Ръководство за методическо подпомагане на местните власти при осъществяване на

Навлизането на стратегически инвеститори на пазара на общинското управление на твърдите отпадъци стана в първата половина на 90-те години. Втората половина се характеризираше с големи държавни субсидии за изграждане на депа за твърди отпадъци. В средата на десетилетието около дузина чуждестранни компании за управление на отпадъците вече бяха стъпили в по една или повече унгарски общини. АСА, австрийска компания за управление на твърди отпадъци, (впоследствие погълната от Вивенди) и известната германска компания за управление на твърди отпадъци Ретман бяха първите и най-големи компании, които влязоха на пазара.

Дебрецен е вторият по големина град в Унгария, с население около 250,000 души, разположен в североизточната част на страната. През 1991 г. АСА и община Дебрецен формираха смесено дружество (AKSD) за управление на отпадъците. Чуждестранният партньор се ангажира да подмени транспортния парк и да изгради депо за твърди отпадъци, което да отговаря на стандартите на ЕС. Общината апортира оборудване. След като пое услугите по сметосъбиране и извозване, AKSD реши да продаде парка от около 40 коли, наследени от общината, и да ги подмени с девет нови коли за компактиране на отпадъците с голям капацитет, внос от Германия. Депото беше финансирано напълно от чуждестранния партньор и беше пуснато в експлоатация през 1994 г. Това беше първото депо в Унгария, проектирано да отговори на стандартите на ЕС.
Шолнок е среден по големина град с около 80,000 жители, в централната равнинна част на Унгария. В началото на 90-те години общината поде агресивна стратегия за приватизация на публичните услуги, която включваше изграждането и експлоатацията чрез частен консорциум на общинска пречиствателна станция за отпадните води. Както и в случая с АСА в Дебрецен, Ретман се ангажира да подмени парка от коли и контейнерите и да изгради депо за твърди отпадъци. Първата задача беше изпълнена скоро след учредяването на смесено дружество. За изграждането на ново депо обаче не беше определен срок.

Мотивът на двете общини да поканят частни инвеститори да поемат функциите на управление на отпадъците беше по същество еднакъв. Те и двете изпълняваха тези функции с твърде голям брой остарели и в лошо състояние машини и оборудване, с прекомерно големи разходи по поддръжка и с раздут персонал. И двете общини нямаха финансови ресурси за модернизация на оборудването. Освен това, капацитетът на сметищата им беше на изчерпване и си даваха сметка за необходимостта да изградят депа, които да отговарят на стандартите на ЕС, за което обаче нямаха финансов ресурс. А чуждестранните стратегически инвеститори бяха налице и проявяваха интерес.

През 1991 г. община Дебрецен и АСА изградиха смесено дружество, в което чуждестранният партньор имаше контролен дял от 51%, а общината – 49%.

Към 1996 г. повечето общински услуги в Шолнок, включително и управлението на отпадъците, бяха в частни ръце. Чрез публично-частни партньорства общината привлече инвестиции на обща стойност 20 млн. евро. През 1995 г. на Ретман беше възложен договорът за управление на отпадъците в Шолнок и той стана мажоритарен собственик (с 51%) в смесеното дружество. Общината в Шолнок си запази 45% дял, а 4% бяха разделени между регионалните власти и регионалното сдружение на общините.
Търг в Шолнок, пряко договаряне в Дебрецен

Дебрецен изгради смесеното дружество с АСА чрез пряко договаряне. Подходът на Шолнок към приватизацията е много добър пример за възлагане чрез търг, описан по-долу.

• 
  Предварителна концепция за преустройството на общинската компания за комунални услуги в Шолнок;
  
• 
  Оценка на активите на компанията;
  
• 
  Изработване на алтернативни бизнес планове за няколко различни сценария;
  
• 
  План за преустройство на компанията, съдържащ като алтернатива концепция за приватизацията й.
  

• 
  Желаният дял в компанията на кандидата, който трябваше да бъде в диапазона 51-74%. На етапа на изработване на стратегията беше решено, че е нужно да се предложи мажоритарен дял на инвеститора, за да се привлече сериозен чуждестранен инвеститор, като в същото време общината си запази нужния миноритарен дял, с който да може да защитава общинския интерес по жизнено важни въпроси (26% според унгарското законодателство).
  
• 
  Колите и оборудваното, които възнамерява да осигури, за да гарантира стандартите за услугата, определени в документацията.
  
• 
  Етапите на инвестицията за ново депо за отпадъци, което да поеме потребностите на Шолнок и околните селища за период от най-малко 50 години.
  
• 
  План за въвеждане на разделното събиране и рециклиране на отпадъците и на разделното третиране на опасните битови отпадъци, като се конкретизират съответните инвестиции, които се предлагат за тази цел.
  
• 
  Предложение за тарифите и начините на събирането им, индексацията според инфлацията и други промени.
  
• 
  5-годишен бизнес план за дружеството.
  

