Стабилният административен акт (по повод на една дискусия) Асен Запрянов



Дата02.11.2017
Размер83.84 Kb.
#33693
Стабилният административен акт

(по повод на една дискусия)

Асен Запрянов

В рамките на една статия въпросът не може да бъде разгледан из­черпателно. Заслужава обаче да се припомнят някои основни неща във връзка с практиката на съдилищата относно стабилитета на отделни индивидуални административни актове (ИАА).

Известно е, че административен акт, който създава права и задъл­жения за отделни физически лица или организации, може да бъде обжал­ван, но не и оттеглен произволно от автора му, освен при определени обстоятелства (срв. чл. 32 ЗАП – отм., съответно чл. 99-106 АПК). Затова такъв акт е квалифициран като „стабилен” и пререшаването на въпросите в противен смисъл от автора му води до нищожност на последващия акт.

Повод за настоящата статия е появата в период от 7 години на две статии в сп. „Адвокатски преглед” с едно заглавие „Може ли да влезе в сила административен акт, който е издаден от лице, което не е овластено да го издаде” – първата в кн. 12/2000 г. с автор д-р Дими­тър Горанов, втората – в кн. 12/2007 г. с автор Васил Петров, но с противоположни изводи от разгледаните в статията сходни случаи.

Без да вземаме страна във възникналата дискусия по поддържаните различни тези, намиране за уместно да направим достояние някои противоречиви позиции в отделни решения на Върховния административен съд (ВАС), които следва да бъдат съгласувани в насока точно прилагане на закона и развитие на пра­вото (аргумент от чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК).

1. Съществува една много тънка разлика между нищожен административен акт, от една страна, и, недопустим административен акт, от друга страна.

Такъв случай е бил разгледан двукратно – в Р. № 3967/4.09.1995 г. на ВС, III г. о., по гр. д. № 1965/1994 г. и Р. № 4862/28.09.1999 г. на ВАС, IV г. о., по адм. д. № 604/1999 г.

И в двата случая предмет на делата е било Решение А-365/8.07.1992 г. на общинска администрация, с което е бил възстановен по реда на ЗВСВНИ, отчуждени по ЗТСУ и пр. част от имот, придаден по дворищнорегулационен план. Известно е, че цитираният реституционен закон се отнася само до благоустройствените отчуждавания по уличнорегулационния план (съответно – план за обществени мероприятия на държа­вата, кооперациите и обществените организации – чл. 22-26 ЗТСУ – отм.). Практиката в тази насока на Върховния съд (така Р. № 2466 от 14.12. 1993 г. по гр. д. № 2786/1993 г. на Върховния съд, III г.о. и мн. др.) е ясна, но от страна на Върховния съд и Върховния административен съд в горния случай е било прието, че цитира­ният обжалван ИАА е недопустим, а не нищожен, тъй като е издаден от компетентен орган от общинската администрация и подлежал на оспор­ване само по реда на чл. 32 ЗАП (сега чл. 99-102 АПК). И тъй като срокът за защита по административен ред пред горестоящия админи­стративен орган е изтекъл, то засегнатите лица от горния ИАА не са могли да се защитят.

Това становище за недопустимост, а не за нищожност е твърде спорно, тъй като случаят е аналогичен с хипотезата – съд да излезе извън компетенцията си да разгледа определени случаи при неподсъдност на разгледалия казуса съд. Следва да се има предвид също така, че не винаги правилото, че „който може повече, може и по-малко” се отнася за висшестоящ съд, разгледал случай от компетенцията на по-долустоящ съд.

В административното производство, макар и да е издаден ИАА от висшестоящ административен орган, практиката е показала, че в редица случаи произнасянето по въпрос от специфична компетенция на по-ниско стоящ административен орган води не до недопустимост, а до нищожност. Такъв случай е разгледан в Р. № 7984/12.09.2005 г. на ВАС, ІІ о., по адм. д. № 10 675/2004 г. – ВАС е оставил в сила решението на окръжния съд, прогласил е нищожността на заповед, издадена от областен управител, с която във връзка с реституирането на имот е прокарана улица – тупик.

Всичко това налага преосмисляне на практиката в тази насока с оглед прецизиране на случаите, в които може да се постави въпрос не само за недопустимост, но и за нищожност на издадени от общинската и областната администрация ИАА по въпроси, излизащи извън пряката им компетенция. Едва ли общинската администрация би могла да издаде валиден ИАА по въпрос, по който законодателят е изключил ком­петентността й да постановява съответно решение по въпроса. Нито пък областната администрация е компетентна да извърши едновременно с ре­ституирането на имот и урегулирането му, за което е компетентна бла­гоустройствената общинска администрация. В последния случай имаме предвид хипотезата, визирана в ТР № 1/1995 г. – т. 1 на ОСГК на ВС – реституира се остатък от одържавен имот, който отговаря на изискванията за повърхност и лице на чл. 19, ал. 1 ЗУТ в състоянието, в което се нами­ра при влизане в сила на ЗВСВОНИ – без да се пристъпва към изменение на действащия териториално-устройствен план.

2. Понякога преценяването като нищожен на даден ИАА, издаден не от органа, който е пряко компетентен да го издаде, а от орган на администрацията, който сам по себе си има техническата компетенция да утвърди определено градоустройствено решение (напр. подробен, устройствен план – ПУП, на­ричан преди ЗУТ с термина ЗРП – застроителен и регулационен план), се явява проява на спорен радикализъм.

Изхождайки от постановката, че по отношение на незаконни стро­ежи се е допускало узаконяването им (понастоящем се допуска само признаване като търпим строеж), ако отговарят на действуващите строи­телни правила и норми или на тези към извършването на строежа, което определено сочи на правно-благоустройствена конверсия в това отно­шение, по-долу споделяме идентични случаи, решени различно в практи­ката.

Така с Р. № 4942 от 29.Х.1998 г. по адм. д. № 927/1997 г. на ВАС, ІІ о., е отменена изцяло Заповед № ОА-455/12.ІІІ. 1993 г. на главен архитект на гр. Пловдив, с която е бил одобрен нов ЗРП на кв. „Прослав”. Мотив за това е било неспазването изискването на чл. 184, ал. 1 ЗТСУ (отм.) – лице, което не е изрично оторизирано от Общинския съвет да подписва актове по чл. 6, т. 6 и т. 7 ЗТСУ (кмет на община или район), не е компетентно да подпише – одобри такъв акт. Издаването на заповед за такова оправомощаване от кмета на общината бе счетено от ВАС за неотносимо към случая за валидност на заповедта.

Така след 5 години приложение на плана се стигна до положения, при които са започнати или завършени строежи, разрешени съобразно предвижданията на цитирания план от 1993 г. Създадоха се неочаквани трудности в установяването на законен статут на тези строежи, заварени от последващия план, които е явно пресилено да се нарекат незаконни.

Трудно е да се каже дали е бил оправдан такъв радикализъм по отношение на всички терени в квартала, вкл. и в тези, при които е налице приложен регулационен и застроителен план по смисъла на чл. 84, ал. 7 ППЗТСУ (отм.,) а именно: по отношение на терена е налице изплащане на дължимите обезщетения за уреждане сметките по регулация, а по отношение на застрояването – с полагане на фундаментите на строежите по одобрен архитектурен проект. Очевидно би могло да се приеме, че по отношение на случаите, отговарящи на хипотезата за приложение на плана в регулационно и застроително отношение, цитирана по-горе, действието на така одобрения ЗРП от главния архитект вместо от кмета би могло да се запази и прекален радикализъм в случая не е уместен.

За аналогични случаи обаче има и обратна практика в последно време, като е било прието, че щом жалбоподателят срещу един такъв дефектен ЗРП (ПУП) не е пряко засегнат от предвижданията по плана, той нямал правен интерес да повдига въпрос за нередовността на плана и в такъв случай планът се явявал „стабилен административен акт, който е произвел своето действие” (Определение № 8214 от 20.09.2005 г. по адм. д. № 7712/2005 г. на ВАС, ІІ о.). Цитираният случай се отнася до Заповед, подписана от главен архитект, неоправомощен по реда на чл. 184, ал. 1 ЗТСУ (отм.), която заповед не е била стабилизирана по реда на § 187 от ПЗР на ЗУТ – не е било извършено одобрение на тази заповед от Общинския съвет в 6-месечен срок, считано от 26.07.2003 г. нататък.

Такова определяне на стабилен административен акт наистина по­ставя в особена светлина въпроса „може ли да влезе в сила административен акт, издаден от лице, което по закон не е овластено да го издава” – заглавието на упоменатите две дискусионни статии в началото на настоящата статия.

4. Наред с поставените по-горе въпроси намираме за уместно да обърнем внимание върху едно нестандартно развитие на много сериозен и значим за вещноправните интереси на граждани и организации въпрос в практиката на ВАС, също дискусионен.

Имаме предвид актовете но ЗУТ, издавани на основание, чл. 128-136 ЗУТ, отнасяща се до подробни градоустройствени планове и изменение на такива. С тези актове се урегулира недвижимата имотна собственост, включена в чертите на селища и селищни образувания, при което се засяга „правоспособността – едно от най-скъпоценните права” – цитирано по мотивите на първия наш закон за благоустройството (ДВ, бр. 2/03.І.1898 г.).

Не можем да не се съгласим със законодателя, тъй като собстве­ността дава спокойствие, увереност и независимост – собственикът на поземлен имот не се опасява от действия, свързани с промяна относно ползването на имота (напр. при отношения с наемодател и пр.). Обаче урбанизираните имоти са подложени на въздействието на известни ограничения с оглед на благоустройствени, здравни и др. цели (чл. 53 ЗС), което налага при тези ограничения да се търси оптималното решение. Това е така, защото с териториално-устройствените планове се определя какво ще се строи и как ще се строи, но кой ще строи се решава от документите за собственост на собствениците, чиито имоти се урегулират с плана (Р. № 6/1975, ОСГК – Сб., с. 23).

След измененията в ЗУТ (ДВ, бр. 65/22.07.2003 г.), макар без връзка с тях, се установи от страна на ВАС (до 2008 г. – само с определения, а от 14.01.2008 г. – с ТР № 1/2008 г. на Общото събрание на отделенията на ВАС) едноинстанционност на обжалването на съдебните производства, образувани при обжалване на горецитираните актове по чл. 128-136 ЗУТ. Тази практика бе обусловена със съображение, че компетентен да разгледа жалбите срещу горните актове бил окръжният съд, чието решение (според чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ) било окончателно, съответно – след 1.03.2007 г. Административният съд по местонахождението на поземлените имоти, урегулирани в ПУП, върху който премина компетенцията на административните отделения при окръжните съдилища.

Повод за възприемане на горното становище бе явно неуместната употреба от страна на законодателя в чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ на израза „компетентния съд”, вместо само „съда”.

В последния случай (при употреба на думата „съда”) не би могло изобщо да се поставя въпрос за едноинстанционност на съдебния спор по въпрос, свързан със значими и особено важни ценности на физически и юридически лица (организации), отнасящи се до право на собственост върху урбанизиран имот, който може и да е единствен на собственика. Независимо от това собствеността, ползваща се с особена закрила по всички закони, като се започне от Конституцията (чл. 17), едва ли заслужава такава занижена защита, а и в практиката на Конституционния съд е предвидено минимум двуинстанционно съдебно производство по дела.

Наред с гореизложеното намираме, че е налице явно недоразуме­ние с вмъкването на думата „компетентен”' в цитирания текст (чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ), тъй като, ако се касае до некомпетентен съд, то решени­ето му явно не може да бъде окончателно по въпроса, тъй като ще е нищожно. При това чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ попада в Глава седма, Раздел III на ЗУТ – „Създаване, обявяване и одобряване на устройствените планове”, а съдебният контрол на ИАА по устройство е уреден в Глава деветнадесета на ЗУТ (чл. 213-219), при което чл. 214 изчерпателно изброява индивидуалните административни актове по смисъла на ЗУТ, вкл. актовете за устройство на територията по чл. 1 от закона, в чийто кръг попадат и актовете по одобряване на устройствените планове. Никъде в текстовете на Глава деветнадесета на ЗУТ не е предвидено едноинстанционно съдебно производство по ИАА.

Беше отклонено от ръководството на ВАС направеното предложение от страна на Висшия адвокатски съвет да се издаде Тълкувателно решение по горните въпроси по съображения, че имало установена практика на ВАС в тази насока. След публикация на статия „Промяна в практиката на ВАС по чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ”, отбелязана в сп. „Административно правосъдие”, кн. 4/2007, с. 104, все пак бе образувано Тълкувателно дело № 19/2007 г. на Общо събрание на колегиите на ВАС, разгледано на 6.11.2007 г. С мнозинство бе прието Тълкува­телно решение № 1 от 14.01.2008 г., с което се потвърди практиката за едноинстанционност на съдебните спорове при разглеждане на цитира­ните актове по чл. 128-136 ЗУТ.



Известно е, че тълкувателните решения имат силата на закон, както е известна и претовареността на ВАС. По данни от отчет на председателя на ВАС, публикуван в пресата, приключените през 2007 г. дела са 13 659, със средна натовареност на съдия над 180 свършени дела. Обяснимо е при тези статистически данни да се прояви тенденция към облекчаване на натовареността, но дали разглеждането на такива жизненоважни и съдбовни казуси само в една съдебна инстанция е оптималното решение за случаите по чл. 128-136 ЗУТ? Мисля, че въпросът за оптимално решение в случая би могло да се потърси чрез разширяване на касационната компетентност на Административните съдилища по места, като решенията по горецитираните случаи, постановени от едночленен състав, се разгледат от касационен състав от трима души съдии. Няма пречка да се инициира съответно изменение и допълнение на АПК. За неизбежността на евентуални изменения и допълнения в АПК споменава сам председателят на ВАС Константин Пенчев в предговор на „Административен процес: Коментар”. – С.: Сиела, 2006 г., с. 9 – долу, с. 10.



 Адвокат от Пловдив


Сподели с приятели:




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница