Съобщение на комисията до европейския парламент и съвета план за действие за намаляване на инцидентния улов на морски птици в риболовните уреди

Взаимодействията между риболова и морските птици са чести и широко разпространени, водещи до нива на случайна смъртност на морските птици, които представляват сериозна заплаха за много популации на морски птици и които оказват неблагоприятно влияние върху производителността и рентабилността на риболовните дейности.

Настоящите мерки за управление за защита на морските птици се съдържат в широк набор от законодателство в областта на рибарството и в опазването на околната среда, както и в редица международни конвенции и споразумения. Въпреки това тези мерки не са достатъчно ефективни за намаляване на прилова на морски птици, освен в някои отделни случаи във външни риболовни райони.

Планът за действие на ЕС в настоящото съобщение има за цел да осигури рамка за управление, за да се намали приловът на морски птици до най-ниските практически възможни нива. Това е в съответствие с целите на реформираната обща политика в областта на рибарството за преминаване към управление на екосистемите, което обхваща всички елементи на екосистемата, включително морските птици. То също така отговаря на рамката на международния план за действие за намаляване на инцидентния улов на морски птици при риболов с парагади, приет през 1999 г. от комитета по рибарство към Организацията на ООН по прехрана и земеделие (ФАО)¹.

Получените препоръки от Международния съвет за изследване на морето (ICES) през 2008 г.² (актуализирани през 2009 и 2010 ³г.) показват, че съществува недостиг на данни за разпространението на видовете морски птици, заплахата, уязвимостта, общия природозащитен статут и различните нива на прилов. Това затруднява оценката на въздействието на риболова върху тези видове и отразява липсата на системен мониторинг и докладване относно прилова на морски птици. Въпреки това наличните данни сочат, че смъртността на морски птици е значителна в редица зони на риболовни райони в ЕС. По неотдавнашни оценки е докладван прилов от страна на европейски риболовни кораби на около 200 000 морски птици годишно във водите на ЕС, а доклад на Birdlife International⁴ оценява световния прилов на морски птици при риболов с парагади на най-малко 160 000, като е възможно да е 320 000 морски птици годишно. Поне 49 вида (25 във водите на ЕС и 24 във водите извън ЕС) се класифицират като защитени на световно равнище или на равнище местна популация. Данните също така подчертават, че парагадите⁵ и статичните мрежи⁶ са уредите с най-голям прилов на морски птици, въпреки че инцидентен улов е бил докладван при риболов с трал⁷ и с мрежи гъргър⁸.

Въпреки че ICES докладва, че най-малко 20 вида морски птици взаимодействат с риболова с парагади във водите на ЕС, основно в при средиземноморския пелагичен и дънен риболов с парагади и дънния риболов с парагади в североизточния регион на Атлантически океан, той докладва също, че прилов на морски птици има при почти всички видове риболов с парагади на ЕС. Четири вида са особено застрашени и по отношение на популациите си те се улавят умерено често или много често с парагадите. Мавританският буревестник е класифициран от Международния съюз за защита на природата (IUCN) като критично застрашен от изчезване, което означава, че е изложен на голям риск от изчезване в дивата природа. Три други буревестника, сив буревестник, средиземноморски буревестник и средиземноморска чайка, се класифицират като почти застрашени, което означава, че популацията им в света намалява умерено бързо.

В допълнение към тези видове още пет са изброени в Директивата за птиците⁹, като имащи неблагоприятен природозащитен статус, който изисква „специални мерки по опазване“ поради спад в местните популации. Те включват жълтоклюн буревестник и малка черноглава чайка в Средиземно море и трипръста чайка, чистик и обикновен буревестник в североизточния регион на Атлантическия океан¹⁰. За всички посочени видове се докладват значителни равнища на прилов.

За няколко други вида — средиземноморска жълтонога чайка в Средиземно море и полярен буревестник, голям буревестник и бял рибояд в североизточния район на Атлантическия океан — има голям инцидентен улов и ICES докладва, че самият брой на птиците, уловени при риболов с парагади, предизвиква безпокойство, въпреки че популациите на тези видове са сравнително стабилни.

Статичните мрежи, включително хрилни мрежи, заплитащи мрежи и тройни мрежи, широко се използват във водите на ЕС. Статичните рибарски мрежи са често сезонни и широка гама морски птици могат да взаимодействат с тях, но най-често в мрежите се улавят крайбрежни видове, които търсят храна на дъното или се гмуркат на плитко, преследвайки жертвата си във водния стълб. Много от риболовните зони в Балтийско и Северно море са важни места за хранене, почивка, линеене и презимуване на морските птици, които присъстват само в негнездящи периоди (през зимата). Това означава, че въздействието на инцидентния улов върху популациите на морските птици е пряко зависимо от времевото припокриване на риболова със статични мрежи с тези видове.

Наличната информация относно инцидентния улов на морски птици в статични мрежи не е достатъчно пълна за задълбочено разбиране на степента на въздействие върху популациите на морски птици на равнище ЕС. Неотдавнашен преглед¹¹ на прилова на морски птици в Балтийско море и Северно море (предимно източната част) предоставя оценка на кумулативния годишен прилов (съставен главно от гмуркачи, гмурци, морски патици, потапници, чистици и корморани) между 90 000—200 000 птици, убити при риболов със статични мрежи в региона всяка година. Няколко от застрашените видове са редки в региона и предмет на международна правна защита. Стелеровата гага е посочена като уязвима от IUCN и е в приложение I към Директивата на ЕС за птиците, какъвто е случаят и с червеногушия гмуркач, черногушия гмуркач, ушатия гмурец и малкия нирец. Редица други са посочени в Директивата за птиците и оценени от Birdlife като „видове от европейско значение“.

В други области извън Балтийско и Северно море съществуват няколко зони за риболов със статични мрежи, за които е докладвано, че смъртността на морските птици е проблематична. В северозападна Испания в подзона IX на ICES се наблюдава висока смъртност на качултия корморан и тънкоклюната кайра, а в Средиземно море наличните данни сочат, че статичните мрежи представляват заплаха за подвидовете качулат корморан и няколко вида буревестник.

За уреди като тралове и мрежи гъргър са докладвани малко надеждни оценки за нивата на прилов във водите на ЕС. Според едно изследване около 780 бели рибояда са уловени при риболов с пелагични тралове, плаващи край бреговете на северна и североизточна Шотландия, но съществуват и няколко други неофициални доклада за прилов при риболов с трал.

Появяват се доказателства, че мрежите гъргър могат да са причина за съществен прилов на видове като буревестник. Проучване с въпросник, проведено през 2008/2009 г. в португалски пристанища, показа, че най-голям дял (45 %) от уловения мавритански буревестник се пада на мрежите гъргър в сравнение с всички други риболовни уреди в този регион, включително парагади и статични мрежи.

2.4. Прилов във води извън ЕС

Във външните риболовни райони парагадите и траловете са отговорни за голям инцидентен улов на морски птици, водещ до широко разпространена загриженост относно дългосрочните екологични въздействия върху популациите. Според оценките понастоящем от 61 вида, които взаимодействат с видовете риболов, почти половината са застрашени от изчезване, включително 17 вида албатрос в световен мащаб, като се съобщава за около 100 000 убити албатроса на година. Още 7 вида от семейство буревестникови, посочени в Споразумението за опазване на албатросите и буревестниците (ACAP), са изправени пред подобни заплахи¹².

Изключението, което потвърждава правилото, е Антарктика, където цялостната оценка на проблема, извършвана ежегодно от Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (CCAMLR)¹³, показа намаляване на прилова с над 99 % след въвеждането на мерки. В други риболовни райони с парагади, въпреки че се отбелязват подобрения и случаите на незаконен, недеклариран и нерегулиран (ННН) риболов намаляват значително, съществуват данни, че приловът все още остава на неустойчиви нива в някои риболовни райони с парагади. Неотдавнашните препоръките, приети от ICCAT¹⁴ и IOTC¹⁵, които засилват съществуващите смекчаващи мерки за риболова с парагади за улов на риба тон, са приветствани и трябва да бъдат разширени и за други регионални организации за управление на рибарството.

Все повече се отчита смъртност на морски птици при риболов с трал в южното и северното полукълбо. Например, данни, събрани в южноафриканския флот за улов на мерлуза през 2004 — 2005 г., отчитат годишен прилов на около 18 000 птици. Не са известни данни за прилова на морски птици в други уреди като мрежи гъргър във външни риболовни райони.