Така Шолнок приложи прозрачен и професионален подход към търга и беше една от първите унгарски общини, която направи това във връзка с управлението на отпадъците. Основните предимства на такъв процес са прозрачността и конкуренцията. Освен това, тъй като договорът е открито споразумение, подписано от общинския съвет, той изрично показва консенсусния подход към решаване на проблемите. Партньорството между Шолнок и Ретман, съществуващо вече от девет години, може да се разглежда като положителен случай на консенсусно вземане на решения от партньорите.

Най-рано сключените договори за услуги и смесени предприятия (както в Дебрецен) бяха постигнати чрез пряко договаряне с кмета. Едно от преимуществата на прякото договаряне е краткото време за постигане на договор. Процедурата в Шолнок отне три години, като повечето време отиде за постигане на консенсус. Но при липсата на фазата за постигане на консенсус, пряко договореният договор може да бъде атакуван от политическите и бизнес опоненти. На практика, Дебрецен плати по-висока цена по-късно.
Такси и тяхното събиране

Фактът, че двете смесени дружества остават финансово стабилни работещи предприятия до днес, с високи стандарти на услугите, а в случая с Дебрецен и с високи стандарти на депонирането на отпадъците, показва, че могат да се мобилизират частни инвестиции за модернизация на услугата, която допринася за постигане на по-високи нива на обслужването и екологическа устойчивост, и същевременно допринася съществено и за поемане на разходите по прилагане на директивите на ЕС.

Макар че залегналата логика и стратегия на АСА и Ретман в Унгария са много сходни, има все пак важни различия в структурата и оперирането на двете ПЧП, както може да се види от долната таблица:

	АСА	Ретман
Форма на ПЧП	Смесено дружество с мажоритарен дял на чуждестранния инвеститор
Метод на възлагането на договора	Пряко договаряне	Търг
Инвестиция от стратегическия партньор	Инвестиция в коли, оборудване и депа за отпадъци	Инвестиция само в коли и оборудване
Приходна основа на смесеното дружество	Общината изплаща на компанията обща сума на базата на предварително определена формула	Компанията събира пряко таксите от населението и по други договори
Определяне на тарифите	От общината, независимо от смесеното дружество	Съвместно от общината и смесеното дружество

В Шолнок компанията изкарва всичките си приходи от тарифи и такси, събирани директно. С договора за изграждане на смесеното дружество на него изрично се възлага да събира таксите от домакинствата. По това време такова решение беше изключение в Унгария. В повечето останали ПЧП общината определя таксите и домакинствата плащат на общината, а тя от своя страна плаща на компанията за услуги на някаква друга база, напр. по формула, свързана с броя на обслужваните клиенти. Освен това, в повечето общини услугата остава субсидирана. Но случая с Ретман показва, че е възможно да се осъществява управлението на отпадъците в общината по жизнеспособен във финансово отношение начин, като самофинансиране, на основата на преките отношения с потребителите на услугата.

• 
  Сделките за създаване на смесени дружества за управление на отпадъците в общините могат да бъдат финансово жизнеспособни и устойчиви без подкрепа от правителството и могат да допринесат за ефективното разрешаване на въпроса с управлението на отпадъците в регионален план;
  
• 
  Както прякото договаряне, така и търгът могат да доведат до положителни резултати, но професионално проведеният търг има големи преимущества, сред които е и икономията на разходите в дългосрочен план;
  
• 
  Ценообразуването и споделянето на риска могат да се решават по различни начини, но рисково е договорите да се основават на недостатъчно обосновани очаквания за растеж на приходите.
  

РВЕ Ентсоргунг (РВЕ) е многонационална компания, със седалище в Есен, Германия. Тя е един от основните играчи в енергетиката и действа активно на пазарите на управлението на твърдите отпадъци в няколко централноевропейски страни. От 1994 г. РВЕ следва стратегия на установяване на доминиращо положение на пазара в повечето български големи градове. РВЕ учреди своя собствена компания РВЕ България, която оперира като холдингова компания. Първоначално РВЕ България се концентрира върху всички големи градове в страната: София, Пловдив, Варна, Бургас и Русе. По-късно започна да работи и в по-малки градове, като Добрич, Плевен, Ловеч и Ямбол.

