Тема 6 Ограничения на правото на свободно движение по чл. 45 Дфес



страница1/2
Дата03.07.2017
Размер347.97 Kb.
#24946
  1   2




Тема 6

Ограничения на правото на свободно движение по чл. 45 ДФЕС

Разбира се, би било не само нелогично, но и просто невъзможно отварянето на границите и предоставянето на свобода на движение на гражданите да бъде оставено съвсем неограничено и неограничаемо. Регионът е твърде динамичен, Втората световна война е приключила не толкова отдавна, епохата предлага нови необичайни предизвикателства. Дори самата възможност да профучиш с колата си със 100 км/ч. през границата между Франция и Германия, например, където до вчера е имало контрол и войска, вече е изглеждала стряскаща. За мнозина в Европа тя е стряскаща и до днес, особено що се отнася до осъществяването на подобна възможност и в източната периферия на Съюза...

Поради това напълно естествени са ограниченията, предвидени още в първоначалната редакция на ДЕИО (и запазени и до днес в ДФЕС) – при това записани твърде деликатно, нека признаем.


  1. Ограничения, свързани със съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве

Чл. 45, § 3 определя категорично, че разгледаните по-горе свободи (права) могат да се упражняват само при „спазване на ограниченията, свързани със съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве". Според редакцията на разпоредбата обаче такива ограничения могат да бъдат налагани само по отношение на правата, изрично изброени в § 3 (и това обяснява обособяването на тези права в отделен параграф), но не и за тези, закрепени в § 2, които обаче са уредени много „общо” („заетост, възнаграждение и други условия на труд”).

Разбира се, какви са тези ограничения ДФЕС не посочва конкретно. Както и в други свои текстове и по други поводи, ДФЕС стриктно спазва жизнено необходимата за самото съществуване на интеграционния съюз логика за запазване на реална и напълно осъществима възможност на държавите-членки да защитават своята сигурност (в най-широк смисъл) и обществения ред (също в широк смисъл) при всяко посегателство или заплаха. Тази разпоредба може да се разглежда като дерогация (отклонение) от свободата на движение и по-общо от принципа на недискриминация на национална основа – тя позволява на ДЧ да въвеждат ограничения именно на основание гражданство.



Без да са много случаите в историята на интеграционния процес, достатъчно е да посочим дори само епидемията „луда крава" на Острова или честите вълни на „шап" в Гърция (и през 2011 г. в Турция), за да обосновем и разберем разума и необходимостта на ограниченията, предвидени в чл. 45, ал. 3 ДФЕС (и аналогични на тези за свободно движение на стоки по чл. 36 ДФЕС).


    1. Общи правила. Правото (възможността) за налагане на ограничения е доразвито в Директива 2004/38 като ограничения относно „правото на влизане и правото на пребиваване” – в отделна Глава VІ (чл. 27-33).

      1. Водещо е изискването за пропорционалност на вътрешната мярка, ограничаваща свободата на придвижване (чл. 27, § 2). То се извежда на основата на ЕКПЧ233 (!) и се подчертава от Съда на ЕС многократно234. По делото Wijsenbeek235 той приема, че е допустимо отделните ДЧ, които се явяват външни граници на Съюза, да въвеждат изискване за установяване на националността на влизащи на територията им граждани (на ДЧ или на друга държава), които при неспазване да бъдат санкционирани (вкл. наказателна отговорност). И макар материята на граничния контрол да не е напълно комюнотаризирана, то все пак мерките не трябва да са непропорционални и да създават съществени затруднения пред свободното придвижване.

      2. Второто основно изискване е за конкретна преценка и обосноваване на мярката изцяло въз основа на конкретното поведение на засегнатото лице (чл. 27, § 2). Това поведение, макар и „проблематично”, може да обоснове рестриктивна мярка само ако представлява „истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха” (§ 2, ал. 2). Прибягването от националните власти до ограничения по съображения от „обществен ред” предполага, извън всяко социално безпокойство, каквото всяко нарушение на закона създава, да е налице реална и сериозна заплаха, засягаща определен фундаментален интерес на обществото. Изкисва се наистина много сериозно обосноваване на аргументите с конкретна заплаха, която се цели да бъде предотвратена, за да бъде законосъобразна една рестрикция в правната сфера на европейския гражданин, засягаща правото му на свободно придвижване. Изрично се забраняват (§ 2, ал. 2) „мотиви, които са изолирани от конкретния случай”.

