПЧП на общината годен за употреба с отстранени екологични щети.

След като се определят в резултат от анализ и оценка на възможностите за предоставяне на услуга и пазарния интерес всички параметри на проекта и неговата структурата, в резултат на описаните дейности по-горе, се разработва общо досие на проекта.

В досието на проекта се представят подробно основните характеристики на проекта: необходимост от услугата/проекта; цел и обхват на проекта; икономическа и социална обоснованост на проекта, параметри за капацитет на участниците, времетраене на проекта, разпределение на риска, очаквани разходи и приходи и ползи. То служи като основа за стартиране на преговори с финансиращи институции, в това число и за регистрация в съответните държавни органи.

В случай че проектът за ПЧП не е предмет на финансиране по грантова схема, преговорите с финансиращи институции следва да бъдат стартирани във възможно най-ранен етап от подготовката на проекта. Много често банките и фондовете имат специфични изисквания, условия и правила, които не рядко влизат в противоречие с резултатите от предпроектните проучвания и предложената структура за управление на проекта за ПЧП.

Банката се възприема като пълноправен партньор в ПЧП, макар и да не е фактическа страна по договора. Почти във всички случаи на прекратяване на договора за ПЧП тя желае да има правото да потърси от водещата страна по споразумението, която често е публичният орган, неизплатената част от заема. От друга страна, проектната компания, като форма на частен партньор в проект за ПЧП, може да бъде финансирана чрез механизма на проектно финансиране, описан по-горе. Кредиторите на проекта поделят част от рисковете с проектната компания, като осигуряването на финансиране за проекта се извършва на основата на генерирания от него паричен поток, а не на корпоративни или държавни гаранции за гарантиране на проектния дълг. Много важна характеристика на проектите, осъществявани по този начин, е възможността за поделяне на риска между участниците в транзакциите (съдружниците на проектната компания и банката).

Не бива де се подценява и потенциалното влияние на застрахователните организации върху подготовката и изпълнението на проекта. Застрахователите играят важна роля в повечето ПЧП, тъй като кредиторите и заемодателите искат да застраховат инвестицията си срещу евентуална загуба. Следователно, на този етап, паралелно с банкови институции и кредитори следва де се стартират преговори и със застрахователни дружества.

Готовото досие на проекта е препоръчително да се регистрира пред Министерство на финансите и съответното ресорно министерство (напр. Министерство на регионалното развитие и благоустройството при проекти в област водоснабдяване), с които е изключително важно да се провеждат ранни консултации, когато се изисква подкрепа от държавния бюджет или международни финансови институции (финансова или техническа помощ за проекта). Ако формата на ПЧП е концесия, „в 7-дневен срок от влизането в сила на решението за откриване на процедура за предоставяне на концесия, концедентът със заповед одобрява обявление за провеждане на процедурата, документация за участие в открита и ограничена процедура, съответно описателен документ при състезателен диалог, и проект на концесионен договор и изпраща обновлението за обнародване в „Държавен вестник” и за вписване в Националния концесионен регистър”, съгласно чл. 40 (1) от ЗК.

Фактът, че обикновено към ПЧП се прибягва за важни обекти/услуги предполага, че ще има и засилен обществен интерес. Това е фактор, който може както да застраши плавното изпълнение на проекта, така и да го благоприятства. Затова навременното информиране на обществеността за евентуалното стартиране на проекта за ПЧП би осигурило допълнителни активи за публичната страна, като се намали въздействието на риска, свързан с общественото съгласие. Ролята на обществото, в качеството му на потребител на услугата/обекта предмет на ПЧП, е жизненоважна от гледна точка на т.нар. „поведение на потребителя”, което е водещ фактор в прогнозирането на и фактическата приходосъбираемост по проекта (вж. Приложение 4).

Заедно с финансиращите институции обществото представлява неизменна, макар и индиректна, страна по договора за ПЧП. Пред местните власти в страната съществува възможност за провеждане на местен референдум за идеята за проект за ПЧП, като по този начин местната администрация дава необходимата публичност за проекта и подлага на проверка до каква степен идеята се подкрепя от местната общност. В глава „Местен референдум” от Закона за допитване до народа¹⁴ се определят обектите, предмет на референдум, между които е и концесията като форма на ПЧП, и процедурите за неговата организация. Като алтернатива на местния референдум, Законът за допитване до народа предоставя възможност и за организирането на т.нар. „Общо събрание на населението”, глава четвърта от закона. Общото събрание се третира като форма на пряко участие на гражданите при решаването на местни въпроси, които се отнасят до:

