Rue Belliard/Belliardstraat 99 — 1040 Bruxelles/Brussel — belgique/belgië

Брюксел, 14 юли 2010 г.

С писмо от 16 февруари 2010 г. г-жа Joëlle Milquet, заместник-министър председател и министър на труда и равните възможности, отговаряща за политиката в областта на миграцията и убежището, се обърна към Европейския икономически и социален комитет, от името на предстоящото белгийско председателство и в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, за изготвяне на проучвателно становище относно:

(проучвателно становище).

1.Заключения

1.1Европейският икономически и социален комитет изразява задоволството си от факта, че институциите на ЕС възприемат изпреварващ подход в областта на убежището и че някои държави-членки са заинтересовани да се постигне напредък в тази област на действие.

1.2Въпреки че политиката на Европейския съюз в областта на имиграцията и убежището е подложена на натиск от множество източници на несигурност и рискове от световен мащаб¹, Комитетът смята, че различните бюджетни ограничения, породени от икономическата криза, не бива да доведат до снижаване на равнището и качеството на закрилата, предоставяна на бенефициерите. Идентичността на Европейския съюз е тясно свързана със защитата на правата на човека. Ако ЕС не успее да гарантира тази защита, ще подрони доверието в себе си като политическа и демократична цялост и във вътрешен, и във външен план.

1.3С влизането в сила на Договора за функционирането на Европейския съюз нарасналите отговорности, възложени на ЕС в тази област, и промяната на механизмите за вземане на решение разкриват възможности за създаване на общо европейско пространство за убежище. Но в тази сфера съществуват и рискове. Породените очаквания биха могли да бъдат прекалено големи спрямо съществуващите политически и административни възможности.

1.4Комитетът смята, че една работеща обща европейска политика в областта на убежището е най-добрият и устойчив начин да се отговори справедливо на нуждата от закрила на лицата, които се намират под заплаха, със съответните последици за държавите-членки.

1.5Комитетът не смята, че бенефициерите на международна закрила представляват икономическо и административно бреме, а ги счита за ценни партньори за страните и общностите, които ги приемат. В своите страни на произход те биха могли да станат катализатори на промяна, която да утвърди демокрацията, правовата държава и защитата на правата на човека. Придобитите от тях компетенции биха могли да ги превърнат в съществен фактор за икономическото и социално развитие както на техните приемни страни, така и на страните им на произход.

1.6Провалът или успехът на общата европейска система за убежище (ОЕСУ) ще зависи от известен брой съществени параметри: ефикасна защита на правата на човека, солидарност между държавите-членки, хармонизиране на законодателството и политиките в тази област, обогатяване на съдържанието на оказваната защита и адекватно финансиране на компетентните европейски институции. Според Комитета е от първостепенно значение да се спечели подкрепата на широката общественост, на гражданското общество и на правителствата на държавите-членки за обща европейска политика в областта на убежището. Тази цел ще може да се постигне, само ако системата бъде бързо въведена в действие и се постигнат конкретни резултати, най-вече в случаите, които следва да послужат за тестване на системата.

1.7Съществуването на различни във всяка страна системи за предоставяне на убежище води до повишени разходи. Установяването на обща европейска система за убежище ще изясни разликите и ще ги ограничи, на първо място посредством законодателно опростяване (намаляване на броя на обжалванията или повторните молби, ограничаване на възможностите за злоупотреби с процедурите) и на второ място – посредством действия на компетентните европейски институции, които, като например Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, могат да заменят националните власти. Ще се улесни обменът на добри практики, обучението на съответния персонал и, още по-важно, пренасочването на потоците на търсещите убежище лица.

2.Въведение

2.1Изграждането на пространството на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП) на ЕС се намира в решителна фаза. През годините от 1999 г. насам Съветът прие две петгодишни програми: програмата от Тампере (1999-2004 г.) и програмата от Хага (2004-2009 г.). За десет години набелязаните в програмата от Тампере цели бяха постигнати само отчасти. ЕС все още не е пространство на свобода, сигурност и правосъдие. В областта на общата политика по отношение на имиграцията, предоставянето на убежище и сигурността по границите се отбелязва значителен, макар и неравномерен напредък.

