Съобщение на комисията

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2007) 33 окончателен

{SEC(2007) 106}

1. На 13 юни 2005 г. Комисията започна проучване за банкирането на дребно. Инструментът за секторно проучване има своето правно основание в член 17, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1/2003. Съгласно тази разпоредба, Комисията може да реши да извърши проучване в конкретен сектор на икономиката или на определени видове споразумения в различни сектори, където тенденцията за търговия между държавите членки, фиксираните цени или други обстоятелства предполагат, че конкуренцията може да бъде ограничена или изкривена в рамките на общия пазар. Настоящият документ е окончателният доклад от проучването за банкирането на дребно¹.

2. Европейският банков сектор е претърпял значителен растеж и диверсификация през последните две десетилетия. Днес той директно осигурява над три милиона работни места в ЕС. Банкирането на дребно – определено като услуги към потребителите и малките и средни предприятия (МСП) – остава най-важният подсектор на банкирането, представляващ над 50 % от общата активност на ЕС по отношение на брутния приход. Комисията оценява, че през 2004 г. дейността по банкирането на дребно в Европейския съюз генерира брутен доход от 250–275 милиарда еуро, еквивалентни на около 2 % от общия БВП² на ЕС.

3. Европейският сектор за банкиране на дребно осигурява важни услуги, включително спестяване, заеми и плащания към потребители и малки и средни пред­приятия (МСП). Но редица индикатори като фрагментиране на пазара, постоян­ни цени и инертност на потребителите предполагат, че кон­ку­ренцията в пазара на ЕС за банкиране на дребно може да не работи ефективно. На ос­нование на Регламент (ЕО) № 1/2003³ Комисията реши да извърши проучване в сектора за банкиране на дребно⁴, особено по отношение на трансграничната конкуренция.

4. Проучването на сектора образува част от по-широкия политически контекст на Лисабонската програма и ще помогне при осъществяването на целите, описани в Бялата книга за политиката на финансовите услуги 2005–2010⁵, където Комисията подчертава важността на близкото взаимодействие между политиката на вътреш­ния пазар и политиката за конкуренция. Също така като приоритет е иден­тифицирано създаването на по-конкурентна среда между доставчиците на услуги, особено тези, които са активни в пазара на дребно. Достигането на тези цели ще позволи на европейските потребители да се облагодетелстват от всички ползи от вътрешния пазар. Проучването на сектора за банкиране на дребно допринася за този дневен ред, като хвърля светлина върху функционирането на пазара; подчертава възможни слабости на пазара и идентифицира къде тези слабости могат да бъдат преодолени чрез закона за конкуренция и, когато е подходящо, чрез други мерки.

5. За да се подкрепи развитието на единен пазар за финансови услуги и да се използва пълния потенциал на ползите от еурото, Европейската банкова ин­дустрия създава Единна европейска платежна зона (SEPA). Проектът SEPA цели създаване на интегриран пазар за услуги на разплащане, който е предмет на ефективна конкуренция и където няма да има разграничение между трансгранични и национални плащания в рамите на Еврозоната. Комисията и Европейската централна банка усилено подкрепят и работят в тясно сътрудничество с индустрията по развитието на SEPA.

2. Основни констатации на проучването на сектора на банкиране на дребно.

6. Проучването на сектора е идентифицирало редица симптоми, които показват, че конкуренцията може да не функционира правилно в известни области на банкирането на дребно. Проучването е потвърдило, че пазарите остават фрагментирани по национални граници, включително инфраструктурата на банкирането на дребно като системи за разплащане и кредитни регистри.

7. Различните пазарни структури могат да обяснят различията в поведението и функционирането на банковия сектор между държавите членки. Както показва проучването, това се отразява например в голямото разнообразие на размера на печалбата, цените и моделите за продажби между държавите членки. За разлика от това проучването е открило наличие на уеднаквяване на цени и политики на банки в рамките на отделна взета държава-членка. Високата норма на печалба може да е сигнал за цикъл на подкрепяне на бизнеса и благоприятни макрофинансови условия или редица други фактори, включително увеличена ефективност на банковите операции. Но в някои държави-членки съвместното съществуване на поддържана висока норма на печалба, висока пазарна концентрация и наличие на входни бариери причинява загриженост относно способността на банките да използват своето пазарно влияние в ущърб на отделни потребители и малки фирми.