- благоустрояване и хигиенизиране на населеното място

- определяне на правила за ползване на общински имоти за общо ползване

- други въпроси, предложени от кмета на общината и/или Общинския съвет

Следователно, ролята на обществото е толкова важна, колкото и необходимостта за генериране на печалба от проекта, което е необходимо условие за привличане на опитни частни партньори в реализацията на ПЧП. В контекста на казаното, следва да се изтъкне и медиаторската роля на местната администрация в намирането на законосъобразни методи за разрешаване на потенциалния за ПЧП конфликт между финансова и обществена печалба от проекта. В тази връзка въвличането на обществото в управлението и контрола на целия жизнен цикъл на проекта за ПЧП е от особена важност, както за частния партньор, така и за финансиращата институция. От гореспоменатото „поведение на потребителя” зависи и фактическата приходосъбираемост по проекта. Тоест, без знанието, съгласието и готовността на населението да заплати съответните потребителски такси (ако такива са предвидени по проекта) за предоставянето на по-качествена местна услуга, съвсем очакван става бъдещия неуспех и провал на проекта.

Подобно на предната точка, ранното запознаване на медиите със същността на проекта за ПЧП увеличава шансовете за по-широка подкрепа на публично-частната инициатива.

Преди стартирането на тръжна процедура за избор на частен партньор местната администрация следва да изработи т.нар. изходна спецификация на проекта, на базата на която ще се изготви тръжната документация. Чрез нея публичният партньор определя и посочва своите потребности и очаквани резултати по отношение на необходимостта от предоставяне на определена публична услуга чрез модела на ПЧП. По своя формат и съдържание изходната спецификация се доближава до общото досие на проекта, но изисква представянето на по-детайлна информация за следните параметри, описани подробно в ръководството за процеса на реализация на ПЧП проект на МФ:

- Описание на проекта (напр. предоставяне на вида услуга, период на експлоатация и т.н.);

- Посочване на целите и желания краен резултат в определената област (здравеопазване, образование и т.н.);

- Спецификация на основните изисквания;

- Спецификация на стандартите или качеството на очаквания краен резултат (на базата на обществени насоки в специфичната област, като здравеопазване, стандарти за сигурност и околна среда, еталони от сходни инфраструктурни проекти и др.);

- Спецификация на възможните ограничения за предоставянето на услугата (напр. законодателни ограничения и разпоредби);

- Ясна и точна информация, позволяваща на участниците в тръжните процедури да направят точна оценка на риска;

- Очертаване на основните рискове, които се очаква да бъдат управлявани от частния сектор;

- Определяне на механизъм за заплащане на частния партньор, отговарящ на целите и стандартите, свързани с постигането на крайния резултат.

Подготовката на тръжните документи представлява първата важна стъпка в избора на частен партньор. След присъединяването на страната ни към ЕС провеждането на тръжна процедура за избор на частен партньор става задължително.

Следните документи са минималните задължителни документи за стартиране на тръжна процедура:

- Изходна спецификация;

- Разпределение на риска (което е все още предварително, а не окончателно);

- Механизъм за плащане;

- Форма на финансов ангажимент от кандидата;

- Друга важна информация за разработване на тръжното предложение (напр. информация за планиране, технически стандарти и насоки, собственост и др.);

- Критерии за техническа, оперативна и финансова оценка, осигуряващи прозрачност и равнопоставеност на всички потенциални участници, т.е. кандидатите трябва да са запознати с целите на публичния сектор и да имат възможност да предложат съответни решения;

- Проектодоговор

Следва решение на общински съвет за стартиране на тръжна процедура и се публикува покана за търг, съобразена с националните разпоредби и с отговорностите на публичната институция. Съгласно чл. 28 от ЗК поканата се попълва в електронен формуляр, (неговите разновидности се поддържат в интернет страницата на Националния концесионен регистър www.nkr.government.bg), както следва:

1. за концесия за строителство със стойност на предвидената инвестиция над 5 278 000 евро без ДДС - по образец съгласно приложение № 2;

2. за останалите случаи - по образец съгласно приложение № 3.