Българските власти са одобрили три подхода за изграждане на партньорство с частни инвеститори: (i) изграждане на смесено дружество, обикновено с разпределение на дяловете 50:50 (както е в Русе и Бургас). Това е минималният дял, на основание на който РВЕ може да гледа на българското смесено дружество като на своя дъщерна компания и да му осигури преференции при вземане на кредит за компанията. Тази «бариера» беше преодоляна във Варна и беше учредено дружество с разпределение на дяловете 65:35; (ii) изграждане на местни клонове в средни по големина градове (напр. Добрич, Ловеч Плевен) и подписване на договори за услуги с общината за събиране и извозване на битовите отпадъци; (iii) предоставяне на общинските комунални предприятия под наем оборудване и контейнери за събиране и извозване на отпадъците (както е в Пловдив, Велико Търново, Разград)
Казусът в Русе

Русе е петият по големина град в България, разположен в северния, крайдунавски район, с население около 200,000 души. РВЕ подписа първия си договор за партньорство в България именно с Русе през 1994 г., като се учреди смесено дружество с общинското предприятие „Чистота”. Смесеното дружество беше регистрирано през 1995 г. като „Русе – РЕБ Екосервис ООД” с разпределение на дяловете 50:50. Компанията отговаряше за всички дейности по управление на отпадъците на общината, включващи: събиране и извозване на отпадъците, почистване на улиците, почистване на снега и експлоатация на сметището. Финансовият принос на РВЕ беше в модернизацията на парка от коли с около дузина нови компакторни камиона, с капацитет вариращ от 10 до 20 м3 и съответните контейнери. Общината внесе своя стар автомобилен парк и инфраструктурните съоръжения. През 1999 г. РВЕ избра да кандидатства за концесия, при която общината вече да не бъде партньор. Но смесеното предприятие все още действа и отговаря за почистването на улиците и снегосъбирането.

Русе-РЕБ Екосервис начисляваше на общината суми на базата на предварително договорени ставки, свързани с броя на рейсовете на камионите. Договорът за управление на отпадъците беше за период от 8 години и според него цените трябваше да се коригират, ако инфлацията, горивата и трудовите разходи се увеличат с 10% или повече. Общината трябваше да плаща за услугата на базата на издавани квитанции за рейсовете на колите ежемесечно. Тази договореност продължи до 1998 г. За РВЕ нередовните и забавени плащания от общината бяха най-големия проблем. За периода 1995-1998 г. Русе-РЕБ Екосервис изплащаше дивиденти редовно и като цяло финансовите резултати на дружеството бяха положителни.

След приемането на Закона за отпадъците през 1997 г., който определи концесията като единствен метод за приватизация на услугата, общината обяви покана за подаване на предложения за концесия. По това време РВЕ вече също настояваше услугата да се предоставя на базата на дългосрочен договор, а не чрез смесено дружество, тъй като основният интерес на компанията беше в събирането и извозването на отпадъците, а не в другите спомагателни услуги. Поканата за представяне на предложение беше ограничена само до дейностите събиране и транспортиране на битовите отпадъци. Законът за отпадъците изискваше да има най-малко трима кандидати. Интересно е, че и двете фирми – РВЕ България и Русе-РЕБ Екосервис представиха оферти и концесията беше предоставена на РВЕ България. РВЕ България изкупи камионите и контейнерите от Русе-РЕБ Екосервис и започна да ги използва за договора за концесия. Докато по силата на концесионния договор РВЕ България е ексклузивно отговорна за услугата по събиране и извозване на отпадъците, Русе-РЕБ Екосервис остава да оперира и отговаря главно за почистването на улиците и снега и управлението на сметището на Русе. Русе-РЕБ Екосервис също събира и извозва отпадъците от няколко села извън града. (Управителят на РВЕ България е и управител на Русе-РЕБ Екосервис).

Договорът за концесия е доста кратък и сбит документ. Той възлага услугата на РВЕ България за 15 години. Той предвижда инвестиция в размер на DM 3 млн. за период от пет години. Но не се конкретизира естеството на тази инвестиция, макар, че в договора се споменава разделното събиране и рециклиране и презумпцията е, че инвестицията ще отиде главно за тези цели. По концесионния договор цените се определят на базата на използването на колите, като се изчисляват поотделно за всеки маршрут и всеки вид камион, във връзка с капацитета му.

РВЕ посочва, че закъсненията в плащанията от общината са основен проблем. Месечните плащания често са за стойност с 30% по-ниска от начислената в сметката. Разликата се покрива с големи закъснения, обикновено в началото на следващата финансова година или когато се съберат таксите, когато процесът започва пак отново.

Русенското депо за отпадъци се експлоатира от Русе-РЕБ Екосервис. То е почти пълно и през последните няколко години Русе планира да строи ново депо с помощ от ЕС. РВЕ България няма планове да участва финансово в строителството на новото депо.

През 2000 г. РВЕ реши да закрие бизнеса си в управлението на отпадъците в общините в България, като продаде повече от дяловете си на друга германска компания - Шеле Интърнешънъл. Основната причина, която беше посочена, е нарастващата задлъжнялост на общинските компании, която достигна около 6.0 млн. евро през 2000 г.

В заключение може да се каже, че ПЧП не създаде достатъчно стимули за стратегическия инвеститор да разширява дейността си. Въпреки това компанията играеше водеща роля в модернизацията на събирането и извозването на отпадъците, което позволи голям дял в тази услуга в България да бъде продаден и изваден от собствеността и контрола на публичния сектор. От друга страна, чрез схемата за ПЧП се предоставяха услуги на разумно равнище при социално поносима цена.