Разработен беше набор от смекчаващи мерки. Някои от тях са показали високата си ефективност за намаляване на прилова на морски птици. Тези мерки могат да се разделят на специални мерки в зависимост от риболовния метод и мерки с по-широка приложимост за многобройни риболовни уреди. Повечето са разработени с цел намаляване на прилова при риболова с парагади и могат да бъдат разделени на четири основни категории:

1. 
   Избягване на риболов в зони и/или по време, когато взаимодействия с морски птици са най-вероятни и интензивни (нощно залагане, забрана за риболов в дадена зона или през даден сезон).
   
2. 
   Ограничаване на достъпа на птици до куките със стръв (парагади с тежести и странично хвърляне).
   
3. 
   Възпиране на птици да достигнат куките със стръв (въжета със знаменца (плашила за птици) и акустични устройства за възпиране).
   
4. 
   Намаляване на привлекателността и видимостта на куките със стръв (изхвърляне на рибни отпадъци и изкуствени примамки).
   

По-малко на брой са изпитаните смекчаващи мерки при риболов със статични мрежи. Бяха предложени и изпитани два метода, които предупреждават морските птици за наличието на статични мрежи и по този начин избягват сблъсък¹⁷. Единият метод е да се увеличи видимостта на мрежата (визуални сигнали), а другият метод е на мрежите да се прикрепят акустични устройства за възпиране (сигнални звукови устройства). Сблъсъците със статични мрежи могат да бъдат намалени, когато мрежата се постави на по-голяма дълбочина от дълбочината на гмуркане на морските птици. В момента нито един от тези методи не се използва широко.

Въжета със знаменца, приспособени от риболова с парагади заедно с управлението на изхвърлянето на рибни отпадъци по време на хвърляне и изтегляне, са доказали своята ефективност за намаляване на взаимодействията с морски птици и смъртността при риболов с трал. Намаляването на заплитането в траловете е по-трудно, но в CCAMLR е доказала, че смъртността от заплитане на морски птици може да бъде почти премахната чрез прости мерки като завързване на мрежите¹⁸.

2.6. Рамка на политиката

2.6.1. Общата политика в областта на рибарството

Планът за действие на ЕС е в съответствие с основната цел на общата политика в областта на рибарството¹⁹, която изтъква необходимостта от намаляване на въздействието на риболовните дейности върху морските екосистеми (включително морските птици) и прогресивно прилагане на екосистемния подход към управлението на рибарството. По време на реформата на общата политика в областта на рибарството²⁰, която се предприема понастоящем, Комисията потвърди този ангажимент и се стреми да постигне тази цел чрез няколко елемента от пакета от реформи:

• 
  Нов регионален подход за технически мерки, за да може смекчаващите мерки да бъдат съобразени със специфичните риболовни дейности. За разработването на този подход ще е необходимо време и окончателното съдържание зависи от резултатите от реформата, но следва да бъде въведен в сила преди 2016 г. Междувременно, когато е уместно и належащо, вече съществуващи и изпитани смекчаващи мерки могат да бъдат включени в многогодишни планове за управление.
  
• 
  Новата многогодишна програма за събиране на данни се планира да бъде въведена през 2014 г. Понастоящем се провеждат дискусии дали да се включи мониторинг на други компоненти на екосистемите, включително морските птици. Все още са необходими становища на експерти и оценка на разходите за такова разширяване на сегашната рамка за събиране на данни. Въпреки това систематичното събиране и докладване на данни за прилова на морски птици остава от съществено значение за справяне с прилова на морски птици.
  
• 
  Финансова подкрепа за нови мерки, предвидени в рамките на действащия Европейски фонд за рибарство (ЕФР) и на новия Европейски фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР)²¹. Новият ЕФМДР се предвижда да бъде въведен през 2014 г. и ще предостави помощ за развитието и използването на смекчаващи мерки, пилотни проекти и изпитване на алтернативни технологии за мониторинг, като например вътрешна телевизионна информационна система (CCTV).
  
• 
  Ангажиментът, поет от Комисията в неотдавнашното съобщение относно външното измерение на общата политика в областта на рибарството²², да заеме по-активна роля в рамките на регионалните организации за управление на рибарството и да се опита да коригира настоящата ситуация на недобро прилагане на мерките за опазване и управление.
  

Планът за действие на ЕС зависи от някои аспекти на достиженията на правото на ЕС в областта на околната среда, по-специално Директивата за птиците, Директивата за местообитанията²³ и Рамковата директива за морска стратегия²⁴ . Пълното прилагане на тези директиви е част от отговора на ЕС на неговите задължения съгласно Конвенцията на ООН за биологичното разнообразие²⁵ и се подкрепя от ангажимента, поет от държавните и правителствени ръководители на държавите членки на ЕС за „спиране на загубата на биологично разнообразие [в ЕС] до 2010 г.“ Освен това то е потвърдено в стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г.²⁶

Основната мярка, създадена с Директивата за птиците, е обща схема за защита на всички диви птици, забраняваща различни актове, включително, които са от най-голямо значение за рибарството, умишленото убиване или улавяне по какъвто и да е метод²⁷. Директивата за птиците и Директивата за местообитанията също така да създават мрежата от защитени зони Натура 2000, която обхваща територии, определени в съответствие с въпросните директиви — специални защитени зони (СЗЗ), създадени в съответствие с Директивата за птиците, и специални защитени територии (СЗТ), създадени в съответствие с Директивата за местообитанията. От февруари 2011 г. по силата на Директивата за птиците общо 936 СЗЗ с площ от 122 000 km² са установени в морски зони.

Рамковата директива за морска стратегия има за цел да постигне съгласуваност между отделните политики и да насърчава включването на екологични съображения в останалите политики, като например общата политика в областта на рибарството. В съответствие с рамковата директива за морска стратегия опазването на морски птици е признато за изискване, което ще допринесе за постигане на добро екологично състояние. Прилагането ѝ е правно изискване съгласно ДФЕС и специални мерки за защита на морските птици са безусловно необходими в съответствие с директивата. В контекста на рамковата директива за морска стратегия и планът за действие на ЕС приловът на морски птици също така е обхванат от регионалните морски конвенции за морската околна среда, по-специално Конвенцията за защита на морската околна среда в Североизточния Атлантически океан (OSPAR)²⁸, Комисия за защита на морската среда в Балтийско море (HELCOM)²⁹ и Конвенцията от Барселона³⁰.

2.6.2.1. Външна политика

Във външните риболовни райони регионалните организации за управление на рибарството продължават да бъдат от ключово значение за опазване и управление на морски птици, като са им дадени изрични отговорности по Споразумението на ООН за рибните запаси³¹ за намаляване на прилова в техните риболовни дейности. Към днешна дата по-голямата част от регионалните организации за управление на рибарството са приели някаква форма на смекчаващи мерки с цел избягване на смъртност на морските птици при риболов с парагади. Като договаряща страна в много регионални организации за управление на рибарството, ЕС е задължен да прилага тези мерки.

ЕС също така е поел редица ангажименти, свързани с принципите за устойчиво развитие и други, свързани по-конкретно с управлението на споделените океански ресурси, включително защитени видове, които имат отношение към плана на действие на ЕС. Те включват:

• 
  Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право³².
  
• 
  Конвенцията на Обединените нации за биологичното разнообразие³³
  
• 
  Конвенцията за опазване на мигриращите видове диви животни (известна също като CMS или Бонската конвенция)³⁴
  

Целта на плана за действие на ЕС е да се сведе до минимум и, когато е възможно, да се премахне инцидентният улов на морски птици, като приоритетните действия са насочени към птиците, които принадлежат към поне 49 популации на застрашени морски птици, от корабите на Съюза, извършващи дейност във водите на ЕС и извън водите на ЕС, както и от корабите на държави извън ЕС, извършващи дейност във водите на ЕС. За други морски птици, където популациите са стабилни, но приловът е на причиняващи безпокойство равнища, приловът следва да бъде намален като първа стъпка към премахване на прилова.

Допълнителни конкретни цели са:

1. 
   Идентифициране и коригиране на слабостите и несъгласуваността в настоящите мерки за управление както във водите на ЕС, така и извън водите на ЕС.
   
2. 
   Консолидиране и събиране на данни от решаващо значение, за да се установи степента на прилова на морски птици и заплахата, която той представлява, по-специално за популациите на видове, идентифицирани като защитени.
   
3. 
   Свеждане до минимум на прилова на защитени видове морски птици до равнища, които отстраняват заплахата за популациите на тези видове, чрез прилагане на подходящи мерки за намаляване на риска.
   
4. 
   Преодоляване на липсата на приемане от рибарите, че приловът на морски птици е проблем, както и липсата на стимул за рибарите да приемат мерки за ограничаване на риска.
   
5. 
   Справяне с нерешени затруднения със съществуващите мерки за ограничаване на риска, използвани при риболов с парагади, и преодоляване на липсата на ефективни мерки за ограничаване на риска за други риболовни уреди, особено статични рибарски мрежи.
   

Планът за действие на ЕС ще следва подхода на адаптивното управление, като препоръчва действия в зони и риболовни райони, при които има данни за инцидентен улов на морски птици. Той осигурява рамка за разработване на ясна и пълна представа за мащаба на инцидентния прилов на морски птици в риболовни райони в ЕС и определяне на необходимите действия за въвеждане на смекчаващи мерки и мерки за управление, които да осигурят ефективен и съгласуван подход за възможно най-голямо намаляване на проблема.

Планът за действие на ЕС обхваща всички кораби, извършващи дейност във водите на Съюза, и кораби, които плават под знамето на ЕС във външни риболовни райони. Във водите на ЕС действията по плана за действие на ЕС ще бъдат подкрепени от засилено прилагане на мерки за управление на риболова в специалните защитени зони, създадени съгласно Директивата за птиците (член 4). Държавите членки ще бъдат насърчавани да приемат подобни мерки в рамките на мрежата на орнитологично важни места (ОВМ)³⁶. Доказаното използване на уреди с малък прилов на морски птици трябва да бъде предварително условие за достъп до възможности за риболов в зони, където морските птици са квалифицираща характеристика и където приловът застрашава техният благоприятен природозащитен статус.

За да се осигури съгласуван подход между вътрешната и външната политика за рибарството на ЕС за морските птици, Съюзът ще има за цел съответните международни органи да засилят тези мерки, като улеснят тяхното приемане от страна на рибарите, включвайки мониторинга на прилова на морски птици в програми за наблюдение (ако това все още не е постигнато) и насърчавайки най-добрите практики за флоти, които не са на ЕС. Регионалният консултативен съвет „Далечно плаване“ има ясна роля в сътрудничеството по тази задача.

Едно от най-големите предизвикателства за изпълнение на плана за действие на ЕС е на първо място да се определи съществуването на инцидентен прилов на морските птици като проблем. Актуалната информация, като например списъците на IUCN и докладването в съответствие с Директивата за птиците са надеждни източници, за да се определи в кои риболовни райони има неотложна необходимост от мерки, но те са ограничени. Те не позволяват точни и реалистични оценки на популациите на морски птици и въздействието на прилова върху тези популации. Това означава, че определянето на ясни цели на управлението е проблематично в повечето риболовни райони.

Международният план за действие на ФАО за морските птици не определя по принцип в какво се състои проблемът с прилова на морски птици, но препоръчва предприемането на оценка въз основа на следните компоненти:

а) размера на прилова на морски птици (дял или брой),

б) видове, които са случайно уловени, и техния природозащитен статус,

в) пространствено и времево припокриване на риболовното усилие с морски птици, както и

г) тенденции в популациите на морски птици, които е вероятно да бъдат засегнати от прилов.

Анализът следва да се извърши въз основа на всички налични данни, включително inter alia, данни за прилов, събрани от наблюдатели в морето, данни за морските птици и друга важна информация, която може да бъде първият признак на по-общ проблем. Програмите за наблюдение са най-добрият източник на данни, но не е реалистично да се установят специфични програми за прилов на морски птици за риболовните дейности на ЕС, освен с изключение на евентуално в тези външни риболовни райони, където те вече са задължително изискване. Затова трябва да се разработят други подходи, както и критерии, използвани с цел да се определи какво представлява „проблем“. Като действие по плана за действие на ЕС, Комисията ще поиска от съответния научен орган да актуализира на съществуващата информация и също така да проучат критериите и дали биологични показатели (напр. ДПБ³⁷ или BPUE³⁸) биха могли да бъдат използвани за определяне на проблема и поставяне на цели на управлението.

В своите технически насоки за най-добри практики³⁹ ФАО подчертава важността на научните изследвания, най-вече при разработването на смекчаващи мерки като част от плана за действие. Тези изследвания следва да насърчават иновациите чрез сътрудничество на риболовната промишленост, учените, неправителствените организации (НПО) в областта на околната среда и управителите на ресурсите. Те трябва да бъдат научно обосновани, но също така да отчитат как най-ефективно да се използват резултатите при въвеждането на смекчаващи мерки.

ФАО също подчертава необходимостта от създаване на програми за образование и обучение за повишаване на осведомеността сред рибарите, представителни организации в областта на рибарството и други съответни групи относно необходимостта от разрешаването на проблема с прилова на морски птици. Регионалните консултативни съвети играят жизненоважна роля на равнище ЕС за развитието на тези програми, а на международно равнище ЕС ще подкрепя създаването и укрепването на информационни и образователни програми за рибарите в приоритетните риболовни райони по отношение на прилова на морски птици. Научните изследвания, обучението, образованието и мерките за повишаване на информираността са включени като неразделна част от плана за действие на ЕС.

3.4. Действия по плана за действие на ЕС

Приложение I изброява действията съгласно плана за действие на ЕС по конкретните цели, отговорните лица за всяка дейност, както и очаквания график за приключване на тези действия.

В съответствие с плана за действие на ЕС в бъдеще държавите членки следва да докладват на Комисията на всеки две години относно наблюдаваното равнището на прилов на морски птици по риболовен район и вид риболовен уред, прилагането на смекчаващи мерки и ефективността на тези смекчаващи мерки. В сътрудничество със съответния научен орган Комисията ще разработи стандартно докладване за държавите членки при представяне на информация на Комисията, което също така може да се използва за улесняване на достъпа до данни на широката общественост.

Въз основа на посочените доклади Комисията ще извърши междинна оценка на плана за действие след втория от тези доклади и след това въз основа на тази информация ще изготви съобщение до Парламента и Съвета относно прилагането на плана за действие.

Когато е целесъобразно, съответният научен орган ще бъда приканен да съдейства за този преглед. По-специално ICES ще бъде приканен да представи оценка на популациите и прилова на защитени видове. Такива данни за популациите се преразглеждат редовно от доклад на работната група на ICES относно опазването на морските птици. Това ще осигури показател за популациите, които да бъдат сравнявани с нивата на прилов и позволи да се направи оценка на степента на проблема по видове птици и риболовна дейност.

Комисията ще извърши пълен преглед и оценка на плана за действие след четвъртия доклад (осем години) за изпълнение и съответно ще го актуализира. Този преглед ще съвпадне със задължението, произтичащо от Рамковата директива за морска стратегия, да постигнат добро екологично състояние на морските екосистеми до 2020 г.

Съгласно член 12 от Директивата за птиците държавите членки трябва да докладват на всеки три години за прилагането на съответните национални разпоредби, приети по силата на директивата. Когато е приложимо, държавите членки могат също така да използват тези доклади като източник на данни (напр. оценки на популациите на морските птици), които се използват при оценяването на ефективността на плана за действие.

Планът за действие на ЕС предполага широк спектър от елементи, включително препоръчителни действия, засилване на съществуващите разпоредби и включване на някои елементи в бъдещи регламенти. Някои от тези мерки могат да бъдат приложени на равнището на Съюза, а при други са необходими действия на равнище на държавите членки или трябва да бъдат приети от регионалните организации за управление на рибарството. Освен това планът за действие на ЕС предвижда както действия, които могат да бъдат приложени незабавно, така и други, за които е нужен по-дългосрочен ангажимент въз основа на наличните доказателства и научни становища. Срокът за прилагането на плана за действие следователно ще зависи от приноса на всички участници. Комисията представя настоящия план за действие на Съвета и на Парламента и ги насърчава да го одобрят изцяло.