След това, кметът на общината изпраща по електронен път съответния формуляр до електронната страница на „Държавен вестник” и службата за публикуване на „Официален вестник” на ЕС на адрес mp-ojs@opose.cec.eu.int

Периодът, предоставен на потенциалните участници в търга за подготовка на досиетата с предложенията, зависи от избраната тръжна процедура и от сложността на проекта. Непосредствено след публикуването на търга местната администрация следва да има готовност да приеме и отговори на поставени искания за разяснения от страна на потенциалните участници.
3.3.2. Оценка на получените оферти

Оценяването на подадените предложения се прави от оценителна комисия, а за много сложни проекти – от отделни екипи, концентриращи се върху различните елементи от тръжното предложение – технически, финансови и т.н. (вж. чл. 48 (4) от ЗК¹⁵). За извършване на оценка на всички възможни аспекти на тръжното предложение е необходимо да бъде разработена и използвана съответна методология.

Първоначалният преглед на получените предложения трябва да покаже кои от тях отговарят на формалните изисквания и кои не. Финансовата оценка трябва да посочи ясно и прозрачно връзката между предложенията, тяхната нетна настояща стойност и сравнението с публични разходи, за да се определят още на този етап тези предложения, които предлагат по-добра стойност на вложените средства. Тъй като през тази фаза от цикъла на ПЧП често се прави окончателен избор на частен партньор е необходимо да се обърне по-подробно внимание на следните параметри.

На етап оценка на получените предложения следва да се изготви финално остойностяване и разпределение на рисковете по проекта, където разпределянето започва от съдържанието на пакета от рискове, съдържащ се в тръжната оферта за проекта и се развива в зависимост от това доколко страните са подходящи и способни да поемат/приемат повече/различни рискове. Не бива да се забравя, че прехвърлянето на рискове към частния сектор е оптимално, когато ползата за публичния сектор е по голяма от разходите по прехвърлянето. Най-доброто разпределяне на рисковете следва винаги да се ръководи от основните цели за смекчаване или предотвратяване на бъдещо настъпване на риск, чрез прехвърляне на всеки риск върху партньора, който може да го управлява най-добре.

На базата на получените тръжни оферти и след разпределението на рисковете следва да се изчисли т.нар. дисконтиран паричен поток (ДПП). Това е метод за оценка на проекти, който се основава на икономическата теория, че ползата от даден проект може да се оцени като се изчисли настоящата стойност на бъдещите парични потоци, генерирани от проекта. ДПП е процес, при който се прави прогноза на паричния поток по проект за определен времеви период и след това се коригира спрямо референтна дата, като се взема предвид стойността на парите във времето. За това се изисква: 1) изготвяне на прогноза за бъдещите парични потоци за целия живот на проекта (отчитайки рисковете по проекта), 2) съобразяване на данните очаквана инфлация за същия период, 3) определяне на дисконтова норма (минималната граница на нормата на възвръщаемост на капитала, при която проектът се оценява като финансово изгоден. Подробни инструкции за изчисляване на ДПП са представени в Методическите указания за публично-частни партньорства на МФ.

Паралелно с това, за нуждите на финансовата оценка при прегледа на получените предложения се провежда анализ на публичните разходи (АПР - вж. файл excel от http://www.eufunds.bg/index.php?cat=55), чиято модификация под формата на тест „сравнение с публичните разходи” е спомената по-горе в частта „Оценка на алтернативи за приложимост на проектната идея”. На етап идентификация на проектната идея целта на теста е да изгради първоначална финансова база за взимане на решение кой от двата формата (традиционния или ПЧП) е икономически по-ефективен за реализация на проектната идея. Докато целта на АПР през тази фаза от цикъла на ПЧП е да определи кои от получените оферти предлагат по-добра стойност на вложените стойности. За целта се изчислява споменатата вече ННС¹⁶ на финансовия план на конкретната оферта. ННС показва сумата от всички дисконтирани парични потоци, като използва и предложения план за разпределение на рисковете. Ако в резултат на сравнението между получените оферти дадено ПЧП предложение не покаже по-добра стойност на вложените средства (ННС на ПЧП>ННС на АПР), разглежданата оферта следва да отпадне от по-нататъшната процедура за избор на частен партньор.

След вземане на решение за финализиране на процедурата с предпочетения кандидат, публичният орган провежда финален кръг от преговори с него и сключва договор за изпълнението на проекта.
3.4. Структура и сключване на ПЧП договор

Местната администрация, в консенсус с избрания от нея частен партньор, подготвя окончателната форма на договора и правилата в него за изпълнение от страните. Договарянето е съществен етап от осъществяването на проект за ПЧП. Клаузи по договора следва да регламентират въпросите за мониторинга, управлението и разпределението на рисковете, финансовото изпълнение, възможности за гъвкаво управление и промени, неизпълнение и санкции, условия за плащане, разрешаване на спорове, сигурност и застраховка, непредвидени обстоятелства, неустойки и др.

Много често, заради голямата продължителност на договорите е вероятно обстоятелствата и изискванията за предоставяне на услуги (технически, законодателни, икономически и др.) да се променят и да се наложи да се внесат промени в договора. Затова е важно съответните прегледи и процедури за адаптиране и промени по договора да са част от споразумението между двете страни.

Друг съществен елемент от договора представлява уточняването на последващата собственост и използване на активите (когато проектът е за изграждане и експлоатация на инфраструктурен обект) след края на договорния период. В това отношение може да се избира между няколко възможности, както следва:

• 
  Прехвърляне на активите от частната страна към публичния орган въз основа на предварително определена цена.
  
• 
  Активите остават в частния сектор, без да е постигнато споразумение за предварително договореното право на публичния орган да ги придобива.
  
• 
  Активите остават на разположение за публично придобиване (на пазарната цена на активите или на предварително определена цена).
  

При приемане на активите от частния партньор, публичният орган трябва внимателно да анализира възможните пасиви, свързани с тези активи. Сред тези пасиви може да има такива, свързани с околната среда. Възможно е технически остарели средства да трябва да бъдат извадени от експлоатация на определена цена и др.

Поради бизнес характера на проекта за ПЧП, договорът в повечето случаи се третира като обект на търговска тайна, но въпреки това за нуждите на медиите, обществото, регулярната отчетност и прозрачност е много полезно да се подготви извадка от онези клаузи, които оказват пряко влияние върху обществената „поносимост” на проекта (напр. механизми за събиране и размер на таксите). Международната практика показва, че тази форма на предварително „застраховане” от неочаквано публично напрежение във връзка с изпълнението на проекта е един от успешните инструменти за контрол на запазените рискове на местната администрация в инициативата за ПЧП.

В повечето случаи, договорът за ПЧП е индивидуален акт на споделеност на права и задължения между публичната и частната страна в предоставянето на местни услуги, отчитайки влиянието на специфични фактори (потребности, ресурси, капацитет, традиции, законови норми, политическа готовност), които в друго време и обстоятелства не биха имали същото влияние. Затова е почти невъзможно да се обособят типови договори за ПЧП, а такива, които съдържат минимални препоръчителни изисквания. Последните могат да бъдат намерени на адрес http://www.eufunds.bg/docs/PPP_Manual_final.pdf и в Правилника за прилагане на Закона за концесиите).

И не на последно място, не бива да се забравя факта, че формата и съдържанието на договора за ПЧП до голяма степен определят успешното изпълнение на проекта, чиято крайна цел е да повиши качеството на предлаганите местни услуги и степента на удовлетвореност сред местното население.


3.5. Изпълнение, контрол и приключване на проекта

Управлението на договора и контролът се превръщат в ключови задачи за публичния орган по време на фазата за изпълнение на проект за ПЧП. Следователно, от съществено значение е разработването и определянето на управленска рамка по договора. Възможен стандартен модел за такава би обхванал следните параметри:

• 
  Определяне на задачи и отговорности за управление на договора в етапите на изпълнение на проекта, като се сформира компетентен екип. Обикновено част от членовете на този екип стават експертите, ангажирани с разработването на проекта до този момент, за да се улесни приемствеността между планиране и изпълнение на дейностите. Съществува и практика на реорганизация на отдели от местната администрация, които по-рано са били отговорни за конвенционалното предоставяне на услуги;
  
• 
  Установяване на структура/организация за управление на договора и изясняване на съответните процедури и такава за мониторинг и контрол;
  
• 
  Дейности, свързани с информиране на обществеността, за да се поддържа необходимата публична подкрепа за проекта и съответната политика за ПЧП.
  

За нуждите на успешното приключване на проекта, следва да се подготви финален анализ и оценка на резултатите, от гледна точка на неговата полезност и ефективност в края на експлоатационния период и след приключване на договора. Резултатите от редовния мониторинг по проекта и финалния анализ от приключване на проекта за ПЧП са ценен източник на данни за планиране и прилагане на бъдещи такива, които биха поставили основата за изграждането на национална база данни за публично-частните партньорства в страната. Голяма част от съдържанието на тази база данни следва да се формира не само от практиките за ПЧП, но и от основните характеристики на националната административно-правна рамка за ПЧП, която все още е предизвикателство за политическото управление в страната.