В решението по делото Commission c/ Pays-Bas236 (т. 41) Съдът на ЕС заявява, че ограниченията поради съображения за вътрешен ред или сигурност, предвидени и в чл. 3, § 1 на Директива 64/221, трябва да бъдат основани изключително на поведението на конкретния човек. Решението трябва да произтича само от точна преценка на конкретните факти237 Това означава, че не е допустимо преклудиране на колективна вина (както сякаш бе с българските и румънски роми във Франция през 2010 г.), освен при доказана престъпна група. Не е допустимо и ограничение на правата дори при наличие на предишна осъдителна присъда, освен при едно единственото изключение: ако обстоятелствата, мотивирали присъдата, не разкриват поведение, което може да се счете и за актуална заплаха за вътрешния ред и сигурност (т. 41). Презумпция (дори законово закрепена по вътрешното право), че едно лице с присъда е заплаха за вътрешния ред и сигурност, противоречи на съюзното право.

      1. Директива 2004/38 предвижда в своя чл. 27, § 3 възможност за осъществяване на механизми по сътрудничество (консултиране, размяна на информация) между ДЧ за нуждите на конкретната преценка на обстоятелствата и степента на заплаха (според качествата, миналото, факти за поведението на конкретното лице).

      2. Съдът на ЕС прилага изключително демократичен подход, създаващ ясни и конкретни пречки пред евентуален произвол от страна на приемащата ДЧ238. Той винаги е подчертавал, че възможността за ограничаване на правата „трябва да се схваща ограничително и приложното й поле не следва да се определя едностранно от ДЧ239. Решението не може да се прави по принцип, нито по аналогия или въз основа на концепцията за генерална превенция240. Член 27, § 2, ал. 2 изрично забранява „мотиви, които се опират на съображения за обща превенция”.

Сравнително неотдавна (2006 г.) Съдът за пореден път прогласи, че това изключение трябва да бъде възприемано и тълкувано ограничително от ДЧ241. Същата година интеграционният съд потвърди разбирането си, че изискването за изчерпателно и еднозначно изясняване на конкретните факти за е безусловно изискване242.

      1. Член 27, § 1 in fine на Директива 2004/38 и чл. 17, § 2 на Директива 2003/109 категорично определят, че преценката не трябва да е подчинена на общи икономически цели.

      2. В делото Orfanopoulos243 СЕО определя, че правата на свободно придвижване и пребиваване не са безусловни. Това произтича от една страна от разпоредбите за свободно движение на хора и услуги в ДЕО (ДФЕС) и във вторичното право. Когато се повдига въпрос дали за едно осъдено лице чл. 49 ДФЕС, както и други разпоредби във връзка с правото на свободно движение, не позволяват то да бъде експулсирано, националната юрисдикция трябва да прецени дали освен чл. 21 ДФЕС трябва да се вземат предвид и други договорни разпоредби в интерес на това лице или респ. други норми на вторичното право, като Директива 90/364. В т. 2 на решението съдът определя, че чл. 3 на Директива 64/221 за координиране на специални мерки спрямо чужденци в областта на придвижването и пребиваването поради съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве определя, че тези мерки трябва да бъдат основани изключително на поведението на конкретното лице. Фактът, че лицето има наказателна присъда, не може да обоснове автоматично такива мерки. Затова противоречи на съюзното право една национална разпоредба, която задължава вътрешните власти да експулсират дадено лице. Освен това Съдът изисква от националните юрисдикции да взимат предвид обстоятелствата и фактите, настъпили след постановяване на последното решение на компетентните национални органи (например ако е минал дълъг период от време между решението за експулсиране и датата на преценка на това решение от националната юрисдикция). Според т. 4 на решението, противоречащи на съюзното право са и практика или законодателство, които въвеждат задължително експулсиране на едно осъдено лице, въпреки наличието на съображения от семеен характер, и без да бъде отчетена степента на заплахата, която той представлява за обществото, и неговото лично поведение.

      3. Дори когато експулсираното на осъдено лице от територията на ДЧ е допустимо, трябва да се вземе предвид продължителността на пребиваването му на територията на съответната държава и съображенията от семеен характер, на които това лице може да се позове срещу експулсирането. На границата между тези изисквания се намира балансът между основните принципи на интеграционното право и основните права, като правото на семеен живот244.

Според съда (т. 5) чл. 9 на Директива 94/221, координираща специалните мерки спрямо чужденци в областта на придвижването и пребиваването поради съображения от обществен ред, обществена сигурност или обществено здраве, цели да даде минимални процесуални гаранции на лицата, спрямо които е налице решение за експулсиране. И една национална уредба, която не предвижда процедура за обжалване, нито съдебен процес, позволяващ анализ доколко е подходяща такава мярка за експулсиране, е недопустима. А ако контролът над такъв тип решения се осъществява по административен ред, съществува висока степен на несигурност относно неговата ефективност.


    1. Доколкото най-тежката (и относително много често използвана от ДЧ) мярка е експулсирането245, то е предмет на изрична уредба в чл. 28 на Директива 2004/38. Съдът обаче еднозначно приема, че това е само крайна и допустима при „особени случаи” мярка246.

      1. То не се допуска по отношение на лица, които вече имат право на постоянно пребиваване (чл. 28, § 2), независимо от „националността” на съответното лице, но е допустимо при „случай на сериозни основания”, свързани с обществения ред или обществената сигурност, не и обществено здраве. Материята е уредена изчерпателно в Директива 2003/109 относно статуса на гражданите на трети страни с продължително пребиваване

      2. Евентуално решение за експулсиране трябва да отчита:

  • продължителността на пребиваване на въпросното лице на територията на експулсиращата ДЧ;

  • неговата/нейната възраст;

  • здравословно състояние;

  • семейно положение;

  • финансово положение;

  • социална и културна интеграция в приемащата ДЧ

  • и „степента на неговите връзки” със страната на произход.

      1. Чл. 28, § 3, б. „а” на дава право на по-високо равнище на защита срещу експулсиране по съображения от обществен ред и обществена сигурност на гражданите на ЕС, които са

  • непълнолетни, освен ако експулсирането е необходимо за висшите интереси на детето, както е предвидено в Конвенцията на ООН за правата на детето от 1989 г.;

  • пребивавали повече от 10 години на територията на съответната ДЧ. Според Съда на ЕС (Tsakouridis247) тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че за да се определи дали гражданин на Съюза е пребивавал в приемащата ДЧ през последните 10 години преди решението за експулсиране, трябва да се вземат предвид всички релевантни аспекти, по-специално продължителността на всяко отсъствие на заинтересованото лице от приемащата ДЧ, общата продължителност и честотата на отсъствията, както и причините, поради които заинтересованото лице е напускало тази ДЧ, така че да се установи дали вследствие на тези отсъствия неговите лични, семейни или професионални интереси са се съсредоточили в друга държава.

Експулсиране на такива лица е допустимо само при „императивни съображения, свързани с обществената сигурност“ (чл. 28, § 3), което предполага не само, че е накърнена обществената сигурност, но и че подобно накърняване е особено тежко, за което свидетелства употребата на израза „императивни”.

      1. Експулсирането обаче не може да бъде автоматична мярка в случай на получаване от лицето на присъда, предвиждаща лишаване от свобода (чл. 33 на Директива 2004/38).




    1. Член 31 на Директивата закрепва и процедурни гаранции за недискриминация при осъществяването на ограничителните мерки, които отразяват богата и последователна съдебна практика248 – като водещо е именно разбирането за равнопоставеност на чуждите граждани с тези на налагащата ограничението ДЧ249.




    1. Обществената сигурност e основание, към което се прибягва относително рядко. То обикновено е съчетано или се вписва в разбирането за „обществен ред”250, като и Директива 2004/38 ги разглежда заедно, а отделно урежда проблемите, свързани с „общественото здраве” (виж нататък).

      1. Според съда в Люксембург разпоредбата обхваща както вътрешната, така и външната сигурност на ДЧ, а накърняването на функционирането на институциите и на основните държавни служби или застрашаването на живота на населението, както и рискът от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите, или още накърняването на военните интереси, могат да засегнат обществената сигурност.

      2. Засягането на обществената сигурност трябва да се изразява „в реална, непосредствена и достатъчно тежка заплаха за съществуването на самото общество”251.

      3. Трафикът на упойващи вещества от организирана група представлява престъпна дейност, която не е съсредоточена на конкретно място, свързана е с впечатляващи икономически и оперативни средства и много често предполага международни връзки. С оглед на изключително тежките последици от свързаната с този трафик престъпност, първото съображение в мотивите на Рамково решение 2004/757/ПВР на Съвета от 25 октомври 2004 година за установяване на минималните разпоредби относно съставните елементи на наказуемите деяния и прилаганите наказания в областта на трафика на наркотици252 предвижда, че трафикът на упойващи вещества представлява заплаха за здравето, сигурността и качеството на живот на гражданите на Съюза, както и за законната стопанска дейност, стабилността и сигурността на държавите-членки.