2.2След влизането в сила на Договора от Лисабон ще започне да се прилага Програмата от Стокхолм и следователно редица от включените в нея политики ще се приемат от Съвета посредством обикновената законодателна процедура или процедурата за съвместно вземане на решение с Европейския парламент. По този начин ЕС ще може да си постави по-амбициозни цели и да даде нов тласък на един процес, който за момента боксува поради нежеланието на определени държави-членки.

2.3С приемането на Договора от Лисабон, в който е включена Хартата за основните права, се повишиха в значителна степен отговорностите и правомощията на ЕС по въпросите на убежището и имиграцията. Това разширяване на правомощията създава възможност за избор, за да се постигне напредък в конкретизирането на целите в областта на имиграцията и убежището, но би могло да представлява и риск, ако не успее да спечели подкрепата на заинтересованите участници за взетите решения. Ако не се разрешат търканията и неточностите, които по начало съществуват в тази толкова чувствителна област и които проличаха още на етапа на разработването на мярката, съществува риск да бъде застрашен не само постигнатият досега напредък, но и бъдещите перспективи.

2.4Програмата от Стокхолм е резултат от процес на консултации, в който бяха възприети и реализирани предложенията, формулирани в Европейския пакт за имиграцията и убежището², докладите на Консултативната група за бъдещето на европейската политика в областта на вътрешните работи и правосъдието³, както и приносът, получен от Европейската комисия в рамките на организираната през септемврии ноември 2008 г. публична консултация относно „Свобода, сигурност и правосъдие: бъдещи перспективи? Консултация относно приоритетите за следващите пет години“. През юни 2009 г. Комисията публикува съобщение, озаглавено „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие за гражданите. Повече свобода при по-голяма сигурност“⁴, на което беше посветено едно становище на Европейския икономически и социален комитет⁵.

2.5Установяването на Общата европейска система за предоставяне на убежище (ОЕСУ) като елемент на пространството на свобода, сигурност и правосъдие се основава на ангажимента за ефективно прилагане на Женевската конвенция за статута на бежанците (1951 г.) и на споделяните от държавите-членки ценности, които определят областта на правата на човека. През периода от 1999 до 2006 г. беше постигнат значителен напредък, особено с приемането на четири инструмента, които представляват настоящите достижения на правото на ЕС. В Директива 2004/83/ЕО на Съвета (наречена директивата за признаването) са дефинирани общи критерии за определяне на лицата, които се нуждаят от международна закрила, и се гарантира поне минимално равнище на предимства за тези лица във всички държави-членки на ЕС. Чрез програмите от Хага и Стокхолм Европейската комисия се ангажира да оцени напредъка, осъществен през първата фаза, и да представи на Съвета и Европейския парламент редица мерки до края на 2010 г.

2.6Още през 2002 г. Европейският икономически и социален комитет се включи в процеса на изготвяне и прилагане на обща европейска система за предоставяне на убежище посредством редица становища, сред които становищата относно Зелената книга за бъдещата обща европейска система за предоставяне на убежище⁶ и относно плана за политика в областта на убежището⁷.

2.7В своя стратегически план в областта на предоставянето на убежище, приет на 17 юни 2008 г.⁸, Комисията предложи ЕС да финализира втората фаза от Общата европейска система за предоставяне на убежище (ОЕСУ), като приеме най-добрите стандарти за закрила и гарантира хармонизираното им прилагане в държавите-членки. В Европейския пакт за имиграцията и убежището, приет на 17 октомври 2008 г., отново се изразява подкрепа за тази политика и предначертаните цели. В стратегическия план се предвижда преразглеждането на директивата за признаването в рамките на разширен пакет от инициативи, включващ преразглеждането на Регламента от Дъблин, на Регламента „ЕВРОДАК“ и на директивата за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище⁹, както и приемането на 19 февруари 2009 г. на предложението относно създаването на Европейска служба за подкрепа в областта на убежището¹⁰. Сред другите предложени мерки се препоръчва да се укрепи външното измерение на убежището, по-специално чрез европейска програма за повторно установяване и за разработване на регионалните програми за закрила.