8. Проучванията в сектора са идентифицирали редица фактори, които могат да подсказват, че гореописаните симптоми могат да отразяват проблем с конкуренцията. Първо, банковата индустрия се характеризира с разнообразие от възможни входни бариери. Тези бариери могат да включват мрежови и стандартизационни изисквания за определени инфраструктури, или да имат регулаторна или поведенческа природа. От гледна точка на политиката за конкуренция поведенческите входни бариери причиняват значи­телно безпокойство, например бариерите за достъп до системите за разпла­щане, които могат да бъдат резултат от злоупотреба с доминиращо положение – например чрез доминираща пазара мрежа – или чрез координирано поведение на утвърдени участници на пазара за изключване на нови участници.

9. На второ място, природата на банкирането на дребно създава област за фор­мално сътрудничество между играчите на пазара. Някои видове сътруд­ни­чество (например създаване и използване на общи стандарти и платформи) може да бъде необходимо, за да се генерира ефективност. Но сътрудничество, кое­то се разширява до ниво стратегии на банките, ценова политика или по­литика за продажби, може да доведе до тайни споразумения и да ограничи конкуренцията и/или да изключи трети страни.

10. По време на проучването на пазара в рамките на изследването и последвалата публична консултация, банките са имали възможността да изтъкнат конфиденциално входните бариери и проблемите за конкуренцията, с които те се сблъскват. Много малко на брой банки са избрали да предоставят информация, въпреки че няколко от тях са посочили съществени поведенчески бариери, с които се сблъскват като чуждестранни участници.

11. Проучването на сектора е идентифицирало загриженост по отношение на кон­куренцията в следните области: (1) системи за разплащане, включително систем­и за плащане с карти; (2) кредитни регистри; (3) сътрудничество между банки; и (4) определяне на цени и политики. Следователно може да има нужда от дейс­твия от страна на органите по конкуренцията, в близко сътрудничество с регу­латорни и надзорни органи, за да се засили конкуренцията в няколко държави-членки.

2.1. Системи за разплащане

2.1.1. Системи за плащане с карти

12. Европейската индустрия за плащане с карти осигурява значи­телна част от продажбите в Европа. Общите обеми на продажби със сделки с кредитни карти в ЕС през 2005 година са повече от 1 350 милиарда еуро⁶.

13. Проучването на сектора е идентифицирало няколко значителни проблеми за кон­куренцията на Европейския пазар за разплащане с карти⁷, които потвърж­да­ват потребността от въвеждане на строг закон за конкуренцията в тясно съ­труд­ничество с националните институции за конкуренцията. Коми­сията вече е пред­приела мерки по няколко случая, включително MasterCard⁸ и Groupement des Cartes Bancaires⁹.

2.1.1.1. Голямото разнообразие от такси за картите в ЕС

14. Значителната разлика в таксите за търговци, притежатели на карти и между банките (многостранни обменни такси) в държавите-членки подчертава фраг­ментацията на пазара. През 2004 г. междубанковите такси за ползването на мрежата на кре­дитните карти Visa и MasterCard в Португалия са били повече от два пъти по-високи отколкото тези в Словакия. Междувременно търговските такси за същия вид карти в Португалия и Република Чехия са били повече от три пъти по-високи от нивата на таксите във Финландия и Италия. Въпреки че държавите-членки имат твърде различно историческо минало, разлики от такава величина могат да бъдат обяснени с наличието на бариери пред конкуренцията.

15. Идентифицираните многостранни обменни такси пораждат загриженост за конкуренцията особено в някои държави. Мрежите за плащане с кредитни карти твърдят, че при установяване по типичния начин на механизмите за плащане с кредитни карти¹⁰, издателите на кредитни карти обикновено носят основните разходи на системата за разплащане, докато по-голяма част от приходите се събират под формата на търговски такси. Следователно мрежите за разплащане с кредитни карти отстояват, че съществува необходимост за преразглеждане на дисбаланса на разходите чрез механизъм на обменни такси, тоест такса, заплащана от страна на получателите на издателите на картите. Но има дока­зателства, че повечето национални мрежи на дебитни карти задават значително по-ниски (или дори нулеви) обменни такси, отколкото между­народните мрежи относно разплащането с дебитни карти, което има за резултат по-ниски търговски такси.