      4. Съюзното право и релевантната съдебна практика се стремят да намерят разумен и устойчив баланс между основното право на свободно движение и необходимото гарантиране на обществената сигурност, особено в контекста на новите изпитания, свързани с тероризма, трафика на хора или опасни стоки, организираната престъпност – все обществено опасни дейности, които се оказват улеснени от създаването на общоевропейско пространство без вътрешни граници (по смисъла на дефиницията на „вътрешния пазар” по чл. 26, § 2 ДФЕС).

      5. Така от една страна е необходимо да се предвидят реални възможности за защита на обществения интерес, а от друга – да се предвидят ефективни гаранции срещу неоснователно или непропорционално накърняване на правото на свободни движение на гражданите на ЕС. В чл. 27, § 2 на Директива 2004/38 се подчертава, че поведението на съответното лице трябва да представлява истинска и настояща заплаха за основен интерес на обществото или на съответната ДЧ, че наличието на предишни осъдителни присъди не представлява самó по себе си основание за приемане на свързани с обществения ред или обществената сигурност мерки и че не са допустими мотиви, които не са пряко свързани с конкретния случай или са свързани със съображения за обща превенция.

      6. Въпреки това решението за експулсиране трябва да се основава на индивидуално разглеждане на конкретния случай и може да бъде обосновано с императивни съображения, свързани с обществената сигурност, по смисъла на чл. 28, § 3 от Директива 2004/38, само ако с оглед на изключителната сериозност на заплахата подобна мярка е необходима за защита на интересите, които тя цели да гарантира, при условие, че тази цел не може да бъде постигната с по-малко ограничителни мерки, като се имат предвид продължителността на пребиваването на гражданина на Съюза в приемащата ДЧ, и по-специално тежките отрицателни последици, които подобна мярка може да породи за гражданите на Съюза, които действително са се интегрирали в приемащата ДЧ.

      7. При прилагането на Директива 2004/38 следва да се претеглят, от една страна, изключителният характер на заплахата за накърняване на обществената сигурност поради индивидуалното поведение на съответното лице, преценена при необходимост към момента на приемане на решението за експулсиране253 с оглед по-специално на предвидените и наложените наказания, на степента на участие в престъпната дейност, на размера на вредите и евентуално вероятността от повторно извършване на престъпление, и от друга страна, опасността да се попречи на социалната реинтеграция на гражданина на Съюза в държавата, в която той действително се е интегрирал, като от тази реинтеграция има интерес не само гражданинът, но и Европейският съюз като цяло, както генералният адвокат посочва в т. 95 от своето заключение по делото Orfanopoulos254.

      8. За да се прецени дали предвидената мярка е пропорционална на преследваната законна цел, която в конкретния случай е да се защити обществената сигурност, следва да се вземат предвид по-специално естеството и тежестта на извършеното престъпление, продължителността на пребиваването на заинтересованото лице в приемащата ДЧ, периодът от време от извършването на престъплението и поведението на заинтересованото лице през този период, както и устойчивостта на неговите социални, културни и семейни връзки с приемащата ДЧ (също и по чл. 12 и чл. 22 на Директива 2003/109). Що се отнася до гражданин на Съюза, който е пребивавал законно през по-голямата част (особено през цялото си детство и юношество) в приемащата ДЧ, следва да бъдат изтъкнати много сериозни причини, за да се обоснове решението за експулсиране.




    1. Обществено здраве. Като основание за ограничаване на правото на свободно движение, това е най-трудното за дефиниране или очертаване основание. След като пред 80-те години се смяташе, че то е в значителна степен отживелица, разгръщането на болестта СПИН през 90-те години и последвалите няколко вълни на „нови” заболявания и зарази („луда крава”, нови щамове на „шап” и т.н.) през последните 2 десетилетия. Първоначално с Директива 64/221 се прави опит за изчерпателно изброяване на „основанията”, въз основа на приложен списък болести.

      1. Актуалната Директива 2004/38 прилага двоен режим – допустими (чл. 29) са ограничения, ако се отнасят до:

  • заболяванията с епидемичен потенциал, както са определени в съответните документи на Световната здравна организация,

  • или други инфекциозни или заразни паразитни заболявания, ако са обект на защитни разпоредби, приложими по отношение на гражданите на приемащата ДЧ.

      1. Разбира се, изрично са потвърдени общо приложимите изисквания за:

  • пропорционалност

  • и обосновка изцяло във връзка с („да се основават изключително на”) личното поведение (и състояние) на въпросното лице,

  • като личното поведение на въпросното лице трябва да представлява „истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха”, която засяга някой от основните интереси на обществото. И тук са недопустими мотиви, които не почиват на индивидуална преценка („изолирани от конкретния случай”) и които се опират на съображения за обща превенция.