2.8С оглед на изпълняването на председателството на Съвета на Европейския съюз правителството на Белгия се обърна към Европейския икономически и социален комитет с искане за изготвяне на проучвателно становище по темата за даване на убежище. В официалното искане се казва, че предоставянето на международна закрила на лица, които се намират в рисково положение, представлява едно от важните предизвикателства пред Европейския съюз и държавите-членки. В последните години те преследват с постоянство главната цел, която са си поставили, а именно – да изградят една обща европейска политика в областта на убежището. Установили са стандарти за получаване на международна закрила, определили са отговорностите и са създали нови институции. Въпреки това редица държави-членки проявяват нежелание за същинско хармонизиране на законодателството и политиките си. Без подкрепата на държавите-членки съществува опасност европейското изграждане – законодателно и институционално, да стане неефективно и скъпо. Те все още не оценяват ясно предимствата на една обща европейска политика в областта на убежището, нито поемат нееднозначно отговорностите си.

2.9Европейският икономически и социален комитет е изработил конструктивни предложения в тази област, като посреща със задоволство постигнатия напредък в практиките на ЕС и държавите-членки. В заявените позиции той открито застана зад принципите и ценностите, чрез които се дава предимство на основните права на личността, и предложи мерки, чрез които да се насърчава личностното и професионалното израстване на бенефициерите на международна закрила. Освен това той по множество поводи е разкривал ограниченията и несъответствията между европейските политики, независимо дали са на етап на разработване или осъществяване. В тази област е подходящо политиките и инструментите да се коригират чрез консенсус, при който в истински диалог участват държавите-членки, общностните институции, организациите на гражданското общество, бизнес средите и местните общности.

3.Общи бележки

3.1Комитетът смята, че подход, при който се подчертават предимствата на обща европейска система за убежище, е обещаващ и потенциално би могъл да възстанови доверието на заинтересованите страни, в частност на държавите-членки, в процеса на изготвяне на тези разпоредби.

3.2Комитетът изразява и своето съгласие с целите, които си е поставил Европейският съюз по отношение на усъвършенстването на общата европейска система за убежище. Той обаче обръща внимание върху това, че между поставените на европейско равнище цели и националните практики в областта съществува огромна разлика, която би моглa да нарасне в резултат на икономическата криза и социалните и политическите последици от нея.

3.3Не е възможно да се изгради общата европейска система за убежище без да е стабилно вкоренена в съвкупността от общи ценности и принципи, според които достойнството и сигурността на човека се намират в основата на дейността на ЕС и неговите държави-членки.

3.4От несиметричния натиск, на който са подложени държавите-членки, проявяващ се в различните проценти на одобрени молби, броя на оспорваните решения и вторичните движения на търсещите убежище лица, проличава, че негласният принцип на солидарност между държавите-членки не се прилага.

3.5Склонността на държавите-членки да ограничават хармонизирането на законодателството и националните практики подрива основите на общата европейска система за убежище. Хармонизирането не е проблем на политиката в областта на убежището, а главният инструмент, който позволява да се конкретизират предимствата на общата европейска система за убежище. То ще намали административния и финансовия натиск над някои държави-членки и ще гарантира по-високо ниво на закрила за търсещите убежище лица, поне в началния етап на процеса. За да доведе до желаните резултати, хармонизирането не трябва да се извършва спрямо най-малкия общ знаменател в областта на закрилата.

3.6Съдържанието на международната закрила е чувствителен дял от политиката в областта на убежището. Различията между държавите-членки също са по-значителни, отколкото при процедурата за оказване на международна закрила в тесен смисъл. Ако на защитата се даде по-широк обхват, който да намери израз в признаването на квалификациите и достъп до обучение и заетост, бенефициерите на международна закрила могат да допринасят за повишаване на индивидуалното и колективното благоденствие.

3.7За да се предостави удовлетворяваща подкрепа на политиката в областта на убежището, специализираните институции, по-специално Frontex и Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, трябва да разполагат с ясни правомощия, да се ползват с финансова помощ, съответстваща на техните отговорности, и да демонстрират прозрачен начин на функциониране, който да гарантира спазването на процедурите и на основните права на лицата, търсещи и получаващи международна закрила. Финансовата подкрепа за ефикасните институции може да бъде чудесен пример за предимствата на една истинска обща политика в областта на убежището.

4.Специфични бележки

4.1Комитетът смята, че различните аспекти на политиката в областта на убежището са взаимосвързани. Успехът или провалът ѝ ще зависи от редица съществени параметри: ефикасната защита на правата на човека, солидарността между държавите-членки, хармонизирането на законодателството и свързаните политики, обогатяването на съдържанието на предоставяната закрила и адекватното финансиране на ангажираните в областта европейски институции. Според Комитета от първостепенно значение е да се спечели подкрепата на широката публика, на гражданското общество и на правителствата на държавите-членки за обща европейска политика в областта на убежището. Тази цел ще може да се постигне, само ако системата бъде бързо въведена в действие и се постигнат конкретни резултати, най-вече в случаите, които следва да послужат за тестване на системата.

4.2В своите позиции Комитетът винаги е подчертавал, че по отношение на международната закрила са необходими общи, а не минимални стандарти¹¹. Те биха гарантирали в по-голяма степен зачитане на основните права на лицата, търсещи международна закрила, посредством следните мерки:

• 
  гаранция за достъп до територията;
  
• 
  свободен избор на мястото, където да се подаде молбата за убежище и закрила;
  
• 
  най-напред разглеждане на конвенционалния статут и след това - на субсидиарната закрила, единствено и само ако необходимите за първия статут условия не са изпълнени;
  
• 
  принцип за забрана за връщането, ако животът на лицето, търсещо убежище, е застрашен в страната му по произход или в последната транзитна страна;
  
• 
  спиране на изпълнението на мерки за експулсиране, докато компетентният съд не е постановил решение, за да може ефективно да се прилага правото на обжалване в съответствие с юриспруденцията на Европейския съд за правата на човека;
  
• 
  специална защита, необходима за малолетни и непълнолетни или за лица, за които се предполага, че са такива;
  
• 
  спазване на правата на личността и по-специално - правото на жените да подадат молба за закрила.
  

4.3От съществено значение е по време на процедурите кандидатстващите за убежище да могат да се изразяват на майчиния си език и на всички етапи да им бъде гарантирана безплатна юридическа помощ.

4.4Отхвърлянето на молба за международна закрила трябва винаги да бъде ясно обосновано и да съдържа указания, включително за начините и сроковете за евентуално обжалване. При всички положения обаче процедурата по експулсиране трябва да бъде спряна в очакване на резултата от евентуалното обжалване¹².

4.5„Задържането и задържането в ареста“ трябва да се прилагат само в краен случай, само след като са били изчерпани всички алтернативи и никога без съдебно решение от компетентен съд, като се спазват правата на защита в съответствие с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи¹³. Взетите решения трябва да могат да бъдат оспорени в процедура по обжалване.

4.6ЕИСК изтъква особеното положение на жените, които се сблъскват с много повече трудности, отколкото мъжете при кандидатстването за убежище и получаването на статут на бежанци. Освен това обръща внимание на проблемите на малолетните и непълнолетните в политиката в областта на убежището и подчертава, че е важно ефикасно да се защитават техните интереси и сигурност.

4.7Комитетът отбелязва с безпокойство, че явленията, свързани с имиграцията и убежището, като трафикът на хора или злоупотребите, не са разгледани в достатъчна степен, що се отнася до държавите-членки и трети страни, особено транзитните страни. Държави, които не са ратифицирали Женевската конвенция от 1951 г., не бива да бъдат партньори на Европейския съюз в политиката в областта на убежището. Не е възможно да се гарантира успехът на политиката в областта на убежището при липсата на стабилно институционално споразумение с транзитните страни, които често пъти толерират посегателства над правата и сигурността на изложените на риск лица.

4.8Предвид това, че различните държави-членки са изложени на различни потоци от бежанци, някои от тях са склонни да реагират чрез установяване на рестриктивни правила за предоставяне на международната закрила. Политиката в областта на убежището трябва да помага ефективно на тези държави в управлението на молбите за убежище и най-вече да подобри съдържанието на закрилата. Комитетът смята, че за да се конкретизира тази помощ, е важно да се предвиди нова процедура, с която да се спират трансферите по реда на правилата от Дъблин към отговорна държава-членка, която би била подложена на допълнителен натиск¹⁴.

4.9Засиленото сътрудничество със страните, изложени на такъв натиск, предоставя множество предимства. На първо място то ще ограничи вторичното преминаване от една държава-членка към друга. Освен това по-справедливото разпределение на молбите за убежище ще позволи по-добре да се управлява процесът и да се гарантира още по-ефективно интегриране на бенефициерите на международната закрила в страните в ЕС.

4.10Обработването на молбите за убежище е част от правомощията на държавите-членки. В тази област съществуват различни традиции поради липсата на хармонизация между националните законодателства; положението в страните на произход също се оценява по различен начин; констатира се липса на общи практики на европейско равнище; твърде различен е и административният капацитет; в крайна сметка, натискът от кандидати за международна закрила не е разпределен поравно и в географски план. В резултат от това равнищата на закрила, предоставяна от отделните държави-членки, са много различни и вторичните движения на бежанци във вътрешността на ЕС продължават¹⁵.

4.11Един необходим етап е молбите за убежище да се анализират на обща основа. По много поводи Комитетът е препоръчвал да се изоставят списъците от страни, които се смятат за сигурни, и да се заменят със система, при която се отчитат в реално време съществуващите в трети страни рискове в индивидуален и колективен план. Този механизъм фигурира сред задачите на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището. В тази обща система за анализ би трябвало да се използва набор от общи определения, като в нея се включат агенциите за закрила и закрилата във вътрешността на съответната страна.

4.12Комитетът смята, че в краткосрочен план недържавните агенции за закрила могат да предоставят полезни и дори понякога незаменими услуги, най-вече за решаване на хуманитарни проблеми. Но все пак счита, че не може да им бъде поверена отговорността – дори и частична – за предоставяне на закрила на лицата на дадена територия; тази отговорност може да бъде поверена само на държавни субекти. Закрилата вътре в държавата важи само, в случай че по-голямата част от територията се намира под контрола на централна власт, която може и желае да гарантира вътрешния ред, минимално равнище на обществени услуги и адекватна защита на правата и сигурността на личността.

4.13Комитетът изразява задоволство от напредъка, изразяващ се в уеднаквяване на съдържанието на двата статута на закрила (статут на бежанец и субсидиарна закрила). Той неведнъж е подкрепял този напредък, който ще гарантира в бъдеще по-пълна закрила на лицата в рисково положение и по-добра интеграция в държавите-членки на ЕС. Освен това въздействието (пряко или непряко) от уеднаквяването на двата статута на закрила не трябва да се изразява в намаляване на степента на закрила и на качеството на тяхното съдържание¹⁶, а в тяхното засилване.

4.14Отговорността на националните правителства по отношение на управлението на политиката в областта на убежището не бива да води до въвеждане на напълно различни практики. В тази област някои държави-членки, като Нидерландия или Швеция, са изработили палитра от добри практики, от които биха могли да послужат за пример и на други страни. Тяхната роля се подценява: те могат да покажат как политиката в областта на убежището може да се осъществява на практика и да ограничат разходите за експериментиране на национално равнище.

4.15В тази област националните политики и програми са разнообразни. Все пак тази оценка е интуитивна, тъй като няма задълбочени анализи на тези разпоредби в държавите-членки. При отсъствието на проактивни мерки, оказването на международна закрила ще бъде изпразнено от съдържание и в резултат на това, ползващите се от този статут ще бъдат подложени на негласна дискриминация. ЕИСК препоръчва синдикатите и работодателите да бъдат включени в изграждането и прилагането на политиките за даване на убежище на национално равнище.

4.16Комитетът смята, че в този механизъм трябва да се включат разпоредби относно признаването и приравняването на дипломите и квалификациите, както и на мерките за улесняване на достъпа на ползващите се с международна закрила до програми за професионално обучение¹⁷. Това са важни стъпки за интегрирането на тези лица в икономиката и в обществото и за подобряване на тяхното качество на живот. Колкото до достъпа до пазара на заетостта, важно е той да бъде укрепен посредством активни мерки за борба с дискриминацията и за насърчаване на икономическите субекти.

4.17Комитетът смята, че дейностите на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището трябва да станат колкото се може по-бързо оперативни. Важно е бюджетът ѝ да ѝ позволява да разгръща сложни и комплексни от логистична гледна точка операции. За да не се ограничим само с този пример, приоритетно трябва да се разработи обща европейска система за оценка на риска в трети страни, която да представлява важен елемент от политиката в областта на убежището. Адекватното финансиране, което ще бъде определено за нея, може да подчертае предимствата на това, да се разполага с общи европейски институции и процедури. Важно е системата да функционира координирано с другите структури на ЕС и най-вече с правителствата на държавите-членки.

4.18Трябва да се направи преоценка на финансирането на различните елементи на политиката в областта на убежището. То трябва да се увеличи и да се насочи към инструментите, чрез които се постигат най-добрите резултати и се осигурява истинска помощ на държавите-членки. Солидарността предполага и финансов аспект, който не трябва да се пренебрегва. Например Европейският фонд за бежанци разполага с бюджет от около 5 милиона евро, който очевидно е прекалено оскъден, за да осигури полезна подкрепа за осъществяване на политиката в областта на убежището на национално и европейско равнище.

4.19ЕИСК констатира със загриженост редица практики на правителствата на държавите-членки и на агенция Frontex в областта на експулсирането на лица, потенциално нуждаещи се от международна закрила¹⁸. Тези действия, чиято честота и размери нараснаха, трябва да протичат в условия на пълна прозрачност и пълно поемане на отговорност¹⁹. Комитетът препоръчва агенция Frontex и Европейската служба за подкрепа в областта на убежището да си сътрудничат, за да се предотвратяват нарушенията на правата на човека. Експулсирането на лица към страни или зони, в които сигурността им е застрашена, е отявлено нарушение на принципа за забрана на връщането.

4.20ЕИСК смята²⁰, че би трябвало да се положат усилия за обучение на персонала на Frontex, за да се подобрят следните аспекти:

• 
  по-добро координиране на оперативното сътрудничество между държавите-членки,
  
• 
  изработване на общи стандарти за обучение,
  
• 
  предоставяне на държавите на нужната подкрепа за организиране на посрещането и репатрирането, с помощта на културните посредници,
  
• 
  подготовка на служителите по материята на хуманитарното право на убежище, установено от ЕС.
  

4.21Комитетът препоръчва по отношение на политиката на даване на убежище институционалното развитие да се съпътства от засилено включване на организациите на гражданското общество в процеса на вземане на решения и в оперативното прилагане. Привличането им за каузата ще повиши доверието в общата политика, като същевременно ще допринесе за трайното подобряване на използваните инструменти.

Брюксел, 14 юли 2010 г.

_____________