16. Анализът на данните от проучването на пазара показва, че самото издаване на картата (тоест без обменни такси) генерира положителни печалби в двадесет държави-членки.¹¹ Има продължаващ дебат за това, доколко меха­низ­мите за многостранни обменни такси са незаменими на практика за оси­гуряването на ефективно действие на мрежите за разплащане с кредитни карти, и, ако такива многостранни обменни такси са крайно необходими – за необходимите условия за тяхното въвеждане.

2.1.1.2. Структурни бариери в мрежите за разплащане с карти

17. В няколко страни-членки извършването на транзакции с Visa и/или MasterCard се осъществява от участник на пазара с монополни позиции. Такъв участник действа като джойнт-венчър на банки с утвърдени позиции на пазара, които в същото време издават карти на този пазар. Тази ситуация може да позволи на картоиздателите да упражняват значително пазарно влияние и по този начин това да доведе до неконкурентни търговски такси.

2.1.1.3. Споразумения за достъп и управление

18. В международни мрежи (Visa и MasterCard), както и в националните системи за разплащане с карти на Белгия, Дания, Финландия, Франция, Унгария, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерландия, Португалия и Испания, правилата за членство запазват правото за издаване и придобиване на кредитни и/или финансови институции, или на юридическо лице под директния контрол на тези институции. Въпреки че може да се оспорва, че това предварително условие е оправдано от гледна точка на надзора или по причини за финансова стабилност, то ограничава участието на търговците и на фирмите, предоставящи услуги по обработката при издаване и придобиване на карти, и следователно подкопава вътрешно-мрежовата конкуренция в тези страни. Подобна загриженост се появява и по отношение на достъпа до инфраструктури.¹² В Ирландия, Нидерландия и Португалия правилата на нацио­налните системи изискват местно присъствие на чуждестранен участник чрез учредяване на местен клон и/или дъщерна фирма. Това изискване увеличава разходите за навлизане на пазара от чуждестранния участник, което може да ограничи вътрешно-мрежовата конкуренция.

19. Съгласно известни споразумения за управление в рамките на френската и испанска национална система за разплащане с карти, както и в мрежите на Visa и MasterCard, асоциираните членове са задължени да докладват чув­ст­вителна бизнес информация на основните членове без реципрочно споде­ляне на данни. Това подкопава конкурентната позиция на асоциираните члено­ве и намалява конкурентния натиск върху основните членове.

2.1.1.4. Мрежови правила и такси за членство

20. Получателите прилагат смесване¹³ за конкуриращи се продукти както за на­ционални, така и за международни системи за разплащане с карти. Получателите във Франция, Белгия, Дания, Унгария, Ирландия и Португалия докладват пъл­но (100%) смесване на търговските такси за Visa и MasterCard, докато в Испания, Швеция и Малта смесването се докладва за повече от 60% от случаите. Резултатите от проучването показват, че смесването на цените може да отслаби междумрежовата ценова конкуренция, което от своя страна довежда до това, че търговците на дребно плащат по-високи такси.

21. Някои мрежови правила за съвместна търговска марка¹⁴ могат да възпре­пятстват навлизането на пазара или най-малко да го направят по-трудно. Забраната за съвместна търговска марка с мрежи, които се считат за конкурентни, както и с институции, които не са банки, може да ограничи конкуренцията между мрежите и съответно между банките и небанките.

22. Аналогично, забраната за търговци да облагат клиенти с такси за ползване (surcharging)¹⁵, в много мрежи може да затрудни развитието на по-ефективни инструменти за разплащане, тъй като истинските разходи се скриват за потре­бителите чрез кръстосаното субсидиране.

23. Въпреки че таксите за присъединяване за банки варират значително в мрежите на ЕС, системите за разплащане в някои държави-членки (например Белгия, Дания, Финландия) въвеждат особено високи такси за присъединяване, като по този начин директно разубеждават новите участници от присъединяване към кръга на членовете. Анализът на нивото на членските такси показва, че голе­мината на таксите за присъединяване/членство не може да се обясни единствено от размера на съответната държава.

2.1.1.5. Двустранни споразумения за преференциални такси

24. Чрез сключване на и работа на базата на преференциални обменни споразумения, монополните играчи, участващи както в дейности по издаване, така и по придобиване, могат индиректно да възпрепятстват навлизането на нов участник на пазара, като не прилагат същите благоприятни условия за новодошлите, като по този начин повишават техните разходи за включване. Двустранни споразумения за преференциален междубанков обмен¹⁶ (такси за транзакции в рамките на групата) съществуват най-малко в Порту­галия, Белгия, Австрия, Испания и Великобритания. От момента на публи­кува­нето на междинния доклад на Комисията за разплащателните карти през април 2006 г., банките в повечето от тези държави са започнали да прераз­глеждат своите споразумения за обменни такси в рамките на групата и Комисията отчита първите развития в тези пазари.

25. Във Великобритания, Ирландия и Финландия съществуването на двустранни клирингови споразумения между местни банки прави навлизането на пазара по-трудно. По правило новите участници имат нужда да намерят банка-поръчител за клиринга на сделката, като тази банка в общия случай не е настроена за подпома­гане на потенциални конкуренти.

26. Достъпът до системи за клиринг и сетълмънт е необходим за всяка банка, която планира да навлезе в пазара на банкиране на дребно и възнамерява да предлага на клиентите ключови банкови услуги като например текущи сметки. Операто­рите на изградените инфраструктури имат потенциала да създадат бариери пред навлизането, които бариери могат да бъдат в разнообразни форми:

27. Открит и удобен достъп до кредитни данни с добра информативност е важна предпоставка за банки, които желаят да предоставят основни продукти за банкиране на дребно като ипотеки, потребителски заеми и кредитни карти. Но в няколко държави-членки няма широко разпространени кредитни данни, било поради разпоредби, било поради ограниченото развитие на пазара на кредитни данни.¹⁷

28. Нещо повече, информацията, събрана по време на проучването на сектора, показва, че аспектите на работа на кредитните регистри в някои държави-членки могат да бъдат несъвместими със закона за конкуренцията. Най-малко в две държави-членки кредитните регистри, собственост на и оперирани от джойнт-венчъри между местни банки, изглежда предлагат достъп до данни на базата на дескриминационни условия, като с това обезкуражават евентуални нови участници на пазара на банкирането.

2.3. Сътрудничество между банки

29. Банките за операции на дребно сътрудничат в много области като установяването на стандарти и инфраструктури или работата със системи за разплащане. Спестовните и кооперативни банки традиционно имат още по-тесни връзки на сътрудничество. Тези специфични видове банки покриват значителна част от дейностите по банкиране на дребно в Европа и играят важна роля в някои държави-членки като Германия, Франция, Австрия, Италия и Испания. Но собствеността и структурата на фирмите, нивото на сътрудничество и специ­фичните регулаторни и контролни разпоредби варират зна­чи­телно между държавите-членки¹⁸. Следователно обща оценка не е възможна.

30. Дотолкова, доколкото досега спестовните и кооперативни банки остават юридически независими, те проявяват тенденция да си сътрудничат в разнообразни области, тоест да поддържат свои собствени инфраструктури за разплащане, да имат съв­местно управление на риска и схема за защита за депозити или дори да имат обща бизнес и маркетинг стратегия, включително обща търговска марка. Някои спестовни банки и/или кооперативни банки прилагат регионален или тери­ториален принцип, запазвайки определена географска област за дейнос­тите на отделна банка, предоставяща услуги за банкиране на дребно.

31. Сътрудничеството между банките може да има за резултат икономически и потребителски ползи. Това обикновено е така, когато включените банки са МСП и съвместно не притежават значителен пазарен дял. Където независими банки със значителна обединена пазарна позиция навлязат в сътрудничество, имащо за цел или водещо до ограничаване на конкуренция между самите тях или изключване на нови участници, това може да застраши ефективната конкуренция. В такива случаи Комисията може да обмисли един по-задълбочен анализ, за да се справи с евентуални проблеми на конкуренцията, предизвикани от коорди­нация, която излиза извън рамките на стриктно необходимата за насърчаване на конкуренцията.

32. В случай на проблеми с конкуренцията, Комисията следователно трябва да анализира, дали показаното антиконкурентно поведение се предизвиква или поддържа от законодателство или от други държавни мерки.

2.4. Задаване на цени и политики

33. Решенията на клиентите на банкирането на дребно се ограничават също и от асиметрията на информацията и от високите разходи за включване. Инфор­мационната асиметрия варира съобразно сложността на продуктите, които се продават и прозрачността на цените. Ясна и прозрачна информация за потре­бителите може да помогне да се намалят проблемите с информацията. Освен това, властите в някои държави-членки работят за подобряване на финансовата осведоменост на потребителите.

34. Високите разходи за включване освен това ограничават мобилността на потребителите. Известно ниво на нефинансови разходи за включване изглежда неизбежно за такива продукти като текущи сметки, където админи­стративният товар на включване – и разбирането на потребителя за това – може да обезкуражи потребителите относно смяна на доставчика. Но проучването е открило, че някои банки създават изкуствени бариери (например свърз­ващи¹⁹ продукти за банкиране или налагане на високи такси за закриване), което повишава разходите за включване за потребителите и по този начин нама­лява интензитета на конкуренцията.

35. Данните от проучването показват, че мобилността на клиентите на пазара на текущи сметки общо взето е ниска. Удовлетворението на клиентите може частично да обяснява тези ниски нива на мобилност. Но анализа от проучването показва също така, че банките могат да имат по-голяма област за упражняване на пазарно влияние, когато клиентите са по-малко мобилни.

36. Цените за продуктите на банкиране на дребно варират значително в различ­ните държави-членки. Но проучването е показало, че на национално равнище има доказателства за уеднаквяване при ценообразуването и политиките за основни продукти на банкирането на дребно. При текущите сметки такова уеднаквяване може да се забележи по отношение на задаването на няколко параметри, включително таксите за управление на сметките, таксите за закриване, таксите за използване на банкомати и таксите за ползване на овърдрафт.

37. Обвързването на продуктите е допълнителен аспект, където банките в болшинството от държавите-членки демонстрират сходно поведение. Обвързването може да отслаби конкуренцията в банкирането на дребно чрез повишаване на разходите за включване, намаляване прозрачността на цената и обезкуражаване навлизането на нови играчи (особено фирми, специализирани в доставката на една продуктова линия). Проучването на пазара показва, че в повечето държави-членки болшинството²⁰ от банките обвързват текущата сметка с ипотеките, персоналните заеми и заемите за МСП. Нещо повече, когато най-голямата банка в дадена държава членка обвърже своите продукти, данните от проучването показват, че болшинството от нейните конкуренти избират да следват този модел.

38. На базата на материала, събран чрез проучването на сектора, Комисията препоръчва набор от мерки за усилване на конкуренцията в банкирането на дребно, включително на пазара за разплащане с карти.

39. Въвеждането на антитръстово законодателство може да се справи с няколко от проблемите на конкуренцията, идентифицирани в проучването на сектора. Облас­тите за евентуално действие включват на първо място бариери за достъп, дискриминационни правила, структура на таксите и разпоредбите за упра­вление в някои мрежи за разплащане с карти, както и клирингови и сетълмънт системи.

40. На второ място, действия за налагане на съответните правила могат да бъдат необходими относно високите обменни такси и търговски такси в някои мрежи за разплащане с карти.

41. На трето място, Комисията може да събере допълнителна информация, за да оцени, дали сътрудничеството между спестовните и/или кооперативни банки, които имат значително пазарно влияние, забележимо ограничава конкуренцията между самите тях или по отношение на други действителни или потенциални конкуренти.

42. На четвърто място, някои форми на продуктово обвързване от някои банки могат да не съответстват на Закона за конкуренция, например където обвърз­ването представлява злоупотреба с доминираща позиция в съответните продуктови пазари.

43. И накрая, антитръстовото законодателство може да бъде подходящо за справяне с бариерите за достъп и дискриминационните правила във връзка с кредитните регистри.

44. Всички възможни процедури за налагане на правилата ще изискват пълно изслед­ване на спецификата на всеки случай, при консултации с националните институции за конкуренцията.

3.2. Регулаторни мерки и мерки за саморегулация за справяне с проблемите относно конкуренцията

3.2.1. Системи за разплащане

3.2.1.1. Единна европейска платежна зона (SEPA)

45. Някои от бариерите пред конкуренцията, които проучването на сектора е очертало, могат да бъдат отстранени чрез изграждане на SEPA, насочена към конкуренцията. Относно мрежите за разплащане с карти, SEPA предлага възможност за отстраняване на много ограничителни правила. Комисията ще обърне особено внимание, за да гарантира, че ограниченията относно използването на съвместни марки не се използват за фрагментаризиране на пазарите.²¹

46. Рамката SEPA за разплащателни карти трябва да осигури търговците на дребно с по-голям избор от доставчици на услуги за придобиване, като доведе до по-голяма конкуренция в този силно концентриран пазар.²²

47. За да осигури правилното функциониране на вътрешния пазар, Европейската комисия има правото да предложи законодателни мерки. Предложената от Комисията Директива за разплащателни услуги²³ ще забрани ограниченията за достъп до разплащателни системи и инфраструктури, базирани на инсти­туционален статус. Тази Директива в момента се обсъжда в Съвета и Евро­пейския парламент. Нейното прилагане ще позволи на гражданите да се възползват от по-конкурентноспособните и ефективни услуги за разплащане. В рамките на SEPA, мрежите за разплащане с карти, както и системите за клиринг и сетълмънт не би трябвало да могат да изкривят конкуренцията чрез налагане на дескриминиращи правила и споразумения за управление.

48. Комисията, заедно с националните институции за конкуренцията, ще продължи да наблюдава съвместимостта на рамката SEPA със закона за конкуренция, както е поискано от Съвета на ЕС по икономически и финансови въпроси /ЕКОФИН/.²⁴

49. Проучването на сектора е открило, че принципът на недискриминационен реципрочен достъп до кредитните регистри все още не е изцяло приложен. Остават все още значителни бариери пред трансграничното споделяне на данни. Предложението за Директива относно потребителските кредити изисква държавите-членки да осигурят трансграничен достъп до кредитни регистри на недискриминационна основа²⁵. Комисията разглежда тези теми във връзка с европейския пазар на ипотеки²⁶. Последващо изследване също може да бъде оправдано с цел оценка на съвместимостта с отворен и конкурентноспособен европейски кредитен пазар.

50. Институциите, които желаят да увеличат конкуренцията и ефективността на кредитните пазари, могат да пожелаят да разгледат регулаторни реформи относно споделянето на кредитни данни и по този начин да улеснят по-широко покритие на кредитните регистри. Но рамките за защита на данни и за споделяне на кредитни данни са чувствителна материя и изискват специално внимание от правителствата на държавите-членки. В малко на брой държави-членки проучването е идентифицирало загриженост, че кредитните регистри могат да не съблюдават изцяло правилата за защита на данните.

3.2.3. Определяне на цени и политики

51. Може да има случай за изследване на ефекта от обвързването на продукти върху конкуренцията в пазарите за специфични банкови продукти. Властите в малко на брой държави-членки са въвели регламенти за ограничаване или забрана на обвързването на продукти в банкирането на дребно.

52. Комисията е организирала експертна група²⁷ за изследване мобилността на клиентите във връзка с банкови сметки. Групата разглежда мерки за улес­няване отварянето и смяната на банковите сметки на местна и трансгранична основа чрез изследване на най-добрите практики в държавите-членки. Експертната група ще представи своите препоръки в първата половина на 2007 г.

4. Заключение

53. Това проучване на сектора идентифицира четири ключови области, в които са необходими последващи действия от Комисията и националните институции за конкурен­цията:

• 
  Проектирането и действието на системите за разплащане, включително системи за разплащане с карти;
  
• 
  Кредитните регистри;
  
• 
  сътрудничеството между банките; и
  
• 
  определянето на банкови цени и политики, включително обвързването на продукти.