  1. Ограничения, свързани със зачитането на суверенитета на ДЧ.

Чл. 45, § 4 въвежда още една съществена възможност за ограничаване на правата, уредени в предишните разпоредби на чл. 45. Текстът лаконично посочва, че те не се прилагат за „публични длъжности”255.


    1. Зачитането на суверенитета на членуващите държави е принцип и рамка на Европейския съюз и целия интеграционен процес. ЕС не е държавно формирование, той не е федерална или конфедерална структура, а ценностно обединение на суверенни държави, основано на „слети интереси” и предоставени от държавите управленски правомощия. Поради това той е овластен да създава правила – включително, ако не и на първо място – относно осъществяването на 4-те свободи (лица, стоки, капитали, услуги), но без да отнема суверенитета на членуващите държави. Те доброволно и със съзнанието за обща полза ограничават упражняването на своя държавен суверенитет, като овластяват съюза да осъществява вместо тях някои управленски функции, вкл. нормотворчески, в „ограничени, но все по-широки сфери”. Съюзът обаче има само предоставена компетентност: може да осъществява само такива властови правомощия и в такъв обем, както членуващите суверенни държави са определили в Учредителните договори (арг. от преамбюла, чл. 1, 4 и 5 ДЕС).

      1. Зачитането на националната идентичност, присъща на основните политически и конституционни структури на ДЧ, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление”, е основен принцип (или рамка) на Европейския съюз (чл. 4, § 2 ДЕС) и по-общо на европейския интеграционен процес. Немислимо е той да остане без конкретно доразвитие по отношение на свободното движение на лицата.

      2. Разпоредбата на чл. 45, § 4 потвърждава правото на суверенните държави суверенно да определят кои длъжности (дейности) са пряко свързани с осъществяването на техния суверенитет и като такива трябва да бъдат запазени изцяло за собствените им граждани.

      3. В основата на формулата за „запазените длъжности” стои презумпцията за лоялност към държавата, произтичаща от устойчивата политико-правна връзка на националното гражданство. Разбира се, това е житейски оборима презумпция – и именно от това разбиране изхожда интеграционният съд, за да установи за редица длъжности, че заемането им от гражданин на друга ДЧ не би засегнало съществено осъществяването на суверенитета на държавата.

      4. Поради спецификата и динамиката на материята, нито чл. 45 ДФЕС, нито производните източници изискват от ДЧ да закрепят в изчерпателен списък своите „публични длъжности”, които основателно считат за запазени за националните си граждани. От друга страна обаче липсата на подобно, дори рамково, очертаване в правен акт на запазените публични длъжности или поне на критериите за определянето им, позволява на съда в Люксембург да поеме сам ролята на „резервен законодател”. Той извежда в практиката си както принципната и ценностна рамка, така и критериите за определяне на „резервираните длъжности”, на основата на което може да се очертае неизчерпателен списък.

      5. Този „списък” – и по-общо понятието за „запазена публична длъжност” – не може да не бъдат и условни – с разновидности по отношение на различните ДЧ. Така например извън обхвата на свободата на движение – и в обхвата на разрешените ограничения по чл. 45, § 4 – във всички случаи остават изборните публични длъжности:

  • тези, за които няма никаква съюзна правна уредба (напр. националните парламентарни избори) се подчиняват изцяло на национална уредба (всяка държава сама и свободно преценява дали допуска избирането на чужди граждани или не);

  • тези, за които интеграционното право (т.е. на първо място ДЧ като първичен интеграционен законодател) предвижда достъп на гражданите на ЕС (като активно и пасивно участие в местните избори – виж чл. 22, § 1 ДФЕС и по-горе Първа част) също допускат по изключение някои ограничения, пряко свързани със суверенитета (изискване за уседналост в Люксембург или право на заемане на кметска длъжност във Франция, с ограничаване на някои от функциите: номинация на президент и т.н., виж в Глава 4).

  • Иначе казано: дали един чужденец може да бъде министър в една ДЧ или не, държавата определя сама, но дали чужденец може да бъде кмет в една ДЧ или не определя съюзното право, допускащо като крайно изключение известни ограничения. Дали един чужденец може да бъде директор на дирекция – в министерство или в кметство – ще прецени суверенната държава, но тази преценка ще подлежи на преоценяване от интеграционния съд – въз основа на изведените от самия него критерии.






    1. Сподели с приятели:
  1